TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 août 2013
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
Henry PFERDMENGES, à Genolier, représenté par Me Cyrille BUGNON, avocat à Lausanne 12,
Autorités intimées
Municipalité d'Arzier-Le Muids,
Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'agriculture, à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours Henry PFERDMENGES c/ décisions de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 25 juin 2010 et du Service du développement territorial du 11 juin 2010
Vu les faits suivants
A. Henri Pferdmenges est notamment propriétaire de la parcelle 152 du cadastre de la Commune d'Arzier - Le Muids. D'une superficie de 24'503 m2, ce bien-fonds est en nature de prés, champs sur une surface de 23'677 m2. L'extrait du registre foncier précise encore qu'il comporte un bâtiment d'habitation et un garage (ECA 381) de 455 m2 ainsi qu'un bâtiment agricole (écurie et remise) n° ECA 1025 de 282 m2, un bûcher (ECA 1026) de 11 m2 ainsi qu'une écurie (ECA 1226) de 78 m2. Le terrain a été acquis le 8 juin 2005 et l'estimation fiscale réactualisée au moment de l'achat s'élevait à 1'895'000.00 francs. La parcelle 152 est classée en zone agricole selon le plan des zones communal approuvé par le Conseil d’Etat le 20 juin 1983.
B. a) Henri Pferdmenges, sur les conseils du bureau « Habitat Plus », a entrepris sans autorisation préalable d’importantes transformations du bâtiment d’habitation.
b) Par lettre du 29 septembre 2005, la Municipalité d’Arzier - Le Muids (ci-après: la municipalité) ordonnait à Henri Pferdmenges l’arrêt immédiat de ces travaux et demandait la production d’un dossier complet d’enquête publique. Le bureau « Habitat plus » répondait le 13 octobre 2005 qu’il s’agissait au départ de restaurer le chauffage, de contrôler l’état des conduites et du réseau d’eau sous pression et de démolir divers galandages mais que certaines transformations à l’arrière de l’habitation avaient été décidées en cours de travaux. Il a précisé qu’une demande de permis de construire allait toutefois être déposée auprès de la municipalité dans les meilleurs délais possibles.
c) La demande de permis de construire a été dispensée de l’enquête publique par la municipalité et elle a fait l’objet d’un affichage au pilier public du 5 au 14 décembre 2005. Les plans mentionnent la création d’une porte fenêtre au niveau du rez-de-chaussée sur la façade sud-est donnant sur le séjour; au niveau du premier étage, la création d’une porte fenêtre en façade nord-est, située dans le prolongement d’une coursive intérieure et donnant accès de plein pied sur une terrasse aménagée sur la toiture du garage du rez-de-chaussée; deux autres fenêtres ont été créées sur cette même façade; sur la façade nord-ouest, une nouvelle fenêtre remplace deux fenêtres existantes donnant sur la coursive intérieure et quatre ouvertures en toitures (vélux) ont été prévues pour une nouvelle pièce habitable (3 vélux) ainsi que pour une nouvelle salle de bain (1 vélux). Les plans mentionnent aussi une légère modification du terrain en déblai sur la toiture du garage, aménagée en terrasse et permettant l’accès à la coursive intérieure depuis la porte fenêtre à créer. Les plans ne mentionnent pas de modifications de la destination de l’atelier et du garage situés au rez-de-chaussée.
d) La municipalité a délivré le 13 janvier 2006 un permis de construire pour des travaux de « Réfection d’ouvertures en toiture et en façades » (permis n° 20639). Une indication manuscrite portée sur le permis apporte la précision suivante: « Sous réserve du SAT à qui nous avons envoyé une copie pour information ».
C. a) Par un message e-mail du 31 août 2006, le Service de l’aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial, ci-après : SDT ou le service) informait la municipalité que le permis de construire délivré sans l’autorisation cantonale préalable était nul. En outre, le rachat du bien-fonds par Henri Pferdmenges nécessitait d’examiner si les conditions de la charge foncière qui avait été imposée au précédent propriétaire, M. Hottinger, étaient toujours remplies.
b) Après une visite sur place effectuée le 20 septembre 2006, le service a considéré que les conditions requises par la charge foncière étaient toujours remplies. Une lettre du 8 janvier 2007 le précise dans les termes suivants :
« L'objectif de cette visite était de vérifier que les conditions à charge liées à l’autorisation de transformer l’habitation et le rural (création d’un deuxième appartement) et signée le 21 septembre 1984 sont toujours respectées.
Cette charge foncière de 400'000.- francs doit garantir l’usage agricole des installations, soit de l’habitation transformée et du nouveau rural pour les chevaux. A l’époque, M. Hottinger détenait des chevaux de race Sahar Arabian Stud, dont il pratiquait l’élevage exclusivement, sans en retirer pourtant des profits lui permettant de vivre.
Selon les déclarations de M. Meylan, M. Pferdmenges a également racheté les chevaux de M. Hottinger, dont il continue l’élevage. Dans ce cas, on peut considérer que les conditions imposées par la charge foncière sont toujours respectées.
Nous rappelons que l’exigence d’un usage strictement agricole tel que stipulé dans la charge foncière, signifie que M. Pferdmenges ne peut pratiquer la détention de chevaux en pension ni offrir les services d’un manège (chevaux loués pour promenades, leçon d’équitation, etc.). Par ailleurs, seul le personnel lié à la détention des chevaux peut être logé sur place. Il appartient à l’autorité communale de nous avertir si ces conditions venaient à ne plus être respectées.
Ainsi, après avoir statué sur cette charge foncière, notre service va pouvoir examiner l’aspect construction de ce dossier, et en particulier, la mise en conformité des travaux qui ont déjà été effectués sur la propriété (…) »
c) Un nouveau dossier de demande de permis de construire a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 9 février au 11 mars 2007. Par rapport au premier dossier soumis à la municipalité, le nouveau dossier mentionne un changement de destination au rez-de-chaussée; l’atelier est aménagé en cuisine et le garage agricole est transformé en hall d’entrée et en local technique buanderie. A la suite de l’enquête, le service a requis, le 13 novembre 2009, divers documents complémentaires concernant les travaux qui ont été autorisés en 1984 et 1985 ainsi que des informations concernant des carrés de sables et un dossier de photographies. Ces pièces et documents ont été transmis au service le 26 avril 2010.
D. a) La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 11 juin 2010 à la municipalité la synthèse des différentes autorisations cantonales requises par les travaux. Le SDT a refusé l’autorisation cantonale requise hors des zones à bâtir. Il a considéré en substance que le potentiel d’agrandissement de l’ancienne ferme avait été épuisé lors des travaux de transformation réalisés en 1984 et 1985, de sorte que l’extension des surfaces habitables dans l’atelier (cuisine) et dans le garage (hall d’entrée et local technique) n’était pas admissible. Le service a également considéré que la modification de la teinte des volets de vert à blanc et des boiseries des fenêtres, de brun à blanc, de même que la suppression des croisillons sur toutes les grandes ouvertures arquées, avait un impact non négligeable sur l’identité du bâtiment. Il en allait de même de la création d’une seule grande baie vitrée en remplacement des deux ouvertures donnant sur la coursive intérieure et de la suppression du couvert en façade sud-est.
b) Comme les travaux qui ne pouvaient être autorisés avaient déjà été réalisés, le service a précisé qu’ils devaient faire l’objet d’une décision de remise en état, mais que cet aspect serait traité de manière séparée, en même temps que les autres aménagements litigieux concernant la détention des chevaux. Un délai était ainsi accordé à Henri Pferdmenges pour adresser au service ses déterminations sur
« les travaux entrepris en lieu et place des anciens ateliers et garages et leur éventuelle remise en état,
l’éventuelle remise en état des différentes fenêtres (croisillons), afin de correspondre au style initial de cette ancienne ferme,
les teintes des boiseries des fenêtres et des volets,
la démolition du couvert sud-est.
la création d’un carré de sable à l’est du bâtiment ECA n° 381
(…) »
c) La municipalité a notifié à Henri Pferdmenges la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) en date du 25 juin 2010 en l’informant que la délivrance du permis de construire avait été refusée.
