TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2011
Composition
Riedle, greffière.
Recourants
Josette GAILLE, à Nyon,
Christian GAILLE, à Nyon,
Brigitte PEREZ, à Duillier,
Anita GAILLE, à Nyon,
Madeleine GAILLE MESCHIA, à Gland,
Yvette CARLIER, à Nyon,
Florence LOCHMEIER, à Nyon,
André CATTIN, à Nyon,
Huguette CATTIN, à Nyon, tous représentés par Me Albert J. Graf, avocat, à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon, représentée par Me Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Constructrice
FONDATION ESP'ASSE, administrateur: Jean-Claude BOUVROT, à Nyon,
Objet
Permis de construire
Recours Josette GAILLE et consorts c/ décision de la Municipalité de Nyon du 15 novembre 2010 (immeuble de 33 logements pour requérants d'asile, parcelle n° 1'457)
Vu les faits suivants
A. La Fondation ESP'ASSE, dont le siège social se trouve à Nyon, a pour but statutaire d'acquérir et gérer des terrains ou des bâtiments, éventuellement à rénover, pouvant faciliter la réinsertion sociale ou professionnelle de personnes victimes du chômage ou touchées par la précarité. Elle est présidée, selon l'extrait correspondant du Registre du commerce, par Jean-Claude Christen. Jean-Claude Bouvrot en est le trésorier. Il s’agit d’une fondation d’utilité publique à but non lucratif.
La Fondation ESP'ASSE est propriétaire de la parcelle n° 1'457 du cadastre de la Commune de Nyon. La parcelle, d'une surface totale de 6'309 m2, comporte un bâtiment industriel de 399 m2 dans son angle sud-ouest ainsi qu'un parking de 95 places de stationnement en son centre. Elle comporte également 4'565 m2 de jardin (dont 132 m2 de forêt non cadastrée) et 1'345 m2 de forêt cadastrale. Aux termes du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions et du plan général d'affectation qui lui est lié, la parcelle se situe en partie en zone de l'ordre non contigu, et en partie en zone de verdure et de l'aire forestière.
La parcelle n° 1’457, ainsi que les parcelles nos 4'641, 1'456, 1'466, 1'464, 1'241, 1'624, 1'475, 1'476 et 1'565 situées au nord de celle-ci, sont grevées d'une servitude de restriction du droit de bâtir dont la teneur est la suivante :
"Exercice : Sur l'emplacement délimité par un liséré rouge au plan ci-annexé, il est interdit de construire d'autres maisons que celles destinées à l'habitation, de 2 appartements au plus sur un étage, à l'exclusion de maisons locatives, usines, élevage de porcs ou de volailles, tout établissement pouvant gêner les voisins par le bruit ou l'odeur.
Sur l'emplacement délimité par un liséré bleu, le propriétaire est autorisé à construire et maintenir un ou des bâtiments comprenant en principe un étage sur rez-de-chaussée, à l'usage de bureaux et entrepôts, sans que des machines ou ateliers puissent y être installés, et à condition qu'il ne s'en dégage ni bruit, ni odeurs pouvant gêner le voisinage.
Le propriétaire de la parcelle 1457 doit planter quelques arbres pour masquer les bâtiments, mais sans dépasser la hauteur de ces derniers, cette plantation devant être faite d'une manière esthétique."
B. Le 5 juillet 2010, la Fondation ESP'ASSE a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d'un immeuble de 33 logements pour requérants d'asile.
C. Le projet a été mis à l'enquête publique du 28 juillet au 26 août 2010 et a suscité de nombreuses oppositions que la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité) a levées dans sa séance du 15 novembre 2010.
D. Par acte du 20 décembre 2010, Josette Gaille, Christian Gaille, Brigitte Perez, Anita Gaille, Madeleine Meschia Gaille, Yvette Carlier, Florence Lochmeier, André et Huguette Gaille (ci-après: Josette Gaille et consorts) ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) d’un recours contre cette décision. Ils ont conclu, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation des décisions de la municipalité du 15 novembre 2010.
Dans sa réponse du 21 février 2011, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet et à la confirmation de la décision entreprise.
