TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 octobre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Eric Brandt et M. Pascal Langone, juges.
Recourant
Jean BOVEY, à Paudex.
Autorité intimée
Municipalité de Paudex, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne.
Constructeurs
Jean GIOBELLINA, à Paudex,
Centre Patronal, à Paudex,
Suzanne BORBOËN, à Paudex,
Philippe PASCHE, à Paudex,
Jocelyne BLOCH PASCHE, à Paudex.
Objet
permis de construire
Recours Jean BOVEY c/ décision de la Municipalité de Paudex du 10 novembre 2009 autorisant la construction d'une route entre le chemin des Peupliers et le chemin des Hérons.
Vu les faits suivants
A. Jean-Pierre Bovey (ci-après : Jean Bovey) exerce la profession d'horticulteur. Ses cultures s'étendent sur une longue bande de terre située entre la route cantonale et le bord du lac, divisée en quatre parcelles du cadastre de la commune de Paudex. En partant de la route, la première est la parcelle no 14, dont il est propriétaire; elle est construite d'une habitation et d'un garage. Les suivantes sont les parcelles nos 257 (568 m2 en place jardin) et 524 (2'018 m2 en jardin et vigne), propriétés de Jean Giobellina. La dernière avant le bord du lac, respectivement du chemin piétonnier qui longe la rive du lac, est la parcelle no 256, dont Jean Bovey est propriétaire (1'903 m2 en place jardin et une construction de 18 m2). Les parcelles précitées nos 257 et 524, en tant que fonds servants, sont grevées de deux servitudes. La première (n° 434'627) prévoit un droit d'usage de culture en faveur de Jean Bovey ; elle a été inscrite au Registre foncier le 2 novembre 1984. Son contenu est le suivant : "Jean-Pierre Bovey jouira gratuitement, sa vie durant, pour la culture, d'une bande de terrain 1550 m2 ainsi que d'une autre de 568 m2, zones respectivement teintées en jaune et orange sur le plan annexé." Jean Bovey est au bénéfice d'une deuxième servitude (no 434'626) qui consiste en un droit de passage à pied le long des parcelles nos 257 et 524, sous forme d'une bande de terrain, teintée en vert sur le plan précité, reproduit ci-après :
Le lieu-dit A la Verrière est régi par un plan d’extension partiel (ci-après : PEP) adopté par le Conseil d’Etat le 3 décembre 1982 ; il divise son périmètre en deux secteurs, les secteurs 1 et 2. On le reproduit ci-dessous :
Le partiel d'affectation (PPA) "A la Verrière" et son règlement (ci-après : le RPPA), approuvés par le chef du Département des infrastructures le 28 janvier 2003 régissent le secteur 1. L’art. 23 RPPA dispose en effet que lors de son entrée en vigueur, le PPA et son règlement abrogent les dispositions du PEP « A la Verrière » secteur 1 ainsi que le PEC n°1 sur la partie de territoire comprise dans le PPA, les dispositions du secteur 2 du PEP étant maintenues.
B. Les parcelles nos 257 et 524 sont situées dans l'aire des aménagements extérieurs du secteur 1, selon le PPA « A la Verrière » et son RPPA.
