TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 décembre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs ; Nicole Riedle, greffière.
Recourante
Hoirie Fernand SINGY, composée de Rolande JONZIER-SINGY, Liliane FAVRE-SINGY, Chantal BORNET-SINGY, p.a. Mme Liliane FAVRE-SINGY, à Coppet.
Autorité intimée
Municipalité de Founex, Route de Châtaigneriaz 2.
Autorité concernée
Service du développement territorial.
Objet
Plan d’affectation
Recours Hoirie Fernand SINGY c/ décision de la Municipalité de Founex du 19 mars 2010 (refusant le "déclassement" de la parcelle n° 424 sise au lieu-dit "Les Rannaux").
Vu les faits suivants
A. L'hoirie Fernand Singy (ci-après: l'hoirie), composée de Rolande Jonzier-Singy, Liliane Favre-Singy et Chantal Bornet-Singy, est propriétaire de la parcelle n° 424 de la Commune de Founex sise au lieu-dit "Les Rannaux". Cette parcelle est colloquée en zone agricole conformément au plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 22 août 1979 et au règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions du 14 août 1992. De forme approximativement rectangulaire, elle est bordée par la parcelle n° 698 à l'ouest, affectée en zone agricole, par la parcelle n° 423 au nord, colloquée en zone d'utilité publique, et par les parcelles nos 614, 425, 479, 591 à l'est et au sud, toutes affectées à la zone villas.
B. a) Dès 1973, l'hoirie, représentée par Louise Singy, a sollicité le transfert en zone villas de la parcelle n° 424, qui était alors colloquée en zone sans affectation.
Le 23 avril 1973, l'hoirie a formé opposition au projet de plans des zones protégées à titre provisoire mis à l'enquête publique, visant notamment à classer trois parcelles lui appartenant, dont la parcelle n° 424, en zone protégée. Elle a notamment fait valoir que la parcelle n° 424 jouxtait une zone de constructions sur laquelle étaient déjà édifiées deux villas, qu'elle se trouvait à proximité immédiate d'un collecteur d'égouts ainsi que d'un poteau de distribution de raccordements téléphoniques.
Par décision du 15 février 1974, la Commission I chargée de traiter les oppositions formulées à l'encontre des plans de zones protégées à titre provisoire a rejeté l’opposition, au motif que les parcelles étaient situées en zone sans affectation et qu'une éventuelle légalisation était de la compétence communale "dans le cadre de la procédure normale LCAT". Elle a précisé que la parcelle n° 424 pourrait passer en zone villas avant l'aboutissement du plan d'aménagement régional, étant donné qu'elle bordait une zone villas maintenue et équipée.
Le 1er mars 1974, la Municipalité de Founex (ci-après: la municipalité) s’est dit prête a examiner favorablement la demande de l’hoirie de transférer en zones villas plusieurs parcelles, dont la n° 424, et à soumettre cette question au Conseil communal dès réception d'un rapport relatif au classement des terrains en question réalisé par la Commission n° 1 AFU.
b) Le 3 mars 1978, Louise Singy, au nom et pour le compte de l'hoirie, a formé opposition au projet de plan des zones de la Commune de Founex, mis à l'enquête publique du 7 février au 14 mars 1978, colloquant la parcelle n° 424 en zone agricole.
Lors de sa séance du 5 avril 1978, la municipalité a rejeté cette opposition. L'année suivante, la municipalité a informé Louise Singy que le Conseil communal avait adopté dans sa séance du 28 juin 1979 le projet du nouveau plan de zones conformément au préavis qu'elle avait présenté et sans modification de ce dernier. Le 22 août 1979, le Conseil d'Etat a approuvé ce plan, toujours en vigueur.
c) Le 18 mars 1998, l'hoirie, représentée par Liliane Favre-Singy, a sollicité le transfert de la parcelle n° 424 de la zone agricole vers la zone villas, au motif qu'elle était bordée d'une zone villas et équipée.