E. a) Henri Pferdmenges a recouru contre ces décisions le 27 août 2010 auprès de la Cour de droit administratif et public du tribunal cantonal (le tribunal). Il conclut à l’admission du recours et à ce qu’il soit autorisé à réaliser les travaux suivants :
la modification et le percement de nouveaux jours sur le pan de toit et la façade nord-ouest
la création d’une porte fenêtre et la modification d’une fenêtre sur le pignon nord-est
la modification du terrain naturel au droit de la façade nord-est
la réorganisation des espaces existants au rez-de-chaussée et à l’étage
la création dans l’espace du garage agricole, d’un local technique et d’un dégagement
la création dans l’espace de l’atelier autorisé en 1984, d’une cuisine
la démolition du couvert sud-est
la teinte des façades, des boiseries des fenêtres et des volets
les ouvertures arquées en lieu et place des anciennes portes de grange
Il conclut subsidiairement à l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées et le renvoi de la cause aux autorités compétentes de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 1er octobre 2010 en rappelant l’historique de la cause. Le Service du développement territorial s’est déterminé sur le recours le 9 décembre 2010 en confirmant les termes de la décision du 11 juin 2010 tout en s’en remettent au contrôle du tribunal en ce qui concerne les calculs effectués et il conclut au rejet du recours avec suite de frais.
c) Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 28 février 2011. Il a produit un « Rapport relatif à la structure et au mode d’exploitation du domaine propriété de M. Henri Pferdmenges » établi le 21 décembre 2010 par Sophie Lauper, experte du bureau EstimoPro Sàrl, rapport qui confirmerait que l’élevage chevalin de M. Pferdmenges constituait une exploitation agricole. En outre, le recourant soutient en substance que les travaux mis à l’enquête ne portent pas atteinte à l’identité du bâtiment, n’impliquent pas de changements d’affectation et il fait valoir la garantie de la situation acquise en ce qui concerne la transformation d'un atelier habitable en cuisine et celle d’un garage agricole en hall de dégagement et buanderie local de chauffage. Henri Pferdmenges retrace encore l’historique des différents travaux de construction réalisés en précisant que dans le cadre de la vente, EtimaPro Sàrl avait établi le 28 avril 2005 un rapport à l’attention de la Commission foncière I constatant que le domaine qui était exploité par M. Hottinger constituait une exploitation agricole.
d) Le tribunal a tenu une audience le 29 mars 2011 à Arzier-le-Muids au cours de laquelle il a procédé à une inspection locale. Le compte rendu de l’audience comporte les précisions suivantes:
(…)
La discussion s'engage sur la question du statut du recourant. Le représentant du SDT estime qu'il n'a pas la qualité d'exploitant agricole. Le conseil du recourant expose qu'il a toujours été dit au recourant que son exploitation chevaline était une exploitation agricole. Il rappelle en particulier que le précédent propriétaire avait été reconnu comme tel, raison pour laquelle les transformations que ce dernier avait entreprises avaient été autorisées. A la période de l'acquisition du bien-fonds par le recourant, une expertise, qui a été produite en annexe du recours, a confirmé la qualité d'exploitation agricole du domaine.
Sur question du tribunal, le recourant précise qu’il emploie trois personnes au sein de son exploitation; l'une pour gérer le domaine, la seconde en qualité d'écuyère à 50% et la troisième comme jardinier et palefrenier. Il explique faucher les parties de son domaine qui ne sont pas réservées aux chevaux et procéder à un échange de foin avec un voisin paysan. Le fourrage provenant de son domaine permet de nourrir les chevaux dans une proportion de l’ordre de 30 à 40%.
Il y a six chevaux au total dans le domaine dont cinq lui appartenant. Il a l'intention de faire un élevage de chevaux afin de les vendre mais n'a pas encore commencé cette activité en raison de la procédure actuellement pendante. Mais il attend tirer de cette activité d’élevage des revenus permettant une certaine rentabilité.
Le représentant du SDT expose que la qualité d'exploitant n'est pas la même selon la LAT et la LDFR. Le conseil du recourant indique que le projet d'élevage de son client est en attente pour le moment.
La question des travaux intérieurs est ensuite abordée. Le représentant du SDT expose que depuis 1984, date des premiers travaux autorisés par le Service de l'aménagement du territoire, la loi a changé de même que la pratique. Le conseil du SDT rappelle que, s'agissant de la reconnaissance de la qualité d'exploitant agricole, la pratique était plus souple à l'époque et que la situation avait été considérée comme conforme à la zone. Tel ne serait plus le cas au regard de la législation actuelle. Selon le représentant du SDT, l'ensemble des agrandissements réalisés par le propriétaire précédent devrait être pris en compte dans le calcul des possibilités d'agrandissements offertes par l'art. 24d LAT. Le conseil du recourant estime que la question de la qualité d'exploitation agricole a été tranchée au moment où la charge foncière a été imposée au précédent propriétaire.
La question des différents travaux de transformation est évoquée sur la base du plan produit par le SDT, faisant apparaître ces derniers en différentes couleurs. Le représentant du SDT insiste sur le fait que tous les agrandissements de surfaces habitables déjà faits en 1984 devraient être imputés comme s’ils concernaient des travaux non conformes à la destination de la zone agricole alors même que la conformité à la zone était garantie par la charge foncière; il se réfère à une pratique constante. Il considère que les possibilités d'agrandissement ont été épuisées par le précédent propriétaire.
Le projet mis à l'enquête en 2007 est commenté au regard du plan précité. L'architecte précise que le dégagement situé à l'est du séjour, au rez-de-chaussée, est une entrée, mais pas l'entrée principale, et sert d'accès aux locaux qui l'entourent. Il précise également qu'il n'y a pas de garage, les véhicules restant à l'extérieur.
Le représentant du SDT confirme que la taille des surfaces du premier étage n'est pas litigieuse.
S'agissant des ouvertures figurant sur les plans des façades nord-est et nord-ouest, le représentant du SDT considère qu'il n'est pas possible d'autoriser d'autres modifications sur le bâtiment, dès lors que le potentiel d'agrandissement a déjà été épuisé. Il explique que lorsque ce potentiel est épuisé, il faut considérer que l'identité du bâtiment est déjà suffisamment modifiée. Le recourant précise que la grande fenêtre donne sur une galerie intérieure.
Le conseil du recourant confirme que les travaux ont été entamés sans autorisation, mais que les démarches pour les régulariser ont d’emblée été engagées auprès de la commune dès que la demande a été faite. Le représentant de la municipalité confirme que lorsqu'il a été demandé au recourant de mettre les travaux à l'enquête, il a déposé une demande de permis de construire et la municipalité a autorisé les travaux en accordant une dispense d’enquête publique en 2006.
Le recourant expose avoir fait des travaux à l'intérieur de son bâtiment ainsi que sur les fenêtres. Il expose avoir pensé être en droit de faire des travaux à l'intérieur de son bâtiment sans toucher le volume extérieur et il ne se souvient pas que la question de l'autorisation ait été abordée avec l'architecte mandaté précédemment.
Le conseil du recourant indique contester les calculs du SDT concernant les surfaces à agrandir. De plus, il estime que les travaux faits par le recourant respecte nettement plus l'identité du bâtiment que ceux faits en 1984. Le conseil du SDT donne des indications sur les critères permettant de juger du respect de l'identité du bâtiment.
L'audience est suspendue à 15h 50 et reprise sur place à 16h 00 pour procéder à une inspection locale en présence des parties.
Le conseil du recourant indique que les ouvertures ont été traitées mais qu'aucune ouverture supplémentaire n'a été créée.
Le tribunal entre dans le bâtiment par le dégagement situé à droite du séjour, puis se rend dans l'ancien garage ainsi que dans le local technique et ressort du bâtiment par la cuisine. L'architecte indique que la cuisine était déjà isolée quand il est intervenu.
Le tribunal se déplace le long de la façade nord-est du bâtiment et constate l'existence d'une fenêtre de forme rectangulaire à l’arrière de la ferme, puis se rend sur la terrasse située au nord-est. Le recourant précise qu'elle existait déjà lorsqu'il a acquis le bien-fonds. Le tribunal entre à nouveau dans le bâtiment par la porte donnant sur la terrasse et se rend dans les combles. Il est constaté qu'ils ne sont pas chauffés.
Revenant sur la question de la qualité d'exploitant agricole, le conseil du recourant indique qu'il serait possible de démontrer la viabilité du domaine par la production d'un business plan si nécessaire.
Il est ensuite passé à l'inspection de la partie agricole du domaine. Le tribunal se rend dans la partie sud de la parcelle et constate l'existence d'une grange contenant des boxes pour chevaux. Le recourant indique qu'il y a treize boxes au total sur le domaine et précise travailler tous les jours avec les chevaux. Il confirme que le domaine ne comporte qu'un seul logement qu'il occupe avec sa famille et qu'il n'a pas fait de travaux dans la partie sud de la parcelle.
(…) »
c) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu de l’audience. Le service s’est déterminé le 15 avril 2011 et relève que le recourant n’a pas produit un concept de gestion en se limitant à signaler la valeur de revente des chevaux; à son avis, rien ne permettrait de considérer que son entreprise d’élevage pourrait subsister à long terme.
d) Le recourant s’est déterminé le 11 mai 2011. Il relève tout d’abord une erreur d’inscription au Registre foncier concernant la surface de la parcelle n° 139. Cette parcelle est mentionnée dans l’expertise avec une surface de 18'632 m2 alors que sa superficie s’élève à 23'294 m2. Cette erreur résultait du fait que la surface indiquée au Registre foncier ne tenait pas compte de la réunion de la parcelle 139 avec l’ancienne parcelle 148, d’une superficie de 4'662 m2. Le recourant demande encore que certaines précisions soient apportées au compte rendu, tout d’abord que l’exploitation du précédent propriétaire comptait 13 chevaux d’élevage et du matériel agricole, et qu’elle avait été achetée telle quelle par le recourant avec le terrain et les bâtiments. En ce qui concerne le personnel, l’exploitation occuperait trois personnes: une écuyère diplômée à 50%, un palefrenier à 50% (ce dernier étant également chargé de l’entretien des jardins et aménagements extérieurs de la propriété, pour partie hors exploitation agricole, à 50%) et, enfin, le recourant lui-même, qui gère l’exploitation et seconde ses employés dans le soin apporté aux chevaux, ce qui correspond à une occupation de 40% environ. En ce qui concerne le fourrage, la proportion de 30 à 40 % n’engloberait pas le fourrage qui ferait l’objet d’un échange avec l’agriculteur voisin. La proportion de 30 à 40% concernerait la part du fourrage fauché sur son domaine qui est donné en nourriture aux chevaux. Ainsi, le 60 à 70 % du fourrage serait échangé contre du fourrage de meilleure qualité provenant d’une autre exploitation. Les parcelles du recourant seraient utilisées de la manière suivante :
les parcelles 509, 155 et une partie de la parcelle 139 produiraient quelques 70 bottes de foin par an utilisées directement pour nourrir les chevaux.
la parcelle 153 (20'933 m2) serait utilisée à raison de 3000 m2 environ comme pâturage pour les chevaux et à raison de 18'000 m2 pour la fenaison et les regains. C’est le fourrage provenant de cette surface, soit environ 220 bottes de foin par an, qui serait utilisé pour les bovins par l’agriculteur et échangé contre environ 250 à 200 bottes par an de fourrage propre à la consommation des chevaux.
les chevaux pâturent également sur les autres parcelles, soit au nord de la parcelle 152, au sud de la parcelle 153 sur la parcelle 139.
