TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 février 2011
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Raymond Durussel et François Despland, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
DEPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, à Lausanne, représenté par Me Antonella Cereghetti Zwahlen, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Grandson, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne.
Constructrice
Société immobilière en formation, p.a. Architecture & Construction James Moor S.àr.l., à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Michel Dupuis, avocat à Lausanne.
Propriétaire
Suzanne SUTER, à Grandson.
Objet
permis de construire
Recours Service Immeubles, Patrimoine et Logistique c/ décision de la Municipalité de Grandson du 27 mai 2010
Vu les faits suivants
A. Suzanne Suter est propriétaire de la parcelle n° 328 du cadastre de Grandson. Orientée nord-sud, de forme rectangulaire et bordée au sud-est par la RC 401a, cette parcelle est située au lieu-dit «Aux Combes», sur le coteau surplombant le lac de Neuchâtel entre le village des Tuileries-de-Grandson et l’entrée ouest du bourg de Grandson. D’une superficie de 2'074 m2, cette parcelle abrite actuellement une habitation n° ECA 872 de 80 m2 et un garage n° ECA 945 de 18 m2, ainsi qu’une capite de vigne n° ECA 390, de 24 m2. Selon la fiche du recensement architectural du canton de Vaud s'y rapportant, ce dernier bâtiment fait partie de l’ensemble des cinq capites de vigne en bordure de la RC 401a, à Grandson, classées par arrêté du Conseil d’Etat du 9 août 1972; la note 3 (objet intéressant au niveau local) lui a été attribuée. A teneur du plan d’extension du territoire communal, approuvé le 18 avril 1984, la parcelle n° 328 fait partie de la zone villas, tout comme la parcelle n° 379 qui la jouxte au nord. Ces deux parcelles forment ensemble une zone à bâtir isolée, puisqu’elles sont entourées, à l’ouest et l’est, de parcelles sises en zone agricole ou intermédiaire.
B. Suzanne Suter projette de diviser sa parcelle et de créer sur la moitié sud une nouvelle parcelle d’environ 1'000 m2, qu’elle a promise-vendue à une société immobilière en formation, domiciliée chez Architecture & Construction James Moor S.àr.l., à Yverdon-les-Bains. Dans le courant de l’année 2008, ce bureau d’architectes a requis la mise à l’enquête d’un premier projet consistant à bâtir dans la pente une villa avec deux appartements, projet auquel Département des Infrastructures (ci-après: DINF), par son Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après: SIPAL), avait fait opposition durant l’enquête publique. Ce projet a été abandonné par la suite.
Le 23 décembre 2009, Architecture & Construction James Moor S.àr.l. a déposé une nouvelle demande d’autorisation et projette d’édifier dans la pente un bâtiment de 142,57 m2 au sol, d’un étage sur rez plus combles habitables, destiné à abriter deux appartements ainsi qu’un garage semi-enterré. Devant l’entrée du garage, il est prévu d’aménager une aire de stationnement extérieur avec accès par la RC 401a, à l’endroit où se dresse actuellement le garage n° 945, voué à la démolition. Ce projet prévoit en outre le maintien et la rénovation de la capite n° 390, actuellement délabrée, ainsi que du mur de vigne longeant la RC 401a. Mis à l’enquête du 23 janvier au 21 février 2010, ce projet a rencontré l’opposition du SIPAL, notamment. Le 27 mai 2010, la Municipalité de Grandson a levé l’opposition et délivré à la constructrice l’autorisation requise.
C. Le SIPAL a recouru contre cette dernière décision dont il demande l’annulation.
La Municipalité de Grandson et la société immobilière en formation, constructrice, proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. A titre principal, la constructrice conclut à ce que le recours soit déclaré irrecevable.
Dans sa réplique, le SIPAL maintient ses conclusions.
D. Le Tribunal a tenu audience, à Grandson, le 9 février 2011; il a recueilli les explications des parties et de leurs représentants et a procédé en leur présence à une vision locale. Les parties ont renoncé à plaider, de même qu’à la faculté de produire des explications finales écrites.