La municipalité a répondu le 24 mars 1998 que le déclassement n'était pas envisageable dès lors que quelques terrains affectés en zone intermédiaire devaient avoir la priorité au cas où des déclassements devaient intervenir dans le futur.
d) Par correspondance du 17 janvier 2005, l'hoirie, représentée par Liliane Favre-Singy, a formulé une nouvelle fois la même demande.
Le 25 décembre 2005, la municipalité a refusé d'y donner suite en exposant que les zones à bâtir ne devaient comprendre que des terrains probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et que la commune disposait encore de suffisamment de terrains constructibles, notamment dans la zone village.
e) A l'occasion de la mise à l'enquête publique du plan directeur communal du 15 mai au 13 juin 2007, l'hoirie, représentée par Liliane Favre-Singy, a constaté que la parcelle n° 424 ne faisait pas partie du projet d'urbanisation de la commune et a prié la municipalité de bien vouloir étudier la possibilité d'une extension de celui-ci au chemin des Rannaux.
Par décision du 30 août 2007, la municipalité a rejeté cette demande au motif que le plan directeur communal ne prévoyait aucune extension de la zone villas au-delà de la mise en conformité des constructions existantes et entendait préserver les qualités du paysage ouvert s'étendant au nord du périmètre largement urbanisé, situé entre la route de Divonne et le chemin des Rannaux. Elle a précisé que ce choix était conforme à la politique actuelle du canton qui n'entrerait pas en matière sur une extension de la zone villas en dehors des pôles communaux. Elle a encore indiqué qu'une demande de mise en conformité était envisagée pour la parcelle n° 591 laquelle était déjà construite.
Par correspondance du 4 septembre 2007, l'hoirie a relevé que la parcelle n° 591 n'était pas encore construite.
Le 11 septembre 2007, la municipalité a maintenu sa décision du 30 août 2007.
Le plan directeur communal de Founex a été adopté le 23 octobre 2007 par le Conseil communal et approuvé le 12 mars 2008 par le Conseil d'Etat.
f) Une modification du plan des zones portant sur le transfert en zone village de la parcelle n° 1403, colloquée en zone intermédiaire et située au lieu-dit chemin du Pralet, a été mise à l'enquête publique du 22 janvier au 22 février 2010.
L’hoirie n’a pas déposé d’opposition mais elle a une nouvelle fois interpellé la municipalité sur l’affectation de la parcelle n° 424 en zone villas.
C. Par décision du 19 mars 2010, la municipalité a refusé d’entrer en matière sur cette requête aux motifs, d'une part, que la commune disposait encore de zones constructibles libres, notamment en zone village, et d'autre part, que le plan directeur communal, récemment entré en vigueur, ne prévoyait pas le déclassement de tout ou partie de la parcelle concernée. Elle a exposé que la situation de la parcelle n° 1403, sise en zone intermédiaire et bordée de la zone village avait été modifiée à la suite de la réalisation du chemin du Pralet et qu'il avait été nécessaire de la classer en zone constructible "village" afin de permettre l'accès aux parcelles nos 1402 et 56, toutes deux sises en zone constructible.
D. Le 31 mars 2010, l'hoirie, représentée par Liliane Favre-Singy, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) contre cette décision, en concluant implicitement à sa réforme en ce sens que la parcelle n° 424 est colloquée en zone villas.
Le Service du développement territorial (ci-après: SDT) s'est déterminé le 6 mai 2010 en concluant implicitement au rejet du recours, au motif que les réserves en zones à bâtir sur la commune étaient importantes.
Dans sa réponse du 10 mai 2010, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Les 19 et 27 mai 2010, la municipalité a transmis au tribunal sa réglementation communale en matière d'aménagement du territoire.
Sur demande de la juge instructrice, la municipalité a exposé le 16 juin 2010 que la zone de village n'avait pas été étendue récemment, que des constructions avaient été réalisées sur les parcelles nos 57 et 123 et que d'autres constructions étaient en cours sur la parcelle n° 1402, ancienne parcelle n° 56, mais que lesdites parcelles étaient déjà classées en zone village depuis 1979.