Le sud de la parcelle no 524, sur une bande d'environ 5 m de largeur, est sise en zone de verdure, à l'instar de la parcelle no 256 dont elle est contiguë. Le plan prévoit un tracé destiné au passage de véhicules ("circulation véhicules [principe à respecter]") entre le chemin des Hérons et le chemin des Peupliers, qui traverse la parcelle no 524, comme le montre l'extrait du plan reproduit ci-dessous :
C. Le 29 mai 2009, Jean Giobellina, ainsi que les autres propriétaires concernés, à savoir l'Association Centre patronal (parcelles nos 417 et 521 en droit de superficie), Suzanne Borboën (parcelle no 57), Philippe Pasche et Jocelyne Bloch Pasche (parcelle no 501), ont présenté une demande de permis de construire portant sur l'aménagement d'une route de desserte sur la parcelle no 524 à la hauteur du chemin des Peupliers à l'est et permettant une liaison entre ce dernier et le chemin des Hérons à l'ouest. Il s’agit ainsi de relier les secteurs 1 et 2. Son emplacement correspond à ce qui est prévu dans le PPA "A la Verrière". Le projet implique une tranchée dans le terrain et l'aménagement de talus de chaque côté. A l'ouest un muret végétalisé serait construit en limite de propriété. Le plan produit à l'appui de la demande est le suivant :
L'enquête publique a été ouverte du 2 septembre au 1er octobre 2009. La Centrale des autorisations CAMAC, après consultation des instances cantonales concernées (Service de la mobilité [SM], Service des routes, Gestion du réseau [SR-GR], Service du développement territorial, Commission des rives du lac [SDT-CRL], Voyer de l'arrondissement Centre à Lausanne/Blécherette [VA2]) a émis un préavis positif le 16 octobre 2009 (synthèse CAMAC n° 98126). Trois oppositions au projet ont été déposées, dont celle de Jean-Pierre Bovey le 28 septembre 2009.
Le 10 novembre 2009, la Municipalité de Paudex (ci-après : la municipalité) a levé les oppositions et décidé de délivrer le permis de construire. Dans la lettre adressée le même jour à Jean Bovey, elle a relevé ce qui suit :
"Lors d'une séance qui a eu lieu à Paudex en présence d'une délégation municipale, vous avez déclaré ne plus vous opposer au projet de route précité dans la mesure où la Municipalité prenait l'engagement de classer une partie de ce secteur en zone constructible, comme l'Etat de Vaud semble également le souhaiter vu le caractère urbain de ce secteur.
Nous confirmons que nous oeuvrons dans ce sens. Nous devons toutefois réserver la décision du Conseil communal ainsi que l'approbation du Département compétent en matière de planification.
Nous considérons dès lors que nous avons trouvé un terrain d'entente avec vous."
D. Par lettre datée du 6 décembre 2009, mais déjà envoyée le 30 novembre 2009 par pli recommandé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, Jean Bovey a recouru contre cette décision. Il expose :
"Je fais recours contre la décision de la municipalité de Paudex, tant que la réserve de décision, inscription n'est pas établie par la commune et canton. Motif : lors de la séance à Paudex, je ne m'oppose pas à la route tranchée de 2 m de profondeur dans mes cultures florales sous condition de la creation de 1 nouveau établissement assuré par 1 périmètre de construction de 15 x 15 m. Je confirme que la municipalité œuvre pas dans ce sens. Depuis l'an 2000, creation de 1 carrefour avec circulation bruyante et fluide, la municipalité n'a jamais pris l'engagement et présentation de zone constructible sur mes cultures. Je considère qu'il y a pas de terrain d'entente établi sur papier."
Le recourant a développé ses arguments par mémoire des 12 février et 4 avril 2010, relevant notamment en substance que le projet de construction ("route tranchée profondeur de 2 m au travers de mes cultures") portait atteinte à l'exploitation de ses cultures, puisque les surfaces cultivées étaient coupées en deux parties, rendant indispensable la création de nouveaux locaux horticoles et d'une habitation sur la parcelle n° 256. Il a en outre relevé que la clause d'urgence, respectivement la clause d'intérêt public, ne pouvait être invoquée en l'espèce pour justifier l'aménagement de la desserte, puisque la route des Peupliers permettait déjà de desservir les propriétaires riverains, au nombre de douze familles. Elle pourrait toutefois trouver application une fois la question de la constructibilité des parcelles nos 256, 257 et 524 réglée.