A l’issue de l’audience, le Tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
A titre préliminaire, il importe de s’assurer de la recevabilité du recours, la constructrice ayant fait valoir que le SIPAL, agissant seul, était dépourvu de la qualité pour recourir contre une autorisation de construire.
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009 et applicable aux causes pendantes selon l'art. 117 al. 1 de la loi précitée, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la let. b, a qualité pour former recours toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir. La loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit, à son article 104a, que le département peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103 et suivants ou adoptant un plan de quartier de compétence municipale. La jurisprudence a déjà eu l'occasion de juger que, sur la base de la disposition précitée, le département en question pouvait recourir non pas parce que cette dernière lui conférerait un droit de recours "abstrait", mais parce qu'il pouvait invoquer un intérêt public spécifique notamment à l'application de normes cantonales et communales tendant à la protection des bâtiments existants et ce, même en l'absence d'une mesure spéciale (par exemple décision de classement) ordonnée en application de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11 – arrêt AC.2004.0189 du 15 mai 2006 consid. 1; RE.2000.0009 du 3 juillet 2000 consid. 1). Il a en outre été jugé que la disposition en cause permettait au département de recourir contre toute décision municipale octroyant un permis de construire contraire à la loi, sans que le législateur ait entendu limiter cette faculté à certains domaines (AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 consid. 1), bien que cela ne ressorte nullement des travaux du législateur (v. BGC janvier 1998 p. 7226).
b) Le développement et l’aménagement du territoire sont du ressort du Département de l’économie (art. 9 du règlement du 1er juillet 2007sur les départements de l’administration – RdéA; RSV 172.215.1). Parmi les attributions du DINF figurent toutefois les bâtiments, gérances, monuments et sites, archéologie et logistique (art. 10 RdéA). L'exécution de la LPNMS relève, notamment, du DINF, vu son article 87 al. 1 let. a. En outre, celui-ci est compétent pour la protection des monuments historiques et des sites archéologiques (art. 1a al. 3 du règlement d’application de la LPNMS du 22 mars 1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1). Le DINF peut donc se prévaloir de la qualité pour recourir en la présente espèce, dans la mesure où il met en cause la validité d'une décision communale en matière de bâtiments méritant protection, prise dans le champ d'application des articles 47 al. 2 ch. 2 LATC, dont il ressort que les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux bâtiments méritant protection et 28 RPNMS, aux termes duquel les autorités communales prennent les mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés selon la loi, en élaborant leur plan directeur ou d'affectation ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire. Le DINF peut en effet invoquer un intérêt public spécifique à l'application des normes en question, à plus forte raison que le bâtiment dont il invoque la protection est classé. Peu importe à cet égard que le Service de l’aménagement du territoire (depuis lors, Service du développement territorial) ait été successivement subordonné depuis le début de l’année 2004 au Département des institutions et des relations extérieures, puis au Département de l’économie (DEC), lequel est désormais compétent pour faire opposition au sens de l’art. 110 LATC.
S’agissant de l’intérêt public spécifique à l'application en l’espèce de normes cantonales et communales, on rappelle que le champ de compétence de la section Monuments et Sites du SIPAL est défini par la LPNMS et le RLPNMS, notamment son art. 1a al. 4, qui précise à cet égard qu’il est le service désigné pour la conservation des monuments historiques. Dans un arrêt incident RE.2000.0009 du 3 juillet 2000, le Tribunal administratif a jugé que le SIPAL pouvait invoquer un intérêt public spécifique notamment à l’application de normes cantonales ou communales tendant à la protection des bâtiments existants et ce, même en l’absence d’une mesure spéciale (par exemple, une décision de classement) ordonnée en application de la LPNMS. Dans cette mesure seulement, il y a lieu de lui reconnaître la qualité pour recourir contre la décision attaquée. Le Tribunal examinera les griefs formulés par le SIPAL, à tout le moins dans la mesure où ils relèvent de la sphère de compétence spécifique de cette autorité, telle qu’elle est définie par la LATC et la LPNMS. En revanche, bien que cette question souffre de demeurer indécise, comme on le verra plus loin, les griefs dirigés par le recourant contre la planification du territoire communal de Grandson ne sont pas recevables.
a) Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 1 et 2 LAT). Les zones à protéger comprennent: les cours d’eau, les lacs et leurs rives; les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel; les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels; les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (art. 17 al. 1 let. a à d LAT). En droit vaudois, la LATC attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger, au sens de l'art. 17 al. 1 LAT, en prévoyant à son article 47 que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Le canton peut de son côté également établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).