Par avis du 18 juin 2010, la juge instructrice a pris note du fait que la parcelle n° 56 avait été divisée en parcelles nos 1'402, 1'403 et 1'361, et que, hormis pour la parcelle n° 1'403, la zone village n'avait pas subi de modifications depuis 1979.
En l'absence de réquisition présentée par l'une ou l'autre des parties dans le délai imparti à cet effet tendant à compléter l’instruction, le tribunal a statué, sans tenir d’inspection locale, par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Aux termes de l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires. Le droit cantonal vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) : les plans d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé ; la procédure prévue aux art. 56 et 62 LATC est applicable en cas de modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection. L’art. 63 LATC ne comporte aucune précision quant aux compétences respectives de la municipalité et du conseil général ou communal dans le processus de révision. La jurisprudence a précisé qu’il paraît judicieux d’appliquer par analogie les règles de procédure de l’art. 75 al. 2 LATC, voire celles de l’art. 67 al. 2 LATC, permettant une attribution uniforme de compétence dans le processus de révision des plans d’affectation. La municipalité est ainsi compétente, dans un premier temps au moins, pour examiner l’opportunité de l’adaptation du plan, lorsque celle-ci fait suite à l’exercice d’un droit d’initiative par les propriétaires fonciers intéressés ; ce n’est que dans un second temps, une fois le principe de la révision tranché de manière positive, que le conseil communal ou général sera saisi (RDAF 2002 I 122, cf. également AC.2004.0149 du 21 juillet 2005 ; AC.2006.0253 du 26 juillet 2007 ; David Equey, La répartition des attributions entre autorités communales et le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité de la municipalité en droit vaudois, in RDAF 2010 I Hors série, pp. 1-118, spéc. p. 18). Le recours est ainsi recevable au fond. La municipalité était ainsi compétente pour refuser la demande de l’hoirie.
En exigeant à l’art. 21 al. 2 LAT une modification sensible des circonstances avant qu’une procédure de révision ne soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de l’intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son terrain en vertu d’un plan d’affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 231). Lorsqu’un plan d’affectation en vigueur a été établi sous l’empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le plan d’affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF précité, consid. 2c p. 233 ; ATF 113 Ia 444 consid. 5b). En d’autres termes, les motifs justifiant une révision doivent être d’autant plus importants que le plan est récent. En outre, plus un plan d’affectation a été mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire, plus sa stabilité doit être garantie (Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 414 p. 185).
L'art. 21 al. 2 LAT permet l'adaptation des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut consister notamment en une modification de données purement factuelles du type modifications topographiques, changements de comportements, mouvements démographiques, évolution des besoins de transport, développement économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités (Tanquerel in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 37 ad art. 21 LAT ; Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement du territoire [OFAT]; AC.2006.0253 du 26 juillet 2007).
Pour apprécier l’évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, une pesée des intérêts s’impose. L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Lorsque la contestation porte sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une certaine durée d’application, le plan général d’affectation d’une commune n’offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Il convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Comme l’art. 15 LAT relatif aux zones à bâtir prescrit d’évaluer les besoins pour les quinze années à venir (let. b), une adaptation d’un plan d’affectation quinze ans après son entrée en vigueur n’est pas insolite (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 consid. 5.2.3 p. 10). Pour ce qui est de la modification d’un plan général d’affectation dans le sens d’une extension des zones à bâtir, le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 let. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa p. 341; 114 Ia 364 consid. 4 p. 368 à 370). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 339 consid. 3a p. 341; 115 Ia 358 consid. 3f/bb p. 360).