Le domaine produirait ainsi l’entier du fourrage nécessaire au besoin de l’élevage du recourant. Par ailleurs, le recourant précise qu’il a été amené à suspendre temporairement le développement de son élevage depuis la décision, mais il aurait déjà fait l’acquisition de deux juments poulinières pur-sang arabe provenant de l’élevage « Ses Planes ». En ce qui concerne les ouvertures en façade, elles auraient été traitées et harmonisées, pourvues d’encadrements en pierre, et aucune ouverture supplémentaire n’aurait été créée à l’exception de la porte fenêtre en façade nord-est et la nouvelle fenêtre éclairant le galetât du premier étage sur la même façade.
e) Le recourant a encore produit des déterminations complémentaires. Il souligne que l’exploitation n’aurait absolument pas changé depuis que l’élevage du Domaine du Montant avait été reconnu comme exploitation agricole en 1984. Pour le précédant propriétaire, cet élevage ne représentait pas une activité principale, mais accessoire, tout comme pour le recourant. La qualité d’exploitant agricole n’avait jamais été remise en cause avant la décision contestée. En ce qui concerne la viabilité du domaine, le recourant offre de produire un « concept d’exploitation » ou tout document permettant de démontrer la viabilité de son élevage à long terme. L’utilisation du domaine à d’autres fins que l’élevage chevalin ne serait plus envisageable en raison des travaux de transformation réalisés en 1984 et 1985. Ainsi, selon le recourant, seul un élevage de chevaux de haut de gamme serait susceptible de prospérer dans ce lieu et garantir la poursuite d’une exploitation agricole.
En ce qui concerne le bâtiment d’habitation, le recourant estime que la création d’une cuisine en lieu et place d’un atelier de bricolage habitable n’aurait qu’un impact insignifiant sur l’utilisation des surfaces et sur la zone agricole. Il en irait de même en ce qui concerne la transformation du garage en buanderie et en local de dégagement. Le recourant estime que l’aspect esthétique du bâtiment aurait été considérablement amélioré pour restituer les lignes architecturales rappelant les anciennes fermes. Le traitement des ouvertures respecterait l’identité du bâtiment.
f) Le service s’est déterminé sur les arguments complémentaires du recourant le 8 juin 2011 et le recourant a produit le 10 juin 2011 l’extrait du Registre foncier rectifiant la surface de la parcelle 139 de 18'631 m2 à 23'294 m2.
F. a) En date du 28 novembre 2011, le tribunal a demandé au recourant de produire un business plan ou un concept d’exploitation ou encore tout autre documents propre à démontrer la viabilité de son élevage à long terme.
b) Le recourant a produit le 31 janvier 2012 un budget d’exploitation provisoire établi par Jean Daniel Etter du bureau ProConseil / Prometerre. Il ressort de ce rapport que la base fourragère de l’exploitation est suffisante pour nourrir tout le cheptel détenu sur l’exploitation. Concernant précisément le cheptel, il serait composé de deux, puis trois juments poulinières, de leurs poulains, un étalon et deux à trois poulains en attente d’être vendus, soit au total environ 6 chevaux et 3 poulains présents en permanence sur l’exploitation. L’élevage de chevaux comprenant 3 juments poulinières et un étalon devrait permettre la vente annuelle de 1,5 poulains (6-12 mois) de deuxième choix (40'000 fr. pièce) et de 0.75 chevaux (3 à 4 ans) de 1er choix (150'000 fr. pièce) ainsi que 0.3 jument de réforme (35'000 fr. pièce). Le solde des poulains sera élevé pour la remonte. L’étalon sera utilisé pour quatre saillies par an (2'500 fr. par saillie) en plus de la vente annuelle de 0.1 sujet pour la réforme (35'000 fr. pièce). La remonte provient de l’élevage de l’exploitation. Les prévisions des résultats économiques à l’horizon 2016 s’établissent alors de la manière suivante:
Produit brut
166'200 fr.
Charges spécifiques
28'400 fr.
Marge brute
137'800 fr.
Charge de structure (sans intérêt ni amortissement)
67'500 fr.
Excédent brut d’exploitation (EBE)
70'300 fr.
L’excédent brut d’exploitation (EBE) est le solde entre la marge brute et les charges de structures hors amortissements et frais financiers. Il sert à financer les investissements autofinancés, les annuités d’emprunts et les prélèvements privés. Les conclusions du rapport sont formulées dans les termes suivants :
« A l’horizon 2016 et avec les hypothèses utilisées dans ce budget. EBE dégage annuellement frs. 70'000.-. En l’absence de besoins d’investissement, la variation prévisionnelle de trésorerie est identique. Ce montant doit permettre d’assurer la couverture d’une partie des prélèvements privés après avoir rémunérés les capitaux (propres et empruntés) engagés dans l’activité d’élevage de chevaux.
Cependant, ce résultat ne sera atteint que si les hypothèses retenues pour le présent budget sont atteintes, notamment les objectifs de commercialisation d’au moins 0.75 sujets de 1er choix (soit 3 chevaux en 4 ans) (…) avec un cheptel de 3 juments poulinières et que les prix pour les marchés du pur-sang arabe se maintiennent au niveau actuel (frs. 150'000.- pur un sujet de 1er choix).
Dans ces conditions, l’élevage de M. Pferdmenges dépassera le seuil de rentabilité et dégagera un disponible permettant la rémunération du capital et du temps de travail investis. Ainsi, une partie des prélèvements privés pourrait être couvert par le revenu tiré de l’exploitation et l’objectif de M. Pferdmenges de créer un élevage de chevaux pur-sang arabes de haute qualité et d’en vivre sera réalisé »
c) Le Service de l’agriculture s’est déterminé sur le rapport de Jean Daniel Etter dans les termes suivants:
« (…)
Exploitation agricole
Comme annoncé dans notre courrier du 31 janvier 2011, le dossier litigieux n’a fait l’objet d’aucune demande de reconnaissance d’exploitation agricole auprès du service de l’agriculture et nous n’avons été, en aucune manière, interpellés par d’autres instances cantonales dans le traitement de ce dossier
Elevage de chevaux
M. Henri Pferdmenges est membre du SSECA (Syndicat suisse d’élevage des chevaux arabes) où il a inscrit 5 chevaux. Il a depuis acquis et importé deux chevaux arabes d’un élevage renommé de Majorque. A notre sens, ces éléments montrent que l’exploitation de M. Pferdmenges est bien un élevage de chevaux.
Viabilité de l’exploitation
Le budget d’exploitation produit par Proconseil appelle deux remarques majeures:
Les données de base, aux exceptions notables de celles ayant spécifiquement trait à la composante commerciale de l’élevage de chevaux, sont celles que l’on retrouve communément sur les exploitations agricoles. Seul l’excédent brut d’exploitation (EBE) aurait gagné à être dévoilé pour ce qui est de sa part afférente au service de la dette de celle afférente à la rémunération du travail de « l’exploitant ». L’EBE de Fr. 70'300.-- est légèrement plus fiable que les normes comparables (ART, Dépouillement centralisé des données comptables, rapport base 2010) qui oscillent entre Fr. 80'000.-- et 110'000.--. Il n’est toutefois pas exclu, dans ce contexte particulier que la rémunération de capital soit faible ou nulle (fonds propres engagés dans le patrimoine foncier) et que, de fait, la quasi totalité de l’EBE serve à rétribuer le travail de la « famille paysanne ». Ce complément d’information ne peut être fourni que par l’initiateur du projet.
A notre connaissance, l’élevage de chevaux purs sangs arabes, que ce soit à finalité purement esthétique ou sportive, se développe dans un milieu qui n’a pas de commune mesure avec l’élevage que nous connaissons en Suisse à l’exemple de la race des Franches Montagnes. Les prix atteints par des représentants de cette race équine sur le marché international se comptent en dizaines de milliers de francs. De ce fait le service de l’agriculture n’est à même ni de confirmer ni d’infirmer les données de base concernant les produits de l’exploitation respectivement les ventes de sujets issus de l’élevage de Monsieur Pferdmenges.
(…). »
d) En date du 28 février 2012, le tribunal a encore demandé au recourant à préciser la part de l’EBE (excédent brut d’exploitation) afférente au service de la dette et celle concernant la rémunération du capital investi dans l’exploitation, et à documenter les prix de vente des chevaux dont il pratique l’élevage.