Josette Gaille et consorts ont déposé des déterminations le 6 juin 2011.
E. Le tribunal a tenu audience le 9 juin 2011. Le procès-verbal d'audience a la teneur suivante:
"L'audience est introduite dans les locaux de la municipalité. Le conseil des recourantes produit un bordereau III de pièces complémentaires.
La question de la qualité pour recourir est abordée. Le conseil des recourantes se réfère à la pièce n° 11 du bordereau III et indique au tribunal sur le plan à quels endroits se trouvent les parcelles des recourantes.
La discussion porte ensuite sur la servitude qui grève la parcelle n° 1'457. M. Bouvrot a connaissance de cette servitude et il estime qu'il s'agit d'une restriction de bâtir en hauteur. C'est précisément en raison de la servitude que le bâtiment projeté ne contient qu'un rez et un premier étage.
Le représentant de la municipalité donne quelques explications sur l'état de la planification du secteur, il présente le projet de plan partiel d’affectation à l’étude et indique que l'examen préalable n'a pas encore eu lieu.
Les représentants de la fondation donnent des explications sur les activités de cette dernière. Il y a environ 50 locataires dans les bâtiments situés sur la parcelle n° 1'457 et des requérants d'asile sont accueillis sur le site pendant la journée.
S'agissant des futurs locataires du bâtiment à construire, les représentants de la fondation souhaiteraient accueillir essentiellement des couples et des familles. La fondation est propriétaire de la parcelle, c'est elle qui financera la construction et qui louera ensuite les logements à l'EVAM.
S'agissant des aspects réglementaires du projet, les représentants de la fondation expliquent que quelques mouvements de terre seront nécessaires à l'angle nord-est de la parcelle, soit à l'angle entre la route de l'Etraz et le sentier du Rocher. Le bâtiment s'implantera sur l'emplacement actuel du parking. Le conseil des recourantes rappelle que différents obstacles s'opposeraient à cette construction, notamment le problème des alignements de la petite ceinture. Il relève également que les représentants de la fondation ont admis en début d'audience connaître l'existence de la servitude qui limite les constructions admissibles à des maisons destinées à l’habitation, de deux logements au plus sur un étage, à l’exclusion de maisons locatives notamment. Il voit mal pour quelle raison la fondation bénéficierait d'un traitement de faveur.
En ce qui concerne le projet de petite ceinture, le conseil de la municipalité indique qu'il n'est pas question pour le moment de radier les alignements. Il doit pouvoir être fait abstraction des alignements, dès lors que la création de cette route n'est pas imminente et que la construction projetée n’est que provisoire. Il précise qu'il est urgent de trouver une solution pour loger les requérants d'asile. La municipalité a eu la chance de collaborer avec la fondation pour créer des logements simples et provisoires. Pour ce qui est de l'application de l'art. 77 LATC, le plan de quartier à adopter n'a pas encore été mis à l'enquête publique, de sorte que les délais ne courent pas encore.
Les représentants de la fondation expliquent avoir convoqué l'ensemble des voisins à une réunion visant à discuter le contenu du plan de quartier. Seuls trois d'entre eux s'y sont rendus.
Le conseil des recourantes estime qu'aucune dérogation n'est admissible dans le cas d'espèce, pour des questions d'égalité de traitement et de sécurité juridique. Il fait valoir que d'autres communes souhaiteraient également pouvoir construire de manière provisoire et que le projet concerné ne pourrait plus être considéré comme urgent.
Mme Gaille exprime ses préoccupations en lien avec la construction d'un bâtiment ayant pour vocation d'accueillir des requérants d'asile, et les dangers que cela peut supposer pour les enfants qui se rendent à l’école.
M. Bouvrot explique que la fondation n'a pas d'intérêt particulier à recevoir des requérants d'asile, elle le fait pour rendre service à la commune. Son activité consiste à encourager les activités sociales, non pas à faire du logement pour les requérants d'asile.
Le conseil des recourantes fait remarquer que si la fondation projette de construire ce centre d'accueil, elle doit y trouver un intérêt. Les représentants de la fondation rappellent qu'ils ont pour but de soutenir des activités de type social.
