TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 octobre 2011
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. François Despland et Jacques Haymoz, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
Bernard RUEGG, à Penthéréaz,
Anna ILTCHEVA RUEGG, à Penthéréaz.
Autorité intimée
Municipalité de Penthéréaz, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.
Tiers intéressés
Thierry CHABRIER, à Penthéréaz,
Raymonde CHABRIER, à Penthéréaz.
Objet
Remise en état
Recours Bernard et Anne RUEGG c/ décision de la Municipalité de Penthéréaz du 9 mai 2011 (agrandissement d'une aire de détente pour chevaux, parcelles nos 55 et 387 de la Commune de Penthéréaz)
Vu les faits suivants
A. Thierry et Raymonde Chabrier sont propriétaires des parcelles nos 55 et 387 du chapitre cadastral de Penthéréaz, qu’ils ont acquis en 2001, respectivement en 2009. La parcelle n° 55, d’une superficie de 2’748 m2, abrite une habitation avec rural n° ECA 51 de 450 m2 au sol, le reste en nature de jardin. La parcelle n° 387, qui jouxte la précédente en limite nord, a une superficie de 455 m2; elle est actuellement vierge de toute construction. Les parcelles nos 55 et 387 étaient situées à l’intérieur du périmètre du plan d’extension partiel du village (ci-après : PEP). Depuis l’entrée en vigueur du plan général d’affectation (ci-après : PGA), approuvé le 11 mai 2011, le périmètre du bâtiment n° 51 et une bande de terre perpendiculaire à celui-ci, formant la moitié supérieure de la parcelle n° 387, font partie de la zone village; le reste est situé en zone de dégagement. Les époux Chabrier, qui possèdent des chevaux, ont informé la Municipalité le 7 octobre 2008 de ce qu’ils allaient effectuer quelques aménagements sur la parcelle n° 55, le long de la façade ouest du bâtiment n° 51, afin de remettre en état la stabulation d’hiver. Le 9 octobre 2008, la Municipalité a autorisé ces travaux, sans autre formalité.
Anna Iltcheva Ruegg et Bernard Ruegg ont acquis en décembre 2008 la parcelle n° 211, de 324 m2, sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation n° ECA 50, de 97 m2. Cette parcelle borde la limite est de la parcelle n° 387, à laquelle elle s’étendait jusqu’à la division parcellaire intervenue avant la vente aux époux Ruegg. Sur cette parcelle débouche l’accès au domaine public depuis les parcelles nos 55 et 387, dont les propriétaires sont au bénéfice d’un droit de passage. La parcelle n° 211 était également incluse dans le périmètre du PEP; avec le PGA, le périmètre d’extension du bâtiment n° 50 est situé en zone village, le reste de la parcelle, en zone de dégagement.
B. Le 30 septembre 2009, les époux Chabrier ont requis de pouvoir démolir le bâtiment agricole n° ECA 49, de 154 m2, qui se dressait sur la parcelle n° 387, entre le bâtiment n° 51 et le bâtiment n° ECA 48 sur la parcelle n° 214, propriété de Franck Duplan. Les propriétaires voisins, dont les époux Ruegg, ont consenti à cette démolition, autorisée par la Municipalité le 24 novembre 2009, sans enquête publique, et réalisée en mai 2010. Les époux Chabrier ont depuis lors réalisé sur cette parcelle une extension du paddock pour leurs chevaux, pour partie sur l’emprise de cet ancien bâtiment, pour partie sur le tracé du chemin d’accès au domaine public depuis la parcelle n° 55. Ils y ont en outre aménagé des places de stationnement pour véhicules.