Le recourant s’est déterminé le 19 avril 2012. En ce qui concerne le prix de vente de ses chevaux, M. Pferdmenges a produit un courrier de Mme Marieta Salas, éleveuse et propriétaire de l’élevage mondialement réputé « Ganaderia Ses Planes » à Majorque du 19 mars 2012 décrivant l’ascendance des juments poulinières du recourant et confirmant que les spécimens que celles-ci pourraient mettre au monde sont susceptibles d’être vendus à des prix oscillant entre 20'000 et plus de 150’000 fr. Le recourant apporte encore les précisions suivantes concernant l’EBE:
« (…)
(…) »
e) Le Service de l’agriculture s’est déterminé le 7 mai 2012 sur les nouvelles précisions apportées par le recourant dans les termes suivants :
« (…)
Exploitation agricole et viabilité
Seuls les compléments d’informations fournis par le conseil du recourant au sujet de l’attribution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) de l’activité équestre de M. Pferdmenges nous semblent nécessiter de notre part un développement.
Un calcul économique rigoureux voudrait que l’EBE soit dévolu au service de la dette (intérêt et remboursement), à des investissements autofinancés et à la rémunération du travail. Il arrive toutefois, même pour un agriculteur, que des fonds propres, hors exploitation (vente d’une parcelle en zone à bâtir par exemple), soient injectés dans l’exploitation à fonds perdus (sans que ce capital ne constitue un prêt à l’exploitation et ne soit, à ce titre, rémunéré).
Deux éléments majeurs font toutefois que l’exploitation en question se distingue d’une exploitation agricole traditionnelle: la labilité des produits issus de l’exploitation et le côté accessoire du revenu que M. Pferdmenges tire de son exploitation.
Pour le premier élément, la fourchette des prix réalisés pour les produits de l’exploitation est extrêmement large puisqu’elle est donnée entre Fr. 20'000.- et Fr. 150'000.- par cheval issu de l’élevage. Ce sont précisément ces fluctuations du prix des produits issus de combinaisons génétiques visant un idéal phénotypique recherché sur ce marché particulier qui provoquent les variations des résultats d’exploitation d’une année à l'autre. Pour ce qui est des produits agricoles, même s’ils subissent divers aléas, dont ceux de la météorologie et du marché, connaissent en général moins de fluctuations de prix puisqu’ils sont des produits de base dans un marché partiellement soutenu et relativement stable.
Pour le second élément, selon la logique développée au point 4 du dit courrier nous sommes d’avis qu’un parallèle doit être tiré entre la réalité de la situation qui nous occupe et un agriculteur qui développe son activité à temps partiel (agriculture à temps partiel), c’est-à-dire qui exerce un travail prépondérant et pratique l’agriculture professionnelle à titre accessoire. Du point de vue de la législation agricole, le pourcentage d’implication entre les deux activités distinctes n’est pas déterminant, pour l’analyse de l’exploitant à titre personnel.
Un autre angle d’approche pourrait être pris, au sens de la LAT, qui différencie une exploitation agricole considérée comme une activité lucrative, (conforme à la zone agricole) d’une activité de loisir (non-conforme à la zone agricole). Le domaine du Montant ayant été acquis en 2005, il s’agirait de voir comment l’administration cantonale des impôts (ACI) reconnaît depuis cette date et à ce jour l’activité que M. Pferdmenges exerce avec ses chevaux. Nous sommes d'avis que si l’ACI admet l’activité de M. Pferdmenges spécifique à son domaine équestre comme une activité lucrative, il pourrait en être déduit que le revenu qui en est dégagé soit substantiel et il pourrait dès lors être admis que l’activité est conforme à la zone.
(…) »
f) Interpellé par le tribunal sur cette question, le recourant a expliqué qu’il avait suspendu son projet d’élevage jusqu’à droit connu sur le sort des installations équestres nécessaires à cette activité (carré de dressage etc.). Après l’achat de deux poulinières et vu la décision qui fait l’objet du recours, les investissements liés à son projet ont été gelés, en particulier les frais liés à la reproduction (frais de saillie etc.). Ainsi, il n’y a eu à ce jour, selon les explications du recourant, aucune saillie, et donc aucun poulain et par conséquent, aucun revenu. De ce fait, les déclarations fiscales et de taxations de M. Pferdmenges ne contenaient aucun élément concernant des revenus pouvant provenir de l’exploitation du domaine équestre.
G. a) Le SDT s’est déterminé le 30 mai 2012; il doute que l’activité du recourant puisse être considérée comme une activité agricole au sens de la LAT: l’essentiel du travail agricole sur le domaine serait effectué par un fermier voisin et l’activité équestre relèverait plutôt du hobby. Le recourant a déposé une écriture finale le 15 juin 2012. Il a précisé avoir apporté des améliorations notables en ce qui concerne la qualité architecturale du bâtiment existant et il a demandé que la Section monuments et sites du SIPAL, soit invitée à donner son appréciation sur les travaux en façade de l’habitation.
b) La Section monuments et sites du SIPAL s’est déterminée le 17 octobre 2012 dans les termes suivants:
(…)
Eléments historiques
Le bâtiment, dans sa volumétrie actuelle, date de 1885, si l’on prête foi à la date figurant sur la porte d’entrée de la grange. Le plan cadastral de 1877 signale un « logement », plus petit que la construction actuelle, propriété d’Abraham Henri Herzog, fils de feu Frédéric. Le noyau ancien du bâtiment se situe à l’angle Sud-Ouest. Il a été agrandi successivement vers le nord (asymétrie caractéristique du mur pignon Ouest, avec la demi lune du comble indiquant l’ancien axe du faîte) et surtout, en plusieurs fois, vers l’Est (fourragère datée).
Selon l’évaluation principale, il s’agissait alors d’une maison quadripartite (logement/remise/fourragère et accès à la grange / « écurie »). A une époque indéterminée, mais assez ancienne, le logement, s’étendant sur deux niveaux, a été agrandi à l’étage au-dessus de la remise, nécessitant la création d’une fenêtre supplémentaire.
Avant 1984 (selon une photo couleur du recensement architectural de 1974), les matériaux et les teintes étaient les suivants: crépi ocre jaune, encadrement des baies en calcaire du Jura brut, volet et probablement aussi les portes peints en vert foncé, fenêtre bois peint en blanc, avant-toits et chevronnage indéfinissable (grisâtre ou bois laissé brut).
Commentaires des travaux de 2006
Le couvert - barbecue de 1984 a été démoli, à l’exception du mur, plus ancien, maintenu. La disparition de cet élément sans intérêt patrimonial particulier n’est pas regrettable, dans la mesure où la substance ancienne a été conservée, comme l’a été l’ancien principe d’organisation spatiale d’une sorte de cour délimitée perpendiculairement à la maison principale côté bise par ledit mur.
Le bâtiment a été crépi et peint en blanc, y compris sur les parties précédemment dépourvues d’enduit. La couleur blanche donnée au bâtiment est crédible, bien que moins fréquente pour un bâtiment rural que ce que l’on pourrait supposer. Traditionnellement, la couleur blanche est obtenue par l’application d’un badigeon de chaux dépourvu de pigments colorants. En principe, le crépi sur lequel un tel badigeon est appliqué sera lisse et sa granulométrie plutôt fine, tel qu’il a été effectivement réalisé.
Certaines parties du bâtiment, laissées dépourvues de crépis en 1984 dans un désir pittoresque, ont judicieusement été recrépies.
Le volets sont verts, d’une teinte très pale cependant. L’examen sur place a montré qu’il s’agit de volets anciens, conservés et repeints, et qu’une de leurs couleurs anciennes était également verte, mais d’une teinte très nettement plus sombre.
Tous les percements disposent d’un encadrement en pierre de taille en calcaire brut, respectivement en simili pierre de même aspect (teinte texture). Les fenêtres en bois de la partie originellement vouée à l’habitation sont peintes en gris très clair / blanc cassé, respectivement dans le même vert que les volets (porte Sud-Ouest). Ce traitement peut être qualifié de correct, les menuiseries traditionnelles, et en particulier dans un contexte rural, devant être peintes, surtout si elles sont exposées aux intempéries.
Les baies en anse de panier (grange, remise, annexe amont, cuisine) sont fermées par un vitrage fixe, pour ainsi dire sans encadrement, dans lesquelles s’insère, pour la partie ouvrante (portes) un cadre en bois brut reprenant le thème de la porte guichet des portes d’avant 1984. La fermeture de ces baies par des surfaces unitaires et sombres, même clairement différenciées par l’emploi de matériaux modernes, permet une meilleure lecture de leur fonction ancienne que ne faisait l’aménagement précédant, à petits bois ou à subdivisions arbitraires.
La création d’une large fenêtre en amont de l’ancien rural (Nord-Ouest), pour invisible qu’elle est du domaine public, est peut-être l’intervention la plus contestable du dernier chantier. Elle ne l’est toutefois pas plus que le percement de deux fenêtres de 1984, dont le souci de mimétisme avec les fenêtres propres à la partie habitation, mais implantée au revers du rural, créait peut être un plus grand malaise, une plus grande ambiguïté que cette intervention procédant clairement par différenciation.