La LPNMS fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 al. 1 LPNMS), de sorte qu’aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (ibid., al. 2). De plus, cette loi instaure une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture, ainsi que des antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS), ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Selon l'art. 46 al. 1 LPNMS, tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi.
b) La LPNMS prévoit deux types de mesures de protection: l'inventaire des monuments et des sites (art. 12 à 19 et 49 à 51 LPNMS) et le classement comme monument historique ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS). Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 RLPNMS dispose que le département établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS. Le recensement architectural implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995, rééditée en mai 2002), qui sont les suivantes: "1": Monument d'importance nationale; "2": Monument d'importance régionale; "3": Objet intéressant au niveau local; "4": Objet bien intégré; "5": Objet présentant des qualités et des défauts; "6": Objet sans intérêt; "7": Objet altérant le site. Le recensement architectural ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en principe tous les bâtiments (voir pour les détails la plaquette précitée, p. 6) et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le cadre de la protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS. La note attribuée doit être indiquée dans la demande de permis de construire (art. 69 al. 1 let. h RLATC) et apparaître dans la publication relative à l'enquête (art. 72 al. 1 let. c RLATC).
Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le DINF peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS). Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS).
c) Aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans autorisation préalable du Département de la sécurité et de l'environnement, respectivement le Département des infrastructures (art. 23 et 54 LPNMS). L'objectif poursuivi par cette disposition consiste dans la préservation du patrimoine classé, cela dans sa valeur historique, culturelle ou scientifique. L'autorité compétente a d’autre part le pouvoir d'interdire les atteintes graves que pourraient entraîner les travaux, soit celles qui touchent à la substance même de l'objet ou à ses éléments essentiels; elle a en outre la faculté d'autoriser des travaux dont l'impact est moindre et qui peuvent être limités dans leurs effets, par le jeu de charges imposées au constructeur (AC.1998.0145 du 28 mai 1999). Dans un arrêt AC.2005.0048 du 8 février 2006, relatif à un plan partiel d’affectation de la Commune de St-Sulpice régissant un périmètre proche de l’Abbaye, le Tribunal administratif avait par ailleurs rappelé que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la protection efficace d'un monument ou d'un ensemble architectonique de valeur n'était pas pensable sans une protection simultanée de son environnement (ATF 109 Ia 185 et ss). La protection d'un monument implique en effet le maintien et la sauvegarde de l'ensemble comprenant aussi les alentours dignes d'intérêt (ATF 116 Ia 41, consid. 4 p. 44). Dans cette affaire, le tribunal avait retenu qu’il n’était pas douteux, ni contesté que le site exceptionnel formé par l'Abbaye du XIème siècle et son Prieuré formait un ensemble qui nécessitait des mesures de protection et de mise en valeur dans leur environnement direct (AC.2005.0048 précité consid. 3a; dans le même sens, arrêt AC.2009.0147 du 11 juin 2010).
d) Conformément à l’art. 28 RLPNMS, les autorités communales prennent les mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites construits dignes d’être sauvegardés selon la loi, en élaborant leurs plans directeurs ou d’affectation ou lorsqu’elles délivrent un permis de construire. De façon plus générale enfin, l'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370 consid. 3 p. 372, 115 Ia 363 consid. 2c p. 366, 115 Ia 114 consid. 3d p. 118; 101 Ia 213 consid. 6a p. 221; RDAF 1987 p. 155; Droit vaudois de la construction, note 3 ad art. 86 LATC).
