TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 juillet 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Georges Arthur Meylan et François Gillard, assesseurs; Mme Cléa Bouchat, greffière.
Recourant
Bernard LIECHTI, à Brent, représenté par l'avocat Alexandre Bernel, à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux
Objet
Remise en état
Décision de la Municipalité de Montreux du 18 novembre 2009 (désaffectation de surcombles aménagés)
Vu les faits suivants
A. Au lieu-dit "En Champ Villard", le bâtiment sis sur la parcelle n° 4199 au chemin de Chantey 8 et 10 de la commune de Montreux est constitué en propriété par étage (ci-après: PPE). Celle-ci comporte des appartements au rez inférieur, au rez supérieur, au 1er et 2ème étage (lots 1 à 18) ainsi que des combles affectés en galetas. Bernard Liechti est propriétaire des lot 17 (2 pièces au 2ème étage) et 19 (combles) ainsi qu'en copropriété avec Francis Sayard du lot 11 (2 pièces en duplex aux 1er et 2ème étage).
B. En vue de la création de tabatières en toiture et d'un canal de fumée, une demande de permis de construire a été déposée le 20 janvier 2005. Le projet de construction a été mis à l'enquête du 1er mars au 21 mars 2005. La procédure a suscité une opposition - retirée - et le permis de construire a été délivré le 22 avril 2005 par la Municipalité de Montreux. Il était expressément mentionné qu'aucune modification ne pouvait être apportée aux plans faisant l'objet du permis délivré, sans l'autorisation de la Municipalité et que les combles devaient restés affectés en galetas. Ces restrictions faisaient référence à un courrier adressé en date du 5 novembre 2004 au Bureau Amadis SA à Corseaux qui rappelait que la surface brute de plancher, limitée à 1410 m2 pour ce bâtiment selon le plan de quartier "Derrière Fontanivent" du 7 août 1974, était déjà épuisée.
C. Du 20 avril au 21 mai 2007, la Municipalité de Montreux a mis à l'enquête publique un nouveau plan général d'affectation, qui colloque en secteur C forte densité la zone du Plateau de Fontanivent dont fait partie la parcelle n° 4199. Le plan a été adopté par le Conseil communal le 2 septembre 2009. Au vu des différents amendements votés, les plans et le règlement modifiés doivent encore faire l'objet d'une procédure complémentaire, soit un examen préalable du canton ainsi qu'une enquête publique complémentaire.
D. Le 18 novembre 2008, la Commission communale de salubrité a procédé à la visite des locaux après transformations et remarqué que la partie centrale de l'immeuble, propriété de Bernard Liechti, avait été aménagée en pièces habitables avec salle de bain en liaison directe avec l'appartement existant de l'étage inférieur (création d'un escalier intérieur). Il a en outre été constaté que différents percements en toiture ne correspondaient pas aux tabatières autorisées et se révélaient plus importants. Par lettre du 20 janvier 2009, la Municipalité de Montreux a enjoint à Bernard Liechti de produire un jeu de plans complet illustrant précisément les travaux entrepris.
E. Le 20 mars 2009, la Municipalité de Montreux l'a invité à produire un dossier complet afin de procéder aux formalités d'enquête publique en vue d'une mise en conformité de l'ouvrage. L'enquête, publiée du 8 mai au 8 juin 2009, a suscité une opposition de voisins, Monica et Alain Renaud, propriétaires depuis fin 2006 du lot 2 (4 pièces au rez inférieur) et du lot 16 (2 pièces au 2ème étage) de la PPE.
F. Suite à la dénonciation de la commune de Montreux, Bernard Liechti a été reconnu coupable, le 11 mai 2009, d'infraction à la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions et condamné à une amende de fr. 3'000 par le Préfet du district de Riviera-Pays d'Enhaut.
G. Par décision du 9 juillet 2009 signée par le Syndic et le Secrétaire municipal au nom de la Municipalité de Montreux, la délivrance du permis de construire sollicité a été refusée pour les motifs suivants:
"L'aménagement en cause n'est pas conforme aux dispositions du règlement du plan de quartier "Derrière Fontanivent" du 7.08.1974 (RPQ):
la surface brute de plancher (SBP) est excédentaire de 80 m2 - article 5 RPQ
la distance entre lucarnes est inférieure à 1 m. - article 11 RPQ."
H. Se référant à cette précédente décision, la Municipalité de Montreux a, en date du 18 novembre 2009, adressé à Bernard Liechti la décision dont la teneur est la suivante:
"Constatant que la décision municipale refusant le permis de construire n'a pas été contestée, celle-ci est exécutoire. En conséquence, un délai au 15 mars 2010 vous est imparti pour désaffecter les surcombles illicitement aménagés en appartement et remettre en état les lieux selon la destination d'origine de ces locaux (surcombles non habitables)."