Conclusions
Dans l’ensemble, les changements apportés en 2006 tendent à substituer une expression du bâtiment qui se veut élégante, voire raffinée - et qui par le traitement quasi monochrome de l’ensemble s’écarte sans doute un peu de ce qui sied à une ferme vaudoise - à une vision rustique ou pittoresque qui a prévalu aux travaux de 1984.
Il paraît cependant exagéré d’affirmer que la dernière intervention ait altéré le caractère du bâtiment ECA 381, sinon précisément en corrigeant certaines interventions malheureuses de 1984, son aspect actuel dénotant plus de respect de l’ancien bâtiment rural et le valorisant sans doute mieux.
(…) »
Les parties ont été invitées à se déterminer sur l’avis de la Section monuments et sites du SIPAL.
H. Les partie ont dans l’intervalle été informée que l’assesseur Jean-Daniel Rickli, qui faisait partie de la section du tribunal ayant participé à l’inspection locale du 29 mars 2011 avait quitté ses fonctions au 31 mai 2012 et qu’il était remplacé par l’assesseur Silvia Uehlinger. Les parties ont en outre renoncé à demander une nouvelle inspection locale en présence du nouvel assesseur.
Considérant en droit
Il convient de déterminer préalablement si les constructions en cause sont conformes ou non à la destination de la zone agricole, c’est-à-dire, si la qualité d’exploitant au sens du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut être reconnue au recourant. En effet, dans la mesure où le statut d’exploitant agricole est reconnu au recourant, la conformité des travaux litigieux doit être examinée selon les art. 16 et 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et non pas selon les critères de la norme dérogatoire prévue par les art. 24 ss LAT.
a) Les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole (art. 16 al. 1 LAT). Selon l’art. 16a al. 1 LAT, les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice sont conformes à l’affectation de la zone agricole. L’art. 34 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) précise de la manière suivante la notion de conformité à la destination de la zone agricole:
Art. 34 Constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole: conditions générales (art. 16 a , al. 1 à 3, LAT)
al. 1 Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont utilisées pour:
a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;
b. l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
al. 2 Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;
b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c. si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
al. 3 Sont enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
al. 4 Une autorisation ne peut être délivrée que:
a. si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;
b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu; et
c. s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.
al. 5 Les constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole. »
Ainsi, seules les constructions dont la destination
correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation
ordinaire au sens de l'art. 22 LAT. En d'autres termes, le sol doit être le
facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF 133 II 370 consid.
4.2 p. 375; 129 II 413 consid. 3.1
d'animaux est tributaire du sol lorsque les animaux sont nourris de façon
prépondérante par des fourrages produits sur l'exploitation (ATF 133 II 370 consid.
4.2 p. 375; 117 Ib 270 consid. 3a
p. 279 et les références citées). Cela étant, la conformité d'un projet ou
d'une installation à la zone agricole dépend d'une appréciation globale à long
terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation
(ATF 117 Ib 502 consid.
4a p. 504). S'agissant en particulier de la garde de chevaux, la jurisprudence
considère que lorsque l'appréciation globale à long terme du système
d'exploitation révèle que l'élevage de ces animaux est devenu une activité
commerciale qui ne correspond pas à l'engraissement du bétail ou à une autre
activité accessoire usuelle et nécessaire à une exploitation agricole
traditionnelle, la conformité des installations litigieuses à la destination de
la zone agricole ne peut être admise (ATF 122 II 160 consid.
3b p. 162; arrêts 1C_24/2008 du 17 février 2009 consid. 4.1, in RtiD 2009 II p.
168; 1A.210/2000 du 1er mai 2001 consid. 4c/aa et les références citées).
b) L’Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’office fédéral ou OFDT) a publié une brochure intitulée: « Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval ». Cette publication, dans sa version actualisée de 2011, apporte les informations suivantes: la détention de chevaux dans le cadre d’une exploitation agricole a pour objectif principal l’élevage. La production de viande ou de lait de jument ainsi que la détention de chevaux utilisés pour des travaux agricoles ne jouent qu’un rôle secondaire. En raison de la libéralisation des importations (les importateurs de chevaux étrangers ne sont plus tenus d’acheter parallèlement des animaux indigènes) et en raison de la faible demande de chevaux de l’armée, les exploitation agricoles élevant des chevaux ont été confrontées, ces dernières années, à des changements structurels considérables. De nos jours, le marché exige des chevaux de selle et d’attelage convenablement débourrés pour le sport et les loisirs. Pour répondre à cette demande, l’éleveur agriculteur a besoin d’une infrastructure qui lui permette d’assurer un dressage de base convenable de ses animaux (OFDT - ARE op. cit p. 7).
Selon l’OFDT, l’élevage de chevaux admis conforme à l’affectation de la zone agricole peut se présenter sous deux formes:
Détention de juments poulinières (et le cas échéant d’étalon reproducteur) et élevage des poulains nés sur place. L’élevage se fait avec des animaux reproducteurs reconnus (les juments poulinières doivent en principe avoir un certificat d’ascendance et figurer sur le livre des origines de leur race. Les étalons reproducteurs doivent être au bénéfice d’une reconnaissance).
Elevage de poulains appartenant à des tiers, mis en pension en zone agricole.
L’élevage peut également inclure le débourrage des jeunes chevaux. Les spécialisations qui vont au-delà du débourrage n’en font pas partie (ATF 1A.84/2006 du 26 janvier 2007). Le débourrage englobe la formation de base des jeunes chevaux à la selle ou à l’attelage, par exemple jusqu’au « test en terrain » qui peut être pratiqué par des chevaux âgés de trois à quatre ans (OFDT - ARE op. cit p. 7). La brochure de l’office fédéral précise encore qu’un élevage d’animaux de rente est tributaire du sol si la base fourragère produite par l’exploitation agricole est suffisante et que les animaux ne sont pas nourris de façon prépondérante avec du fourrage acheté. L’exploitant doit en outre disposer de connaissances suffisantes en matière d’élevage de chevaux et il doit présenter un plan de gestion. L’autorité peut en outre fixer des conditions résolutoires auxquelles l’autorisation est soumise, comme l’obligation de rétablir l’état conforme au droit en cas de retrait de l’autorisation, qui sont inscrite au registre foncier (OFDT - ARE op. cit p. 8).
La brochure de l’office fédéral apporte encore des précisions en ce qui concerne l’agriculture pratiquée à titre de loisir et la viabilité à long terme de l’exploitation. Il est précisé que selon l’expérience, l’élevage de chevaux ne génère pas d’importantes recettes. Ainsi, lorsqu’un requérant entend se lancer dans une telle activité, il convient de vérifier s’il ne s’agit pas d’agriculture pratiquée à titre de loisir (art. 34 al. 5 OAT) et s’il est prévisible que l’exploitation puisse subsister à long terme (art. 34 al. 4 let. c OAT). Certains critères d’appréciation concernant l’agriculture de loisir et la viabilité peuvent se recouper. Ainsi une évaluation détaillée portant sur les éléments suivants est nécessaire. Pour être considérée comme viable à long terme, l’exploitation doit pouvoir prouver un revenu substantiel. Ce dernier ne doit pas nécessairement représenter le revenu principal - sinon les exploitations accessoires ne seraient par définition pas viables à long terme - mais ne doit pas être inférieur à un montant donné. Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que la détention de daims pratiquée à titre d’activité accessoire, assurant un revenu moyen de l’ordre de 1350 fr. par mois n’assurait pas la viabilité à long terme de l’exploitation. Le montant des investissements effectués dans l’élevage de chevaux doit être en adéquation avec le revenu que l’on peut raisonnablement attendre de ce secteur de l’exploitation agricole. En outre, plus les répercussions territoriales d’un projet de construction sont importantes, plus les exigences concernant la viabilité à long terme et le revenu sont strictes. Aussi, le constat de viabilité à long terme doit se baser sur des faits avérés et une analyse approfondie de la rentabilité. Il incombe à cet égard au requérant de fournir des données vérifiables. L’obtention de paiements directs ne prouve pas à elle seule l’existence d’une exploitation à titre professionnel (par opposition à l’exploitation pratiquée à titre de loisir) ni que l’exploitation soit viable à long terme. Les besoins en travail ou en temps constituent un critère important, mais non exclusif. Enfin, les compétences professionnelles de l’exploitant sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes (OFDT - ARE op. cit. p. 9).
c) Le Tribunal fédéral s’est prononcé à plusieurs reprises sur la question de la viabilité d’un élevage de chevaux. Dans un arrêt 1A.256/2005 du 10 mars 2006, le Tribunal fédéral a annulé un arrêt du Tribunal administratif vaudois (AC.2004.0211 du 19 août 2005) qualifiant d’exploitation agricole un élevage de chevaux. La cour cantonale avait retenu que l’exploitant avait abandonné sa profession de consultant pour se consacrer entièrement à l'élevage de chevaux, qu’une part prépondérante des fourrages provenait de la production propre à l'exploitation et enfin que la viabilité de l'exploitation paraissait assurée "étant donné sa réputation, ses antécédents, l’expérience de l’exploitant et de son épouse et le fait qu'ils se consacrent maintenant entièrement à leur tâche d'éleveurs". Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que ces éléments ne sont pas suffisants pour pouvoir qualifier l'activité de l'intimé d'exploitation agricole au sens de la LAT. En effet, ils ne permettaient pas de déterminer si cette activité pourra subsister à long terme, ni si des capitaux et des forces de travail ont été engagés dans ce projet de manière durable, structurée et dans une mesure économiquement significative. Les quelques éléments recueillis par les autorités cantonales ne permettent pas non plus de se prononcer sur la rentabilité de cet élevage de chevaux. A cet égard, le seul fait que le recourant se consacre pleinement à cette activité n'est pas déterminant, dans la mesure où il n'est pas impossible que celui-ci engage sa fortune dans une occupation dont les revenus ne couvriraient pas ses frais et qu'il exercerait ainsi à titre de loisir. La décision du Service cantonal de l'agriculture du 11 avril 2005 reconnaissant son élevage comme une exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation du 7 décembre 1998 (OTerm; RS 910.91) n'y changeait rien, dès lors que la portée de cette reconnaissance se limite au champ d'application de la loi fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et des ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1er OTerm), la notion d'exploitation agricole au sens de la LAT répondant à des critères différents. Dans ces circonstances, faute d'éléments de fait suffisants, le Tribunal administratif ne pouvait qualifier l'élevage de l'intimé d'exploitation agricole (arrêt 1A.256/2005 du 10 mars 2006, consid. 2).