Les opposantes Eliane Tellier, Martine Tellier, Alexandra Rolle et Catherine Schmidt ont également recouru contre la décision de la municipalité du 10 novembre 2009 par acte du 11 décembre 2009, recours qu'elles ont déclaré retirer le 21 janvier 2010. Par décision du 22 janvier 2010, la juge instructrice a pris acte du retrait du recours, mettant fin à la procédure en ce qui concernait les prénommées.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, la municipalité s'est déterminée les 18 janvier et 3 mai 2010, concluant avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle a notamment précisé que le PPA "A la Verrière" comprenait deux secteurs, soit le secteur 1 où était notamment implanté le Centre patronal et le secteur 2 où étaient construites des villas jumelées. Actuellement, le secteur 2 n'était desservi que par le chemin des Peupliers, à la fois à titre d'entrée et de sortie. Cet accès n'était pas adapté à la situation actuelle, raison pour laquelle la liaison entre les deux secteurs était prévue depuis longtemps déjà (1982) par le services de l'Etat. S'agissant de la demande du recourant – création d'un périmètre de construction de 15 x 15 m – la municipalité avait confirmé dans sa réponse du 10 novembre 2009 qu'elle oeuvrait dans ce sens, réservant la décision du Conseil communal et l'approbation du département compétent en matière de planification. Elle avait d'ailleurs mandaté un bureau d'urbanisme pour effectuer les démarches nécessaires dans le but d'affecter à la construction une portion importante des parcelles non bâties sises notamment dans le secteur 1 du PPA "A la Verrière". En outre, les arguments invoqués par le recourant ne relèveraient pas de la police des constructions, les propriétaires concernés ayant au demeurant signé les plans d'enquête. Quant à la servitude invoquée par le recourant, elle grèverait la parcelle n° 257, qui ne serait pas concernée par le projet litigieux. La municipalité ne contestait pas le droit de culture du recourant, mais s'agissant d'une question de droit privé, elle ressortait le cas échéant aux tribunaux civils. En outre, à l'endroit prévu pour la desserte, il n'y aurait pas de cultures.
Le recourant s'est déterminé le 15 mai 2010, précisant qu'il y avait effectivement des cultures là où était prévu le projet. En outre, la création de locaux et d'une habitation sur la parcelle no 256 était envisagée depuis 2003. Il relevait en outre que la parcelle no 524 se situait en amont de la parcelle n° 256 et que la parcelle n° 257 était grevée d'un usufruit en faveur de la parcelle no 14, déjà construite.
Les parties ont été interpellées sur le caractère inconstructible de la zone des aménagements extérieurs. Le recourant s’est déterminé le 9 septembre 2010 et la municipalité le 17 septembre suivant.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 89 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36 entrée en vigueur le 1er janvier 2009], par renvoi de l’art. 99 LPA-VD; arrêts du Tribunal administratif [ci-après : le TA, auquel a succédé la CDAP dès le 1er janvier 2008] AC.1994.0062 du 9 janvier 1996; AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).
Selon l'art. 74 al. 1 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'espèce, la qualité pour recourir de Jean Bovey ne fait aucun doute. Il habite sur la parcelle n° 14 et cultive les parcelles nos 257, 524 et 256, les deux premières au bénéfice d’un droit d’usage de culture et la troisième en tant que propriétaire. Il est rappelé que le projet - une route de desserte - est prévu au travers de la parcelle n° 524 et que Jean Bovey a fait opposition à ce projet. En tant que propriétaire voisin et cultivateur, en particulier de la parcelle n° 524, le projet porte atteinte à sa liberté économique et il a manifestement un intérêt digne de protection à recourir contre la décision levant son opposition.
a) Aux termes de l’art. 76 LPA-VD, le recourant peut invoquer dans son recours la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et l’inopportunité (let. c).