Un conflit est survenu entre les époux Chabrier et les époux Ruegg au sujet, notamment, de l’usage du droit de passage au bénéfice des parcelles nos 55 et 387 sur la parcelle n° 211. Le 17 janvier 2011, les époux Ruegg ont exposé à la Municipalité les problèmes auxquels ils étaient confrontés avec l’exercice des servitudes grevant leur immeuble. Ils ont en outre informé la Municipalité des nuisances générées par l’extension du paddock sur la parcelle n° 387 et ont déclaré vouloir s’opposer à cet aménagement. Les époux Ruegg se sont en outre plaints de ce que les époux Chabrier avaient aménagé deux places de stationnement sur cette parcelle, sans en avoir requis l’autorisation. Le 1er février 2011, la Municipalité a invité les époux Chabrier à prendre position sur ce point. Dans leur correspondance du 23 février 2011, ces derniers ont estimé, en substance, qu’il était nul besoin de mettre à l’enquête les travaux d’extension du paddock et les places de stationnement sur la parcelle n° 387, vu l’absence d’opposition de leurs voisins au moment de la démolition du bâtiment n° 49 et le peu d’importance des aménagements réalisés. Ils ont contesté la réalité des nuisances dont se sont plaints les époux Ruegg. Le 28 février 2011, la Municipalité a confirmé aux époux Ruegg qu’elle n’entendait pas exiger des époux Chabrier une mise à l’enquête pour l’aménagement du sol de la parcelle n° 387 et l’utilisation d’une partie de celle-ci pour le stationnement de deux véhicules.
Le 7 avril 2011, les époux Ruegg ont requis de la Municipalité qu’elle exige des époux Chabrier la mise à l’enquête de l’aménagement du paddock sur la parcelle n° 55, respectivement son extension sur la parcelle n° 387, tout en indiquant qu’ils s’opposaient à ces travaux. Le 9 mai 2011, la Municipalité a rappelé aux époux Ruegg que les aménagements contestés avaient été réalisés en zone à bâtir, qu’une aire de détente pour chevaux de 520 m2 sur la parcelle n° 55 préexistait aux travaux réalisés, que l’extension du paddock sur la parcelle n° 387, impliquant l’apport de sable sur la terre en place et entourée de barrière, porte sur une surface de 23 m2. Dès lors, la Municipalité a refusé de donner suite à la requête des époux Ruegg, estimant qu’il s’agissait de travaux de minime importance, s’inscrivant dans le cadre de la remise en état après démolition du bâtiment n° 49.
C. Anna Iltcheva Ruegg et Bernard Ruegg ont recouru contre cette dernière décision, dont ils demandent l’annulation.
La Municipalité de Penthéréaz propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Appelés à la procédure, les époux Chabrier ne se sont pas exprimés.
Invités à répliquer, les époux Ruegg ont maintenu leurs conclusions.
Le juge instructeur a requis de la Municipalité de Penthéréaz et des époux Chabrier qu’ils communiquent les dates auxquelles les travaux faisant l’objet de l’autorisation du 24 novembre 2009 avaient été réalisés. Il s’avère que ceux-ci ont débuté le 10 mai 2010 par la démolition du bâtiment n° ECA 49 pour être achevés le 20 juillet 2010 par les aménagements réalisés sur la parcelle n° 387. Invités à se déterminer sur ce point, les recourants n’ont pas procédé.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Les décisions finales sont susceptibles de recours (art. 78 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36). Par décision, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD). La définition de la décision selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD correspond à celle de l’art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), abrogée dès le 1er janvier 2009 à la suite de l’entrée en vigueur de la LPA-VD (art. 118 al. 1 LPA-VD). La jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit est ainsi applicable par analogie.
b) Les demandes de permis de construire sont soumises à l’enquête publique (art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions – LATC; RSV 700.11). Exceptionnellement toutefois, la municipalité peut accorder le permis de construire sans enquête publique, s’agissant des projets de minime importance (art. 111 LATC; cf. art. 68a al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC – RLATC; RSV 700.11.1). La dispense d’enquête publique constitue une décision, qui est attaquable au travers du permis de construire octroyé sur cette base (cf. en dernier lieu arrêt AC.2007.0258 du 27 novembre 2008, consid. 2). La décision par laquelle la municipalité rejette la demande de dispense ou révoque celle-ci est attaquable (arrêt AC.2003.0214 du 16 août 2008, consid. 2c). La même solution s’impose lorsque, comme en l’espèce, la municipalité refuse de revenir sur la dispense accordée (cf. arrêts AC.2008.0313 du 12 février 2009, consid. 1b; AC.2005.0223 du 26 juin 2006, consid. 1a). Le recours est ainsi recevable à raison de son objet.