Dans un arrêt 1A.312/2005, le Tribunal fédéral a examiné la comptabilité d’une exploitation d’élevage qui présentait pour l’année 2001 des recettes pour 39'472 fr. et des dépenses de 80'074 fr. (soit une perte de 40'601 fr.) et pour l’année 2002, des recettes de 94'798 fr. et des dépenses pour 71'237 fr. (soit un bénéfice de 23'560 fr.). Il a constaté que les deux années se soldaient par une perte cumulée de 17'041 fr. sans compter l’amortissement des bâtiments, l’assurance immobilière, les taxes concernant les eaux et l’intérêt de la dette notamment. La subsistance de l’exploitation était assurée uniquement par les revenus d’une entreprise de construction que les exploitants possédaient. Le Tribunal fédéral a aussi constaté que l’instance cantonale s’était fondée sur les éditions 2003 et 2004 du catalogue des marges brutes, publié par la Centrale de vulgarisation de Lindau (LBL), le Service romand de vulgarisation agricole (SRVA) et l’Institut de recherche de l’agriculture biologique (IRAB) selon lequel la marge brute est en général négative dans le secteur de l’élevage des chevaux, même si l’on inclut les éventuelles contributions de l’Etat. Ces prévisions concordaient avec le constat général fondé sur l’expérience, qui montrait que l’élevage de chevaux, à lui seul, ne permettait pas de générer un bénéfice régulier (ATF 1A.312/2005 du 27 septembre 2006 consid. 5).
d) En l’espèce, le recourant répond à plusieurs critères permettant de qualifier son exploitation comme dépendante du sol. Tout d’abord, l’élevage est tributaire du sol en ce sens que les animaux sont nourris de façon prépondérante par des fourrages produits sur l'exploitation. En outre, le concept d’élevage répond à l’une des formes jugée conforme à la destination de la zone agricole par la brochure de l’OFDT - ARE, à savoir, la détention de juments poulinières (et le cas échéant d’étalon reproducteur) et l’élevage des poulains nés sur place. L’élevage du recourant est en effet prévu avec des animaux reproducteurs reconnus (les juments poulinières sont acquise auprès d’un éleveur reconnu qui livre les chevaux avec certificats d’ascendance et l’étalon reproducteur du recourant est vraisemblablement aussi au bénéfice d’une reconnaissance). En outre, comme le prévoit la brochure de l’OFDT - ARE, l’élevage prévu par le recourant inclut le débourrage des jeunes chevaux qui englobe la formation de base des jeunes chevaux à la selle ou à l’attelage, par exemple jusqu’au « test en terrain » qui peut être pratiqué par des chevaux âgés de trois à quatre ans (OFDT - ARE op. cit p. 7).
Il convient de vérifier si l’exploitation d’élevage prévue par le recourant relèverait d’un élevage pratiqué à titre de loisir (art. 34 al. 5 OAT) ou, au contraire, s’il s’agit d’une exploitation qui peut subsister à long terme (art. 34 al. 4 let. c OAT). Il est alors exigé que l’exploitation procure un revenu substantiel. Comme déjà relevé, ce dernier ne doit pas nécessairement représenter le revenu principal - sinon les exploitations accessoires ne seraient par définition pas viables à long terme - mais ne doit pas être inférieur à un montant donné.
Le « concept d’exploitation » produit par le recourant laisse apparaître un excédent brut d’exploitation de 70'300 fr. qui correspond aux marges de viabilité des exploitations agricoles. Le Service de l’agriculture signale toutefois deux éléments importants à prendre en considération concernant ce revenu. D’une part, la variation du prix de vente des poulains, qui est importante (entre 20'000 fr. et plus de 150'000 fr.) et fluctue selon des facteurs plus ou moins aléatoires qu’il est difficile de prévoir à l’avance. D’autre part, le revenu provenant de l’élevage ne représente pas le seul revenu de l’exploitant. On pourrait parler d’un exploitant qui pratique l’agriculture professionnelle à temps partiel. Selon les critères du droit foncier rural, l’exploitant à titre personnel selon l’art. 9 al. 1 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) est celui qui dirige personnellement l'entreprise agricole; s'il n'est pas indispensable qu'il effectue tous les travaux, il faut, en revanche, qu'il y travaille dans une mesure substantielle (ATF 115 II 181 consid. 2a p. 184 in fine; 107 II 30 consid. 2 p. 33 et les citations; sur les composantes: Eduard Hofer, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998, n. 12 ss ad art. 9 LDFR). La loi n'exige pas qu'il y consacre tout son temps; en effet, il est admis qu'un exploitant à titre personnel puisse pratiquer l'agriculture à temps partiel (Hofer, ibid., n. 20; Gagnaux, L'exploitant à titre personnel, in: CdA 1992 p. 95 ss, 96; Paquier-Boinay, Premières expériences de la pratique en matière d'application de la Loi fédérale sur le droit foncier rural, in: CdA 1995 p. 65 ss, 69; cf. au sujet de la situation des parlementaires: Rickli, Landwirtschaftliches Gewerbe und Selbstbewirt-schaftung - zwei zentrale Begriffe des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht, in: AJP 1993 p. 1063 ss, 1067). Par ailleurs, les charges de structure mentionnées dans le budget d’exploitation présenté par le recourant ne comprennent pas les intérêts ni les amortissements. Le recourant n’a pas donné d’indication concernant les fonds propres investis dans l’exploitation, qui comprennent les coûts d’acquisition du domaine agricole avec l’habitation de l’exploitant, les travaux de rénovation de l’habitation, la transformation des écuries et l’aménagement des différentes installations nécessaires à l’élevage. Dans ses déterminations du 7 mai 2012, le Service de l’agriculture ne semble toutefois pas exclure la possibilité, même pour un agriculteur, que des fonds propres soient investis dans l’exploitation à fonds perdus, sans que ce capital ne constitue un prêt à l’exploitation et ne soit à ce titre rémunéré.
Il se pose toutefois la question de savoir si la notion de viabilité à long terme de l’exploitation ne devrait pas s’apprécier de manière objective, c’est-à-dire indépendamment de la fortune et des sources de revenus du recourant, mais en examinant si l’exploitation peut être reprise par un autre exploitant qui ne bénéficierait pas des mêmes possibilités financières.
Compte tenu de la volatilité du marché des chevaux, il faut en tout état de cause considérer que l'excédant brut d'exploitation de 70'300 fr., qui ressort du "concept d'exploitation" produit par le recourant, constitue une valeur maximale, favorable au recourant. On peut ainsi douter que la viabilité de l'exploitation soit assurée à long terme. A cela s'ajoute que le confort et la taille du logement qu'occupe le recourant ne correspond pas aux revenus qu'il peut espérer tirer de son activité. Sans doute, un autre exploitant, qui ne bénéficierait pas des mêmes possibilités financières, ne serait pas objectivement en mesure de reprendre l'exploitation du recourant. Enfin, la majorité du travail agricole semble être effectué par du personnel employé par le recourant. En effet, il ressort du rapport EstimaPro du 16 mai 2011 qu'une exploitation comprenant six juments poulinières et cinq autres chevaux (> 30 mois) ne nécessite que 0,51 unités de main d'œuvre standard (UMOS; cf. art. 3 OTerm), ce qui correspond à un emploi à temps partiel. Or, il ressort du dossier que deux personnes sont engagées à raison de 50% chacune pour s'occuper du travail agricole dans l'exploitation. Il convient dès lors d'admettre que le recourant n'est pas parvenu à établir qu'il déployait également, dans les faits, une activité agricole de manière substantielle. Pour tous ces motifs, il y a lieu de retenir que l'élevage de chevaux pratiqué par le recourant n'est pas viable et relève dès lors d'une exploitation pratiquée comme une passion indépendamment des revenus que cette activité peut lui procurer.