Le recourant fait grief à l’autorité intimée d’avoir autorisé la réalisation d’un projet susceptible d’altérer, par son ampleur et son impact sur l’environnement, le caractère des capites et des murs protégés par arrêté de classement.
a) La construction projetée s’avère en elle-même conforme à la réglementation applicable en la matière, soit celle régissant la zone villas (articles 30 et ss du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions, du 18 avril 1984 (ci-après: RPE). S’agissant tout d’abord du coefficient d’utilisation du sol (CUS), fixé à l’art. 34 RPE, le bâtiment projeté et la capite de vigne totalisent une surface bâtie au sol de 166,57 m2, soit le sixième de la future parcelle après morcellement, pour autant que l’on admette que la superficie de celle-ci soit d’au moins 1'000 m2, puisque le garage n° ECA 945 est voué à la démolition. Le garage prévu au sous-sol doit être considéré comme enterré, vu l’art. 75 § 2 RPE, puisque plus des trois quarts de son volume seront situés en dessous du niveau du terrain naturel et que seule la façade sud sera apparente; il ne compte donc pas dans le volume bâti, de même que le balcon aménagé en saillie en façade sud (art. 75 § 1 RPE). Les distances sont également respectées puisque le bâtiment projeté est implanté à 6 m de la limite nord avec la parcelle 328 après morcellement, 14,80 m séparant le bâtiment n° 872 du bâtiment projeté (art. 32 RPE). La distance avec les limites des parcelles nos 327 et 329 est respectée. Le bâtiment est implanté à plus de 18 m du centre de la chaussée de la RC 401, respectant ainsi l’art. 36 al. 1 let. a de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01). Il est va de même de la volumétrie du bâtiment, qui compte trois niveaux habitables et dont la hauteur est de 6,45 m à la corniche, soit dans le respect de l’art. 36 RPE. Même si la volonté de la constructrice d’utiliser au maximum les possibilités de bâtir est en l’occurrence manifeste, le bâtiment est à cet égard réglementaire, ce que le recourant ne paraît du reste pas contester.
b) Pour le recourant toutefois, cette construction va altérer la capite de vigne protégée, son environnement et tout le coteau sur lequel elle est implantée. La municipalité et la constructrice objectent à cela que non seulement la capite et le mur adjacent ne seront pas touchés par ce projet, mais que, par surcroît, ils seront réhabilités.
Le recensement architectural du canton de Vaud est une mesure qui tend à repérer et à mettre en évidence des bâtiments dignes d’intérêt, de manière à permettre à l’autorité de prendre, le cas échéant, des mesures de protection. A l’exception des notes 1 et 2 (qui impliquent une mise à l’inventaire), les notes attribuées ont donc un caractère purement indicatif et informatif; elles ne constituent pas une mesure de protection (arrêt AC.2000.0026 du 4 juillet 2000). Elles sont en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par l'art. 17 al. 1 LAT ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (arrêt AC.2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4b et les arrêts cités). Un bâtiment qui, dans le cadre du recensement, a reçu la note 3, à l’image de la capite ici en cause, est considéré comme « objet intéressant au niveau local ». A priori, il n’a pas une valeur justifiant le classement comme monument historique et, depuis 1987, il n’est plus systématiquement inscrit à l’inventaire (v. Recensement architectural du canton de Vaud, plaquette éditée en novembre 1995 par la section des monuments historiques et archéologiques du Service des bâtiments, p. 16). Bien qu’on considère qu’un tel bâtiment mérite d’être conservé, son maintien ne peut être imposé à son propriétaire que par une mesure de classement, laquelle ne sera ordonnée que s’il présente un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif suffisant (v. art. 46 et 52 LPNMS). Si l'objet mérite d'être sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire, et la seule manière d'imposer sa sauvegarde contre la volonté du propriétaire est en définitive de le classer (arrêt AC.2009.0209 du 26 mai 2010).