I. Par acte de son conseil du 4 janvier 2010, Bernard Liechti a déposé un recours concluant, principalement, à l'annulation de la décision datée du 18 novembre 2009 et signée par le Syndic et le Secrétaire Municipal de Montreux au nom de la Municipalité, et subsidiairement, à la reforme de ladite décision, en ce sens qu'il est renoncé à exiger la remise en état des "surcombles aménagés en appartement" dont il est question. Par mémoire du 4 mars 2010, la Municipalité de Montreux a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 18 novembre 2009 ordonnant la désaffectation des surcombles illicites. Dans son écriture, l'autorité intimée a confirmé que dans le cadre de la révision du plan général d'affectation, le plan de quartier "Derrière Fontanivent" sera abrogé pour être remplacé par la zone de forte densité du secteur du "Plateau de Fontanivent - Chernex" selon l'art. 10 du règlement. Elle a également précisé que:
"cette modification aura pour principale conséquence de supprimer la mesure de l'utilisation du sol qui s'exprime, notamment, au travers de l'art. 5 du règlement du plan de quartier fixant des surfaces brutes de plancher maxima. Ainsi, à terme, la mise en vigueur du nouveau plan des zones communal permettra, en l'espèce, d'ouvrir de nouvelles perspectives pour affecter à de l'habitation des volumes actuellement non-utilisés. Toutefois, durant cette période transitoire où l'ancien plan d'affectation n'est pas encore abrogé et le nouveau pas encore en vigueur, et en référence aux dispositions de l'article 79 LATC, tout projet de construction doit satisfaire les deux règlements, c'est-à-dire, répondre aux conditions les plus restrictives. Il s'ensuit de cette explication, qu'une autorisation de construire pour les travaux querellés ne peut pas être admise en anticipation, dès lors qu'un tel octroi reviendrait à appliquer le droit anticipé positif, inconstitutionnel."
Comme l'indique cette écriture, le nouveau plan général d'affectation a été adopté le 2 septembre 2009 par le Conseil communal, avec des amendements nécessitant un nouvel examen préalable par le service cantonal. A la connaissance du tribunal (au vu des pièces d'autres dossiers, notamment de la réponse de la municipalité à l'interpellation Schöneich, séance du conseil communal du 16 mars 2011), la procédure est actuellement bloquée en raison des exigences du service cantonal relatives à la carte des dangers naturels.
J. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
a) A teneur de l'art. 105 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: LATC; RSV 700.11), la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à la formulation de la disposition de l'art. 105 LATC pourrait laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions sont remplies (AC.2007.0068 du 13 août 2007 consid. 1a; AC.2005.0059 du 5 juillet 2005).
b) Le recourant ne conteste pas, à juste titre, que le projet mis à l'enquête n'est pas conforme au Plan de quartier "Derrière Fontanivent" du 7 août 1974 et à son règlement (ci-après: RPQ). En effet, la surface brute de planchers habitable du bâtiment concerné ne peut excéder 1'410 m2 (art. 5 RPQ), alors que la demande de permis de construire visait une surface brute utile des planchers de 1545 m2 dont 1523 m2 consacrés au logement. L'art. 6 RPQ prévoit en outre que le bâtiment peut avoir un maximum de 4 niveaux habitables ou utilisables à des fins professionnelles pour sa partie centrale et de 3 niveaux pour la partie adjacente. Or, le projet ajoute un niveau supplémentaire. La décision contestée fait également état d'une violation de l'art. 11 RPQ en raison d'une distance entre lucarnes insuffisante (1 m au minimum). Plus généralement, il a été rappelé à plusieurs reprises au recourant, depuis un premier courrier daté du 5 novembre 2005, que les combles ne pouvaient être rendus habitables et devaient être maintenus en galetas. Ces mises en garde n'ont pas empêché le recourant d'y aménager des pièces habitables, avec salle de bain, en liaison directe avec l'appartement existant de l'étage inférieur par la création d'un escalier intérieur. Les travaux entrepris sont donc indiscutablement illicites.
Le recourant fait valoir que la décision attaquée comportant l'ordre de remise en état n'est pas conforme au principe de la proportionnalité.
a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité (ATF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008 consid. 2.2). Le principe de proportionnalité ne permet pas de déroger à la loi - hors des cas où celle-ci en réserve elle-même la faculté à l'autorité
En outre, avant d'ordonner la démolition d'un ouvrage construit sans autorisation, l'autorité doit d'abord examiner s'il est réglementaire ou s'il pourrait le devenir (RDAF 2006 I 260 n° 77). Ainsi, dans le cadre de l'examen de la proportionnalité, il n'est pas possible de faire abstraction de la planification en cours d'élaboration (AC.2008.0193 du 4 mars 2010; AC.2001.0033 du 11 août 2006 consid. 4). Finalement, l'art. 33 al. 1er LPA-VD impose à l'autorité intimée d'informer le recourant de son intention de prendre position sur le point de savoir si un ordre de démolition doit ou non être formulé et d'impartir au recourant un délai raisonnable pour exprimer son point de vue à ce sujet, notamment d'exposer son opinion sur le caractère proportionné ou non d'une telle injonction.