Par surabondance, il y a lieu d'examiner si le moyen soulevé par le service selon lequel les normes dimensionnelles applicables au logement de l’exploitant selon l’art. 16a LAT et 34 OAT seraient de toute manière dépassées par le projet du recourant.
a) Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Régie par le principe de la non constructibilité, la zone agricole fait toutefois l'objet de deux catégories d'exceptions: pour les projets conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a et 22 al. 2 let. a LAT), d'une part, et pour les projets non conformes à l'affectation mais satisfaisants aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre part (arrêt AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid 2).
b) En vertu de l'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. La notion d’entreprise agricole est définie par l’art. 7 LDFR. En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art. 34 al. 3 OAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole) "les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite".
Cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf. ATF 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2 et les références citées; 1A.205/2004 du 11 février 2005, publié in RDAF 2005 I 365, consid. 3.3; 1A.19./2001 du 22 août 2001 consid. 3b in: ZBl 103/2002 p. 582). Un logement est ainsi réputé conforme à la zone agricole à condition notamment que la présence permanente sur le domaine du chef d'exploitation et des personnes concernées soit indispensable en fonction des tâches de surveillance nécessitées par le type d'exploitation, et que la zone à bâtir la plus proche soit très éloignée et d'un accès difficile (cf. ATF 125 III 175 consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69, 121 II 307 consid. 5 p. 312 et les références citées; voir aussi ATF 125 III 175 consid. 2b; 1C_136/2009 du 4 novembre 2011 consid. 4.1; 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2; 1C_67/2007 du 20 septembre 2007 consid. 3.1; arrêts AC.2008.0241 du 26 janvier 2011 consid. 2; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 3). Il en résulte en pratique que la création en zone agricole d'un logement conforme à cette zone n'est guère admissible que si l'importance du bétail détenu sur place le justifie (arrêt AC.2008.0241 du 26 janvier 2011 consid. 2).
c) Les constructions conformes, régies par les art. 16a LAT et 34 OAT, ne font pas l'objet d'une circonscription, par le législateur, de ce qui peut être autorisé au titre de transformation ou d'agrandissement. De même, dans ses différentes directives, l'Office fédéral du développement territorial (office fédéral ou OFDT) ne donne pas d'informations qualitatives ni quantitatives concernant les travaux pouvant être autorisés sur un bâtiment conforme à l'affectation de la zone agricole, en particulier le logement de l'exploitant au sens de l'art. 34 al. 3 OAT. Néanmoins, à la suite d'un échange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, l'OFDT a précisé quelles étaient les surfaces brutes de plancher utile acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles (cf. Office fédéral du développement territorial, Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21 septembre 2001 adressée aux participants au colloque). On peut y lire ceci:
"A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."
Dans le canton de Vaud, un protocole d'accord a été passé le 10 août 2006 entre le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) et le Département de l'économie (DEC) relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir. Selon l'Annexe à ce protocole d'accord, intitulée "Précision apportée à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 2003 concernant la directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole", "un logement [supplémentaire] d'employé agricole et de sa famille d'environ 140 m2" peut être accordé pour des entreprises agricoles qui, entre autres conditions, comprennent "du bétail laitier de plus de 125 UGB" (chiffre 4 p. 3). L'annexe de ce document, datée du 10 août 2006, est consacrée aux conditions auxquelles les logements agricoles peuvent être autorisés (en fonction du nombre d'UGB), à la surface de ces logements (pour l'exploitant, ses parents et ses grands-parents), ainsi qu'à la garde de chevaux (chevaux en pension et chevaux à la retraite).
Le tribunal a toutefois rappelé qu'une directive émise par l'administration constitue une ordonnance dite "interprétative". Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (citée par exemple dans les arrêts PS.2005.0080 du 11 novembre 2005 et GE.2003.0127 du 15 août 2006), ce type d'ordonnances sert à créer une pratique administrative uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les autorités compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant une application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter les ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le sens de la loi (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478, in JT 1997 I 370). Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant force de loi. Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie aucunement le juge. Celui-ci la prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s.; 132 V 321 consid. 3.3 p. 324 s.; 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172; 129 V 200 consid. 3.2 p. 204-205; 127 V 57 consid. 3a p. 61; 126 V 64 consid. 4b p. 68). Les directives de l'administration ne peuvent ainsi sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 25 novembre 2004 P. 29/03, publié in SJ 2005 p. 253 ss).
Le Tribunal administratif (actuellement la CDAP) a considéré que ces recommandations présentaient forcément un caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des circonstances concrètes du cas d'espèce (arrêt AC.2008.0285 du 28 octobre 2009 consid. 3a; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5). Dans le cas où plusieurs familles vivent sur le domaine (exploitant, parents et grands-parents par exemple), il ne suffit en ce sens pas d'additionner les surfaces disponibles, tous logements confondus, et de les confronter au cumul du maximum admissible pour chacun des foyers concernés selon l'avis de l'ODT. Au contraire, il faut déterminer si chaque logement existant permet concrètement de satisfaire les besoins de ses habitants (AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5).
En l’espèce, il ressort du dossier que la surface brute de plancher habitable (SBpu ou surface habitable) s’élevait à 245 m2 au 1er juillet 1972; les surfaces annexes, comprenant les combles du bâtiment ECA 381, le hangar ECA 380 et le rural ECA 383 s’élevaient à 389 m2. Les travaux autorisés en 1984 ont permis un agrandissement des surfaces habitables de 303.20 m2 à l’intérieur du volume existant (combles habitables : 108.75 m2; bureau au rez-de-chaussée: 49.98 m2 ; séjour au rez-de-chaussée: 87.22 m2; galerie sur le séjour: 16.02 m2; chambre et sanitaires au 1er étage (41.16 m2), ainsi qu’une surface de 30.50 m2 à l’extérieur du volume existant (nouvelle entrée au nord et nouvelle cage d’escalier distribuant le 1er étage et les combles). Ces mêmes travaux ont entraîné une augmentation des surfaces annexes de 200 m2 hors du volume existant (atelier: 44.28 m2; couloir d’accès à l’atelier: 5.41 m2; garage agricole: 68.40 m2 et sous-sol créé partiellement sous le garage agricole et le séjour). Ces travaux, autorisés en 1984, avaient pour but de créer deux logements, soit un logement principal au rez-de-chaussée et un logement secondaire pour le personnel d’exploitation dans le volume des combles (108.75 m2), ce qui représentait une surface habitable totale de 578.70 m2. En 1987, un garage pour deux voitures a encore été autorisé dans un volume extérieur créé en prolongement du garage existant sur une surface de 63.60 m2, de sorte que le total des surfaces annexes autorisées en 1984 et 1987 s’élevait à 263.60 m2 hors du volume existant, soit une surface totale de 842.30 m2 comprenant les surfaces habitables et les surfaces annexes.
Il apparaît clairement que les surfaces habitables admises par les directives de l’office fédéral et par celles de l’autorité intimée comme répondant aux besoins de l’exploitant pour assurer la présence de deux générations sur le domaine (320 m2) sont déjà largement dépassées par les travaux autorisés en 1984 et 1987. Le recourant a de son côté réalisé des travaux de transformation de l’atelier en cuisine, sur 49.69 m2 (soit 5.41 m2 + 44.28 m2) et d’une partie du garage agricole en hall d’entrée (34.20 m2 moins la surface de l’escalier d’accès au sous-sol de 4.48 m2 soit 29.72 m2), l’autre partie du garage agricole étant transformée en local technique/buanderie (34.20 m2). Il a en outre démoli l’ancien rural ECA 383 (70.60 m2 ).
A la suite des travaux réalisés par le recourant - et dont il demande la régularisation - la surface totale (habitable et annexes) à été réduite de 842.30 m2 à 771.70 m2 (soit 842.30 m2 - 70.60 m2). La répartition entre surface habitable et surfaces annexes a été modifiée de la manière suivante: la surface habitable ayant augmenté au détriment des surfaces annexes s’élève à 79,41 m2 (soit 49,69 m2 + 29,72 m2) et elle a ainsi passé de 578.70 m2 à 658.11 m2 et les surfaces annexes ont été diminuées de 150.01 m2 (soit 70.60 m2 + 79.41 m2) pour passer de 263,60 m2 à 113.59 m2. Par ailleurs, le recourant a transformé les deux logements en un seul grand logement.
Ainsi, alors que les normes ou directives internes de l’administration admettent en moyenne 320 m2 de surface de plancher pour deux logements (logement de l’exploitant et de l’ancienne génération), les surfaces autorisées en 1984 sont déjà deux fois supérieures. Et les travaux contestés ont encore pour effet d’augmenter la surface habitable de 80 m2 environ. Cela étant, il y a lieu de tenir compte du fait qu'en réduisant le nombre de logements par une augmentation de la surface habitable, le recourant diminue la pression sur l’environnement. En outre, selon les déterminations du SIPAL, les travaux ont apporté une amélioration qualitative par rapport à la situation de 1984. Ces motifs ne suffisent toutefois pas à justifier un dépassement aussi important des surfaces habitables admises en vertu des normes ou directives internes de l'administration. En effet, l'instruction a permis de relever que le logement en cause n'est habité que par le recourant et sa famille. Le personnel employé, qui effectue la majorité du travail agricole, ne réside pas sur le domaine. Le recourant n'a par ailleurs pas démontré que la surface du logement occupé par l’ancien propriétaire ne suffisait pas à garantir les besoins de surveillance des chevaux. En définitive il n’existe pas sous l’angle de la conformité de l’habitation à la zone agricole, des motifs objectifs qui justifient une extension des surfaces habitables autorisées en 1984. Les travaux contestés ne peuvent en conséquence être régularisés sous l'angle de l'art. 16a LAT.
a) L’exploitation n’étant pas conforme à la zone agricole, il convient d’examiner la régularité des travaux par rapport aux critères fixés par l’art. 24c LAT. Le nouvel art. 24c LAT, adopté le 23 décembre 2011, entré en vigueur le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535), est formulé dans les termes suivants :
« Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture.