La démarche des recourants tend à ce que la Municipalité révoque les décisions qu’elle a rendues les 9 octobre 2008 et 24 novembre 2009 à la demande des époux Chabrier, mette à l’enquête publique les travaux d’aménagement du paddock sur la parcelle n° 55 et l’extension de celui-ci à la parcelle n° 387, refuse l’autorisation de réaliser de tels travaux et ordonne la remise en l’état des lieux avant travaux.
a) Il découle du caractère impératif du droit public et de la nature même des intérêts publics qu'un acte administratif contraire au droit édicté, puisse être modifié. Mais la sécurité du droit peut aussi imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en cause par la suite. Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe à l'autorité de mettre en balance l'intérêt qui s'attache à une application correcte du droit objectif, d’une part, et, d’autre part, les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de son destinataire, ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle tous les intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue; la révocation peut être ordonnée même dans l’une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, en cas de survenance de faits nouveaux ou de changement de législation, ou encore lorsqu'il existe un motif de révision (ATF 127 II 306 consid. 7a p. 313/314; 121 II 273 consid.1a/aa p. 276; 119 Ia 305 consid. 4c p. 310, et les arrêts cités; cf. arrêts AC.2008.0313, déjà cité, consid. 2a; AC.2008.0061 du 21 août 2008, consid. 1a).
b) En l’espèce, deux permis ont été délivrés aux époux Chabrier sans enquête publique. On peut laisser ouverte la question de savoir si les aménagements réalisés sont ou non de minime importance au sens restrictif où l’entend l’art. 111 LATC. En effet, il ne s’impose pas d’opérer une distinction entre ces deux autorisations.
aa) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (cf. en dernier lieu, arrêt AC.2010.0067 du 13 janvier 2011, consid. 1, et les arrêts cités). Toujours selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (ibid. et les arrêts cités).
Ni la demande que les époux Chabrier ont soumise à la Municipalité le 7 octobre 2008, ni l’autorisation du 9 octobre 2008 d’aménager un paddock sur la parcelle n° 55 n’ont suscité la moindre opposition de la part des voisins. Or, ces travaux ont été réalisés depuis lors et, à l’exception des recourants, ils n’ont suscité aucune plainte du voisinage. On ne voit guère aujourd’hui l’intérêt d’une enquête publique, tous les intéressés ayant pu se faire une idée complète de l’ampleur des aménagements réalisés en connaissance de cause. Quant à la demande des époux Chabrier du 29 septembre 2009, elle porte exclusivement sur la démolition du bâtiment n° ECA 49, à laquelle tous les voisins, les recourants y compris, ont consenti. Les époux Chabrier n’ont en revanche fait aucune mention de l’aménagement du sol de la parcelle n° 387 après démolition du bâtiment; à aucun moment, ils ont exposé vouloir y étendre l’aire de stabulation de leurs chevaux. Dès lors, peu importe que l’on puisse reprocher à la Municipalité d’avoir statué sur cette seconde demande sans enquête préalable. En effet, tous les travaux ont été réalisés, de sorte que, là également, tous les voisins ont pu constater l’ampleur des aménagements réalisés par les époux Chabrier. Or, seuls les recourants s’en sont plaints. L’intérêt d’une enquête publique a posteriori s’amenuise d’autant plus.