L'audience est suspendue à 15h 10 et reprise à 15h 25 sur la parcelle n° 1'457 pour procéder à une inspection locale en présence des parties.
Mme Gaille explique qu'une école primaire se trouve à proximité de la parcelle de la fondation.
M. Christen précise que le bâtiment projeté est conçu pour être provisoire; il est prévu pour une durée de cinq ans, éventuellement prolongeable dans le cas où le plan de quartier ne serait pas adopté rapidement. La fondation ne souhaite pas que le bâtiment reste en place plus longtemps. Il est d'ailleurs démontable et réutilisable. La fondation a souhaité s'occuper de la construction du bâtiment pour pouvoir garder le contrôle. C'est la raison pour laquelle elle n'a pas accordé de droit de superficie. M. Bouvrot rappelle que la procédure d'adoption d'un plan de quartier prend du temps, alors que le besoin de logements pour les réfugiés est urgent.
Le tribunal et les parties se déplacent sur le parking situé sur la parcelle n° 1'457, puis le long de la route de l'Etraz jusqu'aux parcelles des recourantes. Il est constaté que le bâtiment projeté ne pourra être aperçu depuis les parcelles nos 1'465 et 1'475.
Mme Gaille explique que tant l'insécurité que le non-respect du plan de quartier la dérange.
Le conseil des recourantes explique que l'ampleur du projet fait peur à ses clientes.".
Les parties ont disposé de la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal d'audience. La municipalité a produit le projet du plan de quartier "Etraz Sud" daté du 5 mai 2011, en précisant qu’il s’agit d’un document provisoire. Josette Gaille et consorts ont requis de la municipalité, et subsidiairement de l'autorité pénale, la production de "la chronologie complète et détaillée de toutes les infractions pénales et atteintes à l'ordre public du centre de requérants de Nyon dès son ouverture à ce jour". La municipalité s'y est opposée en contestant la pertinence de la pièce et en précisant que la municipalité n'était ni en mesure ni habilitée à établir un tel document.
Les parties se sont déterminées une nouvelle fois par lettres des 19 juillet et 8 août 2011.
Sur demande du tribunal, la municipalité a produit le plan d’extension "Route de Divonne - route de l’Etraz" approuvé par le Conseil d’Etat le 23 février 1973, soit le projet dit de "Petite Ceinture". A cet égard, elle a indiqué que le tronçon se trouvant à l’est de l’Asse était en principe abandonné. Elle a également précisé avoir entériné un concept de mobilité urbaine en 2010, proposant un nouveau tracé permettant d’éviter la Place de la Gare en créant une liaison Morâche - Prélaz - Marchandises.
Par lettre du 19 août 2011, les recourants ont contesté le caractère sérieux et concret de l’abandon du dernier tronçon de la "Petite Ceinture". Ils ont par ailleurs produit un article de presse intitulé "Ras le bol du trafic de drogue autour du centre de requérant".
Les parties se sont encore exprimées en date des 22 et 25 août 2011.
Considérant en droit
L'autorité intimée conteste la recevabilité du recours au motif que certains recourants habitent en dehors du territoire communal et que d'autres sont domiciliés dans un quartier qui n'a aucune relation directe avec le lieu où doit s'implanter le projet litigieux.
a) L'art. 75 de la loi du 28 septembre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) définit la qualité pour recourir de la manière suivante :
"Art. 75 - Qualité pour agir
A qualité pour former recours:
a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;
b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.".