b) Lorsque le recourant a déposé son opposition au projet litigieux, il n’a pas donné d’autre motif que celui de la servitude dont il est le bénéficiaire, sans préciser en quoi ses droits seraient lésés. Si l’on s’en tient au courrier de l’autorité intimée du 10 novembre 2009, le recourant souhaiterait en réalité qu’une partie du secteur dans lequel est située sa parcelle n° 256 soit classé en zone constructible. Déclarant œuvrer dans ce sens, l’autorité intimée était d’avis qu’un accord avait pu être trouvé. Dans son recours, objet du présent litige, l’intéressé a expliqué qu’il n’était pas opposé à l’aménagement de la route "tranchée de 2 m de profondeur", mais à condition d’avoir le droit d’aménager une nouvelle construction (15 x 15 m) au nord-ouest de sa parcelle n° 256. Il se plaignait en substance de n’avoir obtenu aucune garantie écrite de la municipalité. Par la suite, il a précisé ses doléances, relevant que la surface cultivée serait coupée en deux par la desserte, ce qui nécessitait la création d’une habitation et de nouveaux locaux horticoles sur la parcelle n° 256, c’est-à-dire celle située en aval de la route. Il a critiqué le projet litigieux, en tant qu’il ne serait justifié par aucun intérêt public, puisque les riverains pouvaient déjà accéder à leurs propriétés par le chemin des Peupliers. Ainsi le présent litige s’inscrit dans un contexte plus large de négociations entre le recourant et la Municipalité, discussions qui concernent la collocation de la parcelle 256 et qui sont étrangères à l’objet du recours. On ne saurait en conséquence en tenir compte.
La route litigieuse est sise dans la zone des aménagements extérieurs. Celle-ci est régie par l’art. 12 RPPA qui dispose :
Les aménagements extérieurs comprennent les espaces de verdure, les chemins, les accès de service et les emplacements de stationnement extérieurs à l’exception des aires de circulation des véhicules décrites à l’art. 17 du présent règlement. Lors de la mise à l’enquête de tout projet de construction, ils doivent faire l’objet d’un plan à l’échelle 1/200 qui sera soumis à l’approbation de la Municipalité.
L’aire des aménagements extérieurs est inconstructible, à l’exception des garages souterrains tels que définis à l’art. 18 du présent règlement et de leurs accès ainsi que les constructions de modeste importance tels que murs de soutènement, escaliers non couverts, pergolas, mobilier fixe extérieur, etc.
L’art. 17 RPPA traite de la circulation des véhicules et des accès véhicules en ces termes :
La circulation des véhicules est à sens unique avec accès au quartier par le chemin de la Verrière existant et sortie sur le nouvel axe débouchant sur le carrefour à aménager. Le principe des circulations de véhicules doit être respecté dans les aires définies par le plan. La dévestiture transversale implantée sur la parcelle n° 255 est provisoire : elle pourra être remplacée par un accès occasionnel (pompiers, ambulances etc.) dès la mise en œuvre de l’aire de circulation transversale prévue sur la parcelle n° 17. Des modifications de minime importance peuvent être admises par la Municipalité pour des raisons techniques, pour autant que ces modifications n’empiètent pas dans les périmètres d’implantation.
Ainsi, l’art. 17 RPPA ne traite que de la circulation dans le secteur 1. L’art. 12 RPPA n’est pas très clair dès lors qu’il indique que l’aire des aménagements extérieurs est inconstructible, mais qu’on peut précisément y implanter des places de stationnement, des chemins et des garages. Or, le tracé de la route litigieuse, en tant que liaison entre les secteurs 1 et 2 figure sur le PEP à La Verrière approuvé le 3 décembre 1982, sous la légende « accès véhicules ». Il est mentionné par le plan directeur communal, étude sectorielle « La Verrière – Le Port » comme étant un accès occasionnel au secteur 1 ; l’accès principal à ce secteur est en effet prévu depuis la route cantonale, par le biais de l’aménagement d’un carrefour mis en relation avec la route de la Bordinette. Le tracé de la route sur le PPA de 2002 est illustré par des carrés dont la légende est «circulations véhicules (principes à respecter) ». Dans le cadre d’un modification du PPA, le Service de l’aménagement du territoire ([SAT] devenu entre-temps le Service du développement territorial [SDT]) a indiqué qu’en ce qui concerne la construction de la route d’accès parallèle au lac, il n’est pas nécessaire de procéder à un quelconque changement du PPA pour la réaliser, étant donné qu’elle est déjà prévue par le PPA. Il convient ainsi d’admettre que malgré l’énonciation un peu malheureuse de l’art. 12 RPPA, la route litigieuse doit être assimilée à un chemin au sens de l’art. 12 RPPA, qui est ouvert aux véhicules, et qui peut y être construit. La cohérence entre le PEP de 1982 qui régit le secteur 2 et le PPA de 2002 qui traite du secteur 1 ne peut conduire en outre qu’à cette interprétation de l’art. 12 RPPA. Au demeurant, le recourant ne fait pas valoir que la route ne peut pas s’implanter sur cette parcelle en raison de son inconstructibilité.
a) L’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) prévoit qu’avant de délivrer le permis, la municipalité s’assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration. La jurisprudence a précisé que l’autorité de recours doit appliquer les règlements dûment légalisés par le Conseil d’Etat; un plan des zones ne peut être attaqué ultérieurement, à l’occasion d’un cas d’application, que si le propriétaire ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l’adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, s’il ne disposait d’aucun moyen de défense ou si, depuis l’adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l’intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu (Droit fédéral et vaudois de la construction, 2010, n. 1 ad art. 104 LATC et les références citées). Une prétendue inadaptation du réseau routier au programme de construction prévu par un plan de quartier doit être invoquée au moment de l’adoption de celui-ci: les griefs formulés dans le cadre de la procédure de permis de construire à l’encontre des dispositions d’un plan d’affectation en vigueur sont irrecevables, sous réserve des cas où les personnes touchées n’avaient pas pu, au moment de l’adoption du plan, se rendre pleinement compte des restrictions qui leur étaient imposées ni, au cours de la procédure, aient eu la possibilité de défendre leurs droits de façon adéquate ou encore lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées, depuis l’adoption du plan, dans une mesure telle que l’intérêt public ou le maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés pourraient avoir disparu (RDAF 2006 I 248 ch. 67 et les arrêts cités).
b) En l’espèce, le principe de la desserte entre les secteurs 1 et 2 a été fixé en 1982 déjà. Son tracé figure sur le PPA "A La Verrière" approuvé par la municipalité le 25 mars 2002, soumis à l’enquête publique du 12 avril au 12 mai 2002, et adopté par le Conseil communal de Paudex le 23 septembre 2002. Le projet litigieux reprend le tracé qui est celui prévu par le PPA "A La Verrière". Or, le recourant pouvait en 2002 déjà se rendre compte de l’impact de cette route sur ses cultures. Il ne fait pas valoir que les circonstances ont changé, de sorte que la construction de la route ne se justifierait plus. Au contraire, on constate que les parcelles alentours ont été construites, engendrant un trafic supplémentaire dont le plan a tenu compte. Ainsi, les griefs liés au tracé ou à la nécessité de la route sont irrecevables. En outre, ni le PPA, ni son règlement ne précisent quel doit être le profil de la route, sa largeur et son implantation. Or, il ressort des plans que la desserte sera aménagée sous forme d’une tranchée de 1,2 m de profondeur (et non 2 mètres comme l’affirme le recourant), avec des talus de chaque côté. Toutefois, le recourant ne soulève à cet égard que des moyens liés à l’exercice de sa servitude, qui comme il sera précisé ci-dessous, ne sont pas recevables.
Le recourant invoque principalement des arguments de droit privé liés notamment à son droit de culture annoté au Registre foncier qui porte entre autres sur la parcelle n° 524 objet du litige, ainsi que des promesses que la Municipalité n’aurait pas tenues.
Il arrive que l’autorité administrative doive examiner, à titre préjudiciel, le respect de règles de droit privé. Il en va ainsi, en application des art. 104 et 108 LATC, du titre juridique pour l’équipement sur le terrain d’autrui et de l’accord du propriétaire tiers concerné par une construction chez lui (Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, Benoît Bovay et Denis Sulliger, in RDAF 2006 I p. 199 ss, n. 68 al. 