4 Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies. »
La révision de l’art. 24c LAT tendait à permettre que les bâtiments d’habitation érigés sous l’ancien droit ainsi que ceux pourvus de bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus bénéficient de possibilités de transformation identique, que leur usage d’habitation ou leur utilisation au 1er juillet 1972 ait été de nature agricole ou non agricole (FF 2011 p. 6537). La modification ne concerne toutefois pas l’ampleur des transformations autorisées, qui est précisée par l’art. 42 OAT, disposition qui a également été modifiée le 10 octobre 2012 pour tenir compte des adaptions nécessitées par la révision de l’art. 24c LAT, et dont la teneure est la suivante :
« Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l’ancien droit
1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a) à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 % , la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;
b) un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes),; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c) les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure. »
Les nouvelles dispositions n’ont pas modifié ainsi les critères quantitatifs qui avaient été fixés par l’ancien art. 42 al. 2 OAT pour déterminer si les travaux de transformation maintenaient l’identité pour l’essentiel. Le nouvel art. 42 al. 3 let. b OAT reprend explicitement la pratique qui résultait des explications de l’ODT relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, qui différencient la surface brute de plancher utile (SBPu) des surfaces annexes (SA). Il en résultait que, d’une part, la SBPu existante au 1er juillet 1972 ne peut être augmentée de plus de 60 % à l’intérieur du volume bâti existant, 30 % à l’extérieur du volume, et elle ne peut dépasser la limite de 100 m2 au total. D’autre part, la SBPu et les surfaces annexes comptées ensemble ne peuvent être augmentées de plus de 60 % à l’intérieur du volume bâti existant (30 % à l’extérieur) ni dépasser la limite de 100 m2 (ODT, Nouveau droit de l’aménagement du territoire – Berne 2001, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, chapitre V ch. 3.3.1 p. 9). Il y a ainsi une double vérification en présence de surfaces annexes. La directive précise que toute nouvelles surfaces projetées sont à attribuer soit aux surfaces habitables, soit aux surfaces annexes, même si ces dernières restent inutilisées.
En l’espèce, il n’est pas contesté que tant les surfaces habitables au 1er juillet 1972 (245 m2) ont été agrandies dans des proportions qui dépassent largement le 60% à l’intérieur du volume existant, même si les surfaces annexes ont finalement été réduites de 389 m2 à 200 m2 lors des travaux réalisés en 1984 et 1987 par l’ancien propriétaire. Par ailleurs, même si l’autorité cantonale avait estimé que les travaux étaient conformes à l’affectation de la zone à l’époque, la vérification portant sur le revenu de l’élevage n’avait jamais été faite, de sorte que l’on ignore si l’exploitation était ou non tributaire du sol, c’est-à-dire conforme à la destination de la zone agricole. Le fait de considérer l’ancienne exploitation comme conforme à la destination de la zone agricole à l’époque où les travaux ont été autorisés ne modifie pas la solution. Le nouvel art. 42 al. 2 OAT précise que « Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible ». On doit déduire de cette formulation que la date du 1er juillet 1972 reste déterminante pour apprécier la surface brute de plancher imputable, c’est-à-dire celle qui sert de référence pour fixer l’agrandissement admissible, même si des agrandissements ont été autorisés pour un bâtiment considéré comme conforme à la zone agricole après le 1er juillet 1972.
En ce qui concerne les modifications apportées à l’aspect extérieur de l’ancienne ferme, le service a refusé d’autoriser la modification de la teinte des volets de vert à blanc et des boiseries des fenêtres, de brun à blanc, de même que la suppression des croisillons sur toutes les grandes ouvertures arquées amenaient un impact non négligeable sur l’identité du bâtiment. Il en allait de même de la création d’une seule grande baie vitrée en remplacement des deux ouvertures donnant sur la coursive intérieure et de la suppression du couvert en façade sud-est. La décision sur ce point est en contradiction avec l’appréciation du SIPAL. Ce service est arrivé à la conclusion que les travaux entrepris par le recourant avaient permis de corriger certaines interventions malheureuses de 1984, et que l’aspect actuel du bâtiment dénotait plus de respect de l’ancien bâtiment rural et le valorisait sans doute mieux. Il apparaît ainsi, que le changement de teinte des volets et la suppression des croisillons sur les grandes ouvertures arquées peuvent être autorisés, de même que la démolition du couvert en façade sud-est. En revanche, la création d’une grande baie vitrée en remplacement des deux ouvertures autorisées en 1984 pour éclairer la galerie sur le séjour donnant accès à la toiture de l’ancien garage peut poser des problèmes. On rappelle que le SIPAL apporte sur ce point les précisions suivantes dans ses déterminations du 17 octobre 2012:
« La création d’une large fenêtre en amont de l’ancien rural (Nord-Ouest), pour invisible qu’elle est du domaine public, est peut-être l’intervention la plus contestable du dernier chantier. Elle ne l’est toutefois pas plus que le percement de deux fenêtres de 1984, dont le souci de mimétisme avec les fenêtres propres à la partie habitation, mais implantée au revers du rural, créait peut-être un plus grand malaise, une plus grande ambiguïté que cette intervention procédant clairement par différenciation. »
Si l’on devait appliquer le critère du nouvel art. 24c al. 4 LAT, selon lequel les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles, on devrait considérer que l’ouverture contestée a pour seul but d’éclairer un espace de circulation formant une galerie étroite surplombant le séjour. Cette ouverture, qui éclaire et ventile un espace non habitable, ne semble pas nécessaire au sens de l’art. 28 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). Les proportions fixées par cette disposition sont en effet largement respectées. Il n’est cependant pas certain que l’on doive appliquer les dispositions du nouvel art. 24c LAT dans une procédure de mise en conformité des lieux.
Dans une procédure de régularisation, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Or, il semble que les critères de l’ancien art. 42 OAT concernant le maintien de l’identité du bâtiment soient plus souples pour autoriser des modifications de l’aspect extérieur. Toutefois c’est en fonction de ce même critère que le service a refusé l’autorisation spéciale pour ces travaux. Il convient donc de déterminer si cette grande ouverture respecte ou non pour l’essentiel l’identité du bâtiment.
D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 246 consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités). Cette exigence ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou installations dont l'aspect esthétique n'est pas satisfaisant. Selon l'Office fédéral du développement territorial, il devrait ainsi être possible, lorsque les travaux embellissent l'aspect de la construction ou de l'installation, de déroger au critère du respect de l'identité de la construction (cf. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Office fédéral du développement territorial, Berne 2001, p. 44 s.; ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013, consid. 5.1). La doctrine est toutefois partagée sur le point de savoir si le critère de l'esthétique permet ou non de déroger à l'exigence de l'identité de la construction (cf. Rudolf Muggli, Commentaire LAT, n. 22 ad art. 24c LAT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Kommentar, 2006, n. 21 ad art. 24c LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 613).
En l'occurrence, le SIPAL a, dans ses déterminations, relevé que les anciennes fenêtres, que la baie vitrée a remplacées, ne respectaient pas l'identité du bâtiment. Il a en ce sens fait valoir que l'intégration de la baie vitrée n'était pas plus problématique que celle des deux fenêtres percées en 1984. Il convient d'en déduire que cet aménagement, qui ne péjore pas, voire améliore l'aspect extérieur de la construction litigieuse, doit également pouvoir être régularisé en vertu de l'art. 24c LAT.
La décision attaquée ne statue que sur la question de la légalité des travaux litigieux, en refusant de délivrer une autorisation spéciale pour les travaux de transformation partielle au sens de l’art. 24d al. 1 LAT et 42a OAT. Le service ne s’est pas prononcé sur la question de l’ordre de remise en état des lieux ni sur l’application du principe de proportionnalité. Il lui appartiendra d'examiner cette question dans le cadre de sa décision, sur le principe de la remise en état.
Le recours doit ainsi être partiellement admis et la décision du Service du développement territorial réformée en ce sens que le changement de teinte des volets, la suppression des croisillons sur les grandes ouvertures arquées, la démolition du couvert en façade sud-est et la création d'une grande baie vitrée en remplacement des deux ouvertures autorisées en 1984 sont autorisés. Le recours étant partiellement admis, un émolument réduit de 1'000 fr. est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 2ème phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, RSV 173.36]). Le recourant, qui a compliqué la procédure en exécutant les travaux litigieux sans autorisation, n’a pas droit à l’allocation de dépens (art. 56 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service du développement territorial du 11 juin 2010 est réformée en ce sens que le changement de teinte des volets, la suppression des croisillons sur les grandes ouvertures arquées, la démolition du couvert en façade sud-est et la création d'une grande baie vitrée en remplacement des deux ouvertures autorisées en 1984 sont autorisés.
III. Les décisions du Service du développement territorial du 11 juin 2010 et de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 25 juin 2010 sont confirmées pour le surplus.
IV. Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge du recourant.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 août 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.