bb) Le permis de construire du 9 octobre 2008 a été utilisé et les travaux d’aménagement du paddock sur la parcelle n° 55, réalisés. Cette circonstance exclut la révocation réclamée par les recourants (arrêt AC.2002.0214 précité, consid. 2c), ceci d’autant plus que les travaux ont été réalisés en zone à bâtir au sens où la réglementation communale applicable à l’époque l’entendait. Dès lors, lorsque des travaux ont été autorisés avec dispense de l’enquête publique, un tiers qui aurait pu participer à l’enquête publique peut requérir la municipalité de révoquer le permis de construire; encore faut-il, en pareil cas, qu’il soit intervenu dès la réalisation des travaux dont il conteste la conformité à la loi et aux règlements; s’il ne se manifeste qu’après quelques semaines, voire quelques mois, il est forclos (arrêts AC.2003.0214, précité; AC.1999.0057 du 12 novembre 2004, consid. 1c; AC.1999.0087 du 11 janvier 2000, consid. 2a; AC.1998.0107 du 31 août 1999; pour un cas où le tiers était intervenu immédiatement, mais la municipalité avait atermoyé à lui répondre, cf. arrêt AC.2005.0223 du 26 juin 2006). Or, les travaux ont été réalisés alors que les recourants venaient d’emménager dans la maison qu’ils ont acquise en décembre 2008, à tout le moins immédiatement après. Quoi qu’il en soit, ceux-ci ont attendu le 17 janvier 2011 pour s’en plaindre pour la première fois. Sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, cette intervention est manifestement tardive. L’ouvrage litigieux a été réalisé à proximité du bien-fonds des recourants, qui auraient eu la possibilité d’intervenir avant l’achèvement des travaux qu’ils contestent, à tout le moins bien avant le 17 janvier 2011.
Le permis du 24 novembre 2009 ne portait, quant à lui, que sur la démolition du bâtiment n° ECA 49 à laquelle les recourants ne se sont pas opposés. Les travaux de démolition ont débuté, à lire les époux Chabrier et la Municipalité, le 10 mai 2010. Les époux Chabrier ont en outre aménagé le sol de la parcelle n° 387 aux fins d’étendre le paddock pour leurs chevaux; ils y ont également aménagé des places de stationnement pour véhicules. Toujours selon ces derniers, tous les travaux étaient terminés au 20 juillet 2010, ce que les recourants n’ont pas contredit. Or, sur ce point également, c’est seulement le 17 janvier 2011 que les recourants sont intervenus pour la première fois auprès de la Municipalité en se plaignant des nuisances résultant de ces divers aménagements. Cette intervention s’avère tout aussi tardive, dès lors que l’ouvrage que le recourants critiquent a été réalisé à proximité immédiate de leur bien-fonds. Les recourants auraient dû se manifester avant l’achèvement des travaux qu’ils contestent aujourd’hui, à tout le moins bien avant le 17 janvier 2011.
A cela s’ajoute que les époux Chabrier se sont prévalus devant la Municipalité du préavis du Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV), du 24 février 2011, dont on retire que les installations réalisées sont en conformité avec les normes relatives à la détention de chevaux de loisir. Au surplus, les éléments allégués par les recourants ne sont pas de nature à démontrer l’existence d’un intérêt public particulièrement important, justifiant la révocation de la décision attaquée. Ils ont trait pour l’essentiel à l’exercice des servitudes grevant leur immeuble et relèvent dès lors du droit privé. Les recourants demeurent également libres de s’adresser au juge civil compétent pour trancher les conflits de voisinage, notamment s’agissant des émissions et autres nuisances provenant des parcelles des époux Chabrier.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Les recourants succombant, un émolument d’arrêt sera mis à leur charge (art. 49 et 91 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la Municipalité de Penthéréaz, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un avocat (art. 55 et 91 LPA-VD). Exclues du champ d’application de l’art. 52 al. 1 LPA-VD, les communes conservent en effet, à l’inverse de l’Etat de Vaud, la faculté de faire valoir leur droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD, a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Penthéréaz du 9 mai 2011 est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants.
IV. Les recourants verseront à la Municipalité de Penthéréaz des dépens, arrêtés à 1'000 (mille) francs.
Lausanne, le 26 octobre 2011
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.