La qualité pour recourir des particuliers est subordonnée, en vertu du texte concordant des art. 75 LPA-VD et - anciennement - 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Pour ce qui concerne la définition de l'intérêt digne de protection, la jurisprudence cantonale a interprété l'art. 37 LJPA, respectivement l’art. 75 LPA-VD, en se référant à l’ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103 let. a de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ); Toutefois en adoptant l’art. 75 LPA-VD, le législateur cantonal s’est expressément écarté de la formulation de l'art. 89 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) afin que la jurisprudence cantonale ne reprenne pas les développements récents du Tribunal fédéral sur une nouvelle définition de l’intérêt digne de protection impliquant l’examen de la recevabilité des recours grief par grief (AC.2010.0037 du 28 septembre 2011 consid. 1c, voir aussi AC.2009.0052 du 29 mars 2010 consid. 2d, AC.2009.0094 du 19 mai 2010 consid. 1, AC 2009.0159 du 26 mars 2010 consid. 1).
b) En matière de droit des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Les conditions de l'art. 89 LTF peuvent néanmoins être remplies, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 et la jurisprudence citée). La qualité pour agir a ainsi été admise (v. pour la casuistique p. ex. 1C_63/2010 du 14 septembre 2010) notamment dans des cas où les parcelles litigieuses étaient distantes de 25 m (ATF 123 II 74 consid. non publié 1b), 45 m (arrêt 1P.643/1989 du 4 octobre 1990 consid. 3b), de 70 m (arrêt 1P.410/1988 du 12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323 consid. 2 p. 325) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). Elle a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800 m pour un projet de porcherie, (ATF 111 Ib 159 consid. 1b p. 160), respectivement de 600 m (arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997, RDAF 1997 I 242, consid. 3a), de 220 m (arrêt du 1A.46/1998 du 9 novembre 1998 consid. 3c; 1C_63/2010 du 14 septembre 2010 consid. 4.1), de 200 m (arrêt du 2 novembre 1989, ZBl 85/1984 p. 378, consid. 2a), de 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b p. 123) et même de 100 m (arrêt 1C_342/2008 consid. 2).
La distance par rapport à l'objet du litige ne constitue toutefois pas l'unique critère pour déterminer la qualité pour agir du voisin. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997, RDAF 1997 I 242, consid. 3a).
c) En l'espèce, les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente en ce sens que chacun d’entre eux a formé opposition auprès de la municipalité à l'encontre du projet de construction litigieux. La première condition de l'art. 75 let. a LPA-VD est dès lors remplie. Quant aux questions de savoir si les recourants sont atteints par la décision attaquée et s'ils ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, il convient de relever que les parcelles des recourants les plus proches du projet contesté, soit les parcelles nos 1'475 et 1'465, sont séparées de la parcelle litigieuse par plusieurs autres parcelles (nos 1’466, 1’456 et 4’641) desservies par un chemin semi privé. Les parcelles des recourants font partie d’un autre compartiment du territoire que la parcelle prévue pour le projet contesté, séparé par une haie vive, formée d’arbre d’une grande hauteur formant un écran visuel imposant. Les parcelles des recourants font partie d’un quartier d’habitation familiale isolé, complètement à l’écart des grands axes routiers et piétonniers avec un accès propre sur la route de l’Etraz, distinct de l’accès prévu pour le projet contesté. L’habitation la plus proche des recourants se trouve à plus de 100 m du bâtiment prévu par le projet contesté dont elle est complètement séparée par la configuration des lieux et la desserte semi privée. Cette voie de desserte isole et protège le quartier d’habitation des activités liées au centre d’accueil prévu par le projet litigieux, qui bénéficie des ses propres accès directs sur et séparés sur la route de l’Etraz. L’inspection locale a permis de confirmer que la construction projetée ne pourrait être aperçue depuis les parcelles des recourants en raison de la distance et de l'implantation de plusieurs arbres en bordure de la parcelle de la constructrice.