b) La décision municipale du 18 novembre 2009, se référant à celle du 9 juillet 2009 refusant la délivrance du permis de construire sollicité, se contente d'ordonner la désaffectation des surcombles aménagés en appartement et la remise en état des lieux selon leur destination d'origine d'ici au 15 mars 2010. Quoi qu'en dise l'autorité intimée, le refus du permis de construire n'entraîne pas automatiquement la démolition de l'aménagement illicite. C'est dans le cadre de la décision d'ordre de remise en état, soit celle du 18 novembre 2009, que le principe de la proportionnalité intervient (AC.2008.0201 du 10 février 2010). Or, au vu de son caractère succinct, la décision attaquée est incomplète et ne répond pas aux exigences jurisprudentielles rappelées ci-dessus. Le tribunal doute que l'autorité intimée se soit véritablement interrogée sur le caractère proportionné de l'ordre de démolition. La décision ne définit en effet pas quels travaux seraient exigés pour que les lieux soient considérés comme "remis en état selon la destination d'origine de ces locaux (surcombles non habitables)". Aucun examen de la mesure la plus appropriée n'a été entrepris. Les mesures à entreprendre en vue de la suppression des aménagements intérieurs n'étant pas définies, leur coût ne peut être estimé. Or, le coût relatif aux travaux de remise en état constitue un élément d'appréciation dans la pondération des intérêts qu'impose le principe de proportionnalité (AC.2010.0052 du 19 juillet 2010 consid. 2b). Par ailleurs, l'autorité intimée n'a pas invité le recourant à s'exprimer sur le caractère proportionné de l'injonction.
On relèvera également que le nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA) - planification toujours en cours de procédure qui aura pour effet d'abroger l'actuel plan de quartier - colloque en secteur C forte densité la zone du Plateau de Fontanivent dont fait partie la parcelle n° 4199. Aux termes de l'art. 7.1 PGA, la zone de forte densité est destinée à assurer l'extension de l'agglomération dans des secteurs présentant des conditions favorables à une densité de population élevée, notamment par rapport à la desserte par les transports publics. Quant à la zone du plateau de Fontanivent-Chernex, elle est divisée en trois secteurs A (faible densité), B (moyenne densité) et C (forte densité) (art. 10 al. 1 PGA). Pour le secteur C, le nombre de niveaux, rez-de-chaussée compris, est élevé à 5 sous la corniche ou l'acrotère, "auxquels un étage peut être ajouté sous forme d'attique ou de combles habitables" (art. 10.4 PGA). L'art. 10.6 PGA permet une surface bâtie au sol maximale de 1/8. Comme l'indique l'autorité intimée, il est dès lors possible qu'à terme la mise en vigueur du nouveau plan des zones communal permettra d'ouvrir de nouvelles perspectives pour affecter à de l'habitation des volumes actuellement non-utilisés.
On rappellera à cet égard qu'au moment de statuer sur une remise en état, l'autorité ne peut pas faire abstraction de la planification en cours d'élaboration (AC.2008.0193 du 4 mars 2010; AC.2001.0033 du 11 août 2006 consid. 4). Cela s'impose d'autant plus lorsque comme en l'espèce, le nouveau plan d'affectation a été adopté par le conseil communal et que son approbation par l'autorité cantonale est retardée pour des motifs qui sont sans rapport avec la nouvelle réglementation dont bénéficiera la construction litigieuse. Partant, il incombera à la municipalité d'examiner l'opportunité d'ordonner ou non la remise en état des lieux, en mettant en balance l'intérêt public à la remise en état des aménagements entrepris dans les combles et l'intérêt privé du recourant à ne pas devoir démolir ce qu'il pourrait prochainement être autorisé à reconstruire.
Vu ce qui précède, la décision du 18 novembre 2009 de l'autorité intimée prononçant l'ordre de mise en conformité de l'aménagement des surcombles est annulée. Il appartiendra à la municipalité, à qui le dossier est renvoyé, de décider si la désaffectation des surcombles illicitement aménagés en appartement et la remise en état des lieux selon la destination d'origine des locaux peut être exigée au vu des considérations exposées ci-dessus ou, au contraire, si les aménagement entrepris ne compromettent pas un intérêt public prépondérant et peuvent demeurer en l'état où ils se trouvent depuis 2006.
En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). L'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD).
Le recours étant admis, un émolument est mis à charge de l'autorité intimée. Le recourant obtenant gain de cause, il y a lieu de lui accorder des dépens. Le montant de l'émolument et des dépens peut cependant être limité pour tenir compte du fait que la procédure se termine sans audience.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 18 novembre 2009 est annulée et le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision.
III. Un émolument de 1500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Montreux.
IV. La somme de 1500 (mille cinq cents) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 7 juillet 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.