Le bâtiment n° ECA 390, dont la construction remonte au début du XXème siècle, a reçu la note 3. La fiche du recensement architectural révèle que la protection porte sur l'ensemble du bâtiment; ses abords ou le terrain, en revanche, ne sont pas évoqués, bien que l'art. 50 al. 1 let. a LPNMS prévoie spécialement cette possibilité. Comme ils ne sont pas compris dans la désignation de l'objet inscrit à l'inventaire, on ne peut pas considérer, contrairement à l’opinion émise par le recourant, qu'ils bénéficient de la même protection que la capite elle-même. Cela étant, l’arrêté de classement du 9 août 1972 évoque, pour sa part, l’ensemble des cinq capites de vignes. Il s’agit donc de protéger un site dans son ensemble, en tant qu'il constitue un témoignage important de pratiques passées, et qui mérite protection comme élément du patrimoine viticole de la région. Or, le projet n’a en lui-même aucune incidence négative sur le bâtiment n° ECA 390, dont l’état actuel de délabrement est patent, ni sur le mur attenant; au contraire, ceux-ci seront réhabilités. Il est certain en revanche que les abords s’en trouveront profondément modifiés. La façade sud-est de la villa sera implantée à 10 m de la capite; sa façade, d’une hauteur de 9,45 m, va surplomber la capite située en contrebas, ce que les plans des coupes et façades illustrent parfaitement. En outre, l’extrémité sud-est de la place de stationnement extérieur des véhicules sera implantée à moins d’un mètre de la capite. A cela s’ajoute que le terrain naturel, actuellement en pente jusqu'à la route cantonale, subira une modification relativement importante. Le projet prévoit en effet des remblais et des déblais et sa réalisation va impliquer de creuser profondément dans la pente du coteau, en un endroit où la pente atteint 13°. On doit reconnaître que ces travaux modifieront les abords de cette capite, sans pour autant que le caractère et celui de l’ensemble que forment les cinq capites en soit profondément altéré. En effet, l'environnement du point de vue du paysage est déjà relativement dégradé à cet endroit, avec une route cantonale, une ligne CFF, un camping et un parcours BMX au sud de la parcelle. Pour autant, la Municipalité n’entend pas remettre en cause le caractère inconstructible du territoire situé entre le bourg de Grandson et le village des Tuileries, qui marque une césure dans le territoire communal. Ses représentants ont confirmé que le futur plan directeur maintiendra le caractère inconstructible de parcelles situées de part et d’autre de la parcelle n° 328. Elle n’a toutefois aucune intention de modifier l’affectation de cette parcelle et de la parcelle n° 379, pas davantage qu’elle n’envisage à cet égard que la bande sud du terrain, longeant la RC 401a, puisse devenir non constructible. Or, en droit vaudois, les communes jouissent d'une autonomie, maintes fois reconnue, lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions, en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 1C_111/2008 du 8 août 2008 consid. 3.2; 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3; 1P.167/2003 consid. 3, in RDAF 2004 p. 114; 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.). En dépit des critiques légitimes qu’elle peut susciter, la décision attaquée doit en conséquence être confirmée.
c) Le SIPAL évoque sans doute à ce propos l’art. 77 al. 1 LATC, estimant que la Municipalité devait faire application en l’espèce de cette disposition pour refuser l’autorisation requise. Sans remettre en question l’existence de la zone villas, le SIPAL est d’avis que la nouvelle planification devra empêcher la construction de nouvelles villas à cet endroit. On rappelle qu’à teneur de cet article, le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale. Comme d’autres restrictions du droit de propriété, une telle mesure doit reposer sur l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Sa mise en œuvre doit par conséquent se concilier avec le principe de la stabilité des plans, qui est un aspect du principe plus général de la sécurité du droit, et qui doit permettre au propriétaire foncier, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d’affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198; 120 Ia 227 consid. 2b p. 232; 119 Ia 254 consid. 3b et 4 p. 259).