Il convient dès lors d'examiner si la qualité pour recourir des voisins pourrait se fonder sur un autre critère. Comme cela ressort de la jurisprudence précitée, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions touchant spécialement les voisins, même situés à quelques distances, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir. En l'occurrence, les recourants font valoir que l'implantation d'un tel centre - dont les dangers à l'ordre public seraient réels - à proximité immédiate de la plus importante école de Nyon, le long d'un chemin piétonnier parcouru quotidiennement par des centaines d'écoliers, ne serait pas rationnelle. A titre de comparaison, ils se réfèrent à l’abri PC accueillant des requérants d’asile à Nyon, qui aurait généré des troubles à l'ordre public. Ils ont en outre produit à l'appui de leur recours plusieurs articles de presse relatifs au trafic de drogue qui se serait développé aux abords de l’abri PC d’une part, et à une rixe qui aurait eu lieu en janvier 2011 à l’intérieur de ce dernier, d’autre part. Ils ont également produit une pétition intitulée "Requérants d'asile", "Opposition à la construction d'un immeuble pour requérants d'asile à la route de l'Etraz 20 à Nyon". Les représentants de la constructrice, pour leur part, ont manifesté en audience la volonté d'accueillir des familles plutôt que des hommes célibataires. A cet égard, il convient de relever que selon les plans soumis à l'enquête publique, 15 des 33 logements projetés sont des logements de deux à trois pièces, qui permettent d’accueillir des familles. Les représentants de la constructrice ont également déclaré que les locaux existants sur la parcelle concernée accueillaient déjà, actuellement, des requérants d’asile pendant la journée. Ce point n’est pas contesté par les recourants qui ne font d’ailleurs pas valoir que l’ordre public serait déjà troublé à cet endroit. Partant, l’on ne saurait considérer que le centre pour requérants projeté sera à l'origine d'immissions touchant spécialement les recourants. Il est vrai et non contesté que dans certaines situations, la présence de requérants a pu engendrer des troubles à l’ordre public, comme le démontre les articles de presse produits par les recourants, mais la configuration des lieux, en particulier l’accès privatif au quartier d’habitation des recourants, ne permet de rendre vraisemblable une atteinte spécifique à la tranquillité, résultant de la présence de requérants d’asile dans le bâtiment projeté.
d) Les recourants font valoir que le projet de construction serait contraire à la servitude de restriction du droit de bâtir, laquelle grève la parcelle de la constructrice, ainsi que les parcelles de certains recourants, et qui interdit la construction d'autres maisons que celles destinées à l'habitation de deux appartements ou plus sur un étage. A cet égard, la jurisprudence a eu l’occasion de préciser que lorsque le particulier dispose d’un moyen de droit privé, même moins commode que celui de droit public, à disposition pour écarter le préjudice dont il se plaint, la qualité pour agir fondée sur l’intérêt digne de protection ne peut lui être reconnue (AC.2003.0017 du 29 décembre 2004 consid. 1c; AC.2002.0085 du 20 décembre 2002 consid. 1b). S’agissant plus particulièrement des questions relatives au respect des servitudes de droit privé, elles relèvent de la compétence du juge civil (AC.2006.0147 du 29 mars 2007 consid. 11 et 12) et il n'appartient pas à la municipalité ni à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de contrôler le respect des servitudes de droit privé (AC.2007.0098 du 20 mai 2008 consid. 3; AC.2007.0049 du 13 juin 2007, consid. 4, et AC.2006.0147 précité, consid. 11 et 12). En l’occurrence, et conformément à sa jurisprudence constante, le tribunal ne peut entrer en matière sur la question de l’éventuelle violation de la servitude de restriction du droit de bâtir.
Les recourants ont requis la production d'une liste chronologique "complète et détaillée de toutes les infractions pénales et atteintes à l'ordre public du centre de requérants de Nyon dès son ouverture à ce jour".
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505, 127 I 54 consid. 2b p. 56; 127 III 576 consid. 2c p. 578). Le juge peut cependant renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236, 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les références citées).
b) En l'espèce, la liste requise n'est pas déterminante pour l’issue du litige. La mesure d’instruction requise par les recourants porte sur des faits notoires et non contestés qui ont été pris en considération dans l’examen de la qualité pour recourir des recourants. Or, le tribunal a estimé que ces faits, même avérés, n’ont pas d’influence sur la question de la qualité pour recourir et ne permettent pas de reconnaître aux recourants un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée (voir ci-dessus consid. 1c p. 8)
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge des recourants. La municipalité, qui obtient gain de cause par l’intermédiaire d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD). La constructrice, qui n’est pas assistée d’un mandataire, n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III. Une indemnité, arrêtée à 1'000 (mille) francs, mise à la charge des recourants solidairement entre eux, est allouée à la Municipalité de Nyon.
Lausanne, le 31 octobre 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.