En l'espèce, le plan des zones n'a pas été mis à jour dans son ensemble depuis son adoption en 1979, mais il a fait l'objet d'adaptations partielles (cf. notamment le plan partiel d’affectation « Creux du Loup » du 7.7.1976 et modifié le 23.10.1991, fixant une zone spéciale et des règles particulières pour l’Ecole internationale, le plan partiel d’affectation « les Cuttemers » du 25.4.1990 fixant l’extension de la zone d’utilité publique pour l’agrandissement des terrains de sport, de jeux et de détente, le plan partiel d’affectation « En Balessert » du 25.1.1991 fixant l’extension de la zone d’utilité publique existante ou encore le plan partiel d’affectation « Au Pralet » du 10.1.1996 fixant le tracé de la route de desserte pour l’extension du village). Ces modifications n'ont toutefois pas porté sur la parcelle concernée.
Le nombre d’habitants a fortement augmenté. Sans les fonctionnaires internationaux, il est passé de 1'223 en 1980, à 1'462 en 1985, 1'619 en 1990, 1'985 en 1995 et 2'277 en 2000 (source SCRIS). Selon le rapport Urbaplan du mois d'août 2007, depuis 2000, la population communale a augmenté de 2,6 % par an en moyenne (avec 2'590 habitants en 2000 [réd : avec les fonctionnaires internationaux] et 2'860 en décembre 2004), ce qui correspond néanmoins à une forte diminution par rapport aux taux de croissance des années 80 et 90.
En outre, depuis 1979 est entrée en vigueur la LAT et les plans directeurs cantonal et communal ont été adoptés. Le plan directeur cantonal, entré en vigueur le 1er août 2008, contient des mesures relatives à la légalisation des zones à bâtir et aux zones à bâtir manifestement surdimensionnées (A11 et A12). Le plan directeur communal pose comme diagnostic que "les réserves à bâtir en zone constructible suffiront encore pour accueillir les nouveaux habitants et enfants les prochaines années. L’affectation de nouveaux terrains à bâtir devra être envisagée selon l’évolution réelle et en fonction des objectifs de développement communaux et intercommunaux. Les dispositions réglementaires de la zone villa pourraient être adaptées pour augmenter le nombre de logements constructibles par parcelle" (4-A p. 47). Il met en œuvre ces mesures en prévoyant un potentiel de densification dans le village et des réserves d'urbanisation, en options alternatives, en zone intermédiaire ou agricole, mais situées soit en bordure du village soit dans la ceinture située entre le lac et les voies de chemins de fer. Le plan de synthèse contenu dans le plan directeur communal permet de constater que ces réserves sont prévues dans un secteur déjà passablement construit. Ainsi, la parcelle de la recourante, située entre les deux pôles de développement de la commune dans un espace essentiellement agricole non bâti, ne fait ni partie du potentiel de densification, ni des réserves d'urbanisation. Au contraire, il ressort du plan de synthèse qu'elle pourra demeurer en zone agricole. En d'autres termes, il n'est pas prévu que le secteur en question se construise davantage. Le fait que la parcelle n° 424 soit partiellement bordée de parcelles colloquées en zone constructible, comme le relève la recourante, n'y change rien.
Selon le plan directeur communal, les réserves en zones à bâtir sont suffisantes. En effet, il prévoit d'une part que 700 habitants supplémentaires pourraient être accueillis, et d'autre part, que si la croissance moyenne depuis 2000 se poursuivait, les réserves légalisées permettraient de répondre à la demande pendant huit ans, soit environ jusqu'en 2015, et qu'en comptant également sur le potentiel de zones intermédiaires, les réserves seraient théoriquement suffisantes pour 15 à 20 ans, soit à tout le moins jusqu'en 2022. Le développement ainsi prévu par le plan directeur communal est conforme à l'art. 15 LAT.
Enfin, contrairement à ce que soutient la recourante, il ressort de l'aperçu de l'état de l'équipement de la commune datant de décembre 2007, que la parcelle n° 424 n'est pas équipée, et ne fait pas partie des terrains propres à la construction. En définitive, le transfert de la parcelle n° 424 de la zone agricole vers la zone villas ne se justifie pas.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de la recourante (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Founex du 19 mars 2010 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1’800 (mille huit cents) francs est mis à la charge de Rolande Jonzier-Singy, Liliane Favre-Singy, Chantal Bornet-Singy, solidairement entre elles.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2010
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.