Pour répondre à un intérêt public prépondérant, l’application de l’art. 77 LATC suppose que les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l’adoption de la planification en vigueur pour qu’une adaptation de celle-ci apparaisse nécessaire, conformément à l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Pour justifier l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (voir les arrêts AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2002.0251 du 3 novembre 2004 consid. 3; AC.2003.0256 du 7 septembre 2004 consid. 9a; AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2b). La jurisprudence du Tribunal fédéral, suivant laquelle le contrôle incident ou préjudiciel des plans et règlements, notamment dans le cadre d'un recours contre un refus de permis de construire, en principe exclu, est exceptionnellement admis lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées depuis leur adoption dans une mesure telle que, n'étant plus justifiées par intérêt public prépondérant, ils sont devenus irréguliers et ne sont plus compatibles avec l'art. 26 Cst. féd. (v. Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction. Quid novum sub sole? in RDAF 2010, p. 1 et ss, not. 10, references citées). La jurisprudence admet en effet que le propriétaire voisin puisse invoquer dans le cadre du contrôle incident du plan, le moyen selon lequel la mesure de planification ne répond plus à un intérêt public en raison des effets de ce plan sur son bien-fonds (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105 s.; 127 I 44 consid. 2d p. 46; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232). Il convient donc de déterminer si les conditions d'une révision du plan telles qu'elles sont prévues par l'art. 21 al. 2 LAT sont remplies (arrêt AC.2001.0128 du 12 mars 2002 consid. 3b). Si le droit cantonal de procédure peut, par exemple, permettre à des tiers - et non seulement au propriétaire touché - de présenter une requête tendant, sur la base de l'art. 21 al. 2 LAT, au réexamen ou à l'adaptation d'un plan d'affectation (cf. art. 25 al. 1 LAT), il ne saurait cependant supprimer ou affaiblir la présomption de validité du plan d'affectation, qui découle des principes matériels de la LAT (ATF 120 Ia 227, ibid., p. 233).
On a évoqué plus haut (supra, consid. 1b) les doutes légitimes suscités par la recevabilité des griefs que le recourant a évoqués en relation avec la planification du territoire communal. Cela étant, l’art. 77 LATC ne pourrait de toute façon pas faire obstacle en l’occurrence à la délivrance du permis accordé à la constructrice. Le recourant perd de vue que la planification et la réglementation applicables, approuvées en 1984, sont postérieures à l’arrêté de classement des cinq capites, lequel remonte à 1972. Sans doute, les effets de cet arrêté s’adressaient principalement aux autorités communales lors de l’élaboration du plan d’extension communal. Il appartenait toutefois aux services cantonaux concernés d’intervenir auprès de celles-ci pour assurer l’efficacité de la protection des capites dans la planification qui, à l’époque, a nécessairement été soumise à leur préavis, voire même en refuser l’adoption. Au demeurant, ces services ne se sont pas manifestés puisque la parcelle n° 328 est demeurée constructible dans sa totalité, y compris en bordure de la RC 401a et à proximité immédiate de la capite n° 390. Quoi qu’il en soit, cet arrêté ne peut plus aujourd’hui être invoqué pour imposer aux autorités communales une révision de la planification existante. A cela s’ajoute que le recourant ne fait valoir aucune autre modification légale ou réglementaire susceptible de conduire à cette révision.
Il s’ensuit que le recours doit être rejeté en tant qu’il est recevable et la décision attaquée, confirmée. Il est statué sans frais (art. 52 al. 1 et 91 LPA-VD). Des dépens seront alloués à l’autorité intimée et à la constructrice, qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 et 91 LPA-VD). Exclues du champ d’application de l’art. 52 al. 1 LPA-VD, les communes conservent en effet, à l’inverse de l’Etat de Vaud, la faculté de faire valoir leur droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD, a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable
II. La décision de la Municipalité de Grandson, du 27 mai 2010, est confirmée.
III. Il est statué sans frais.
IV. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, soit pour lui le Département des Infrastructures, versera à la Municipalité de Grandson des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
V. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, soit pour lui le Département des Infrastructures, versera à la société immobilière en formation, domiciliée chez Architecture & Construction James Moor S.àr.l, des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 22 février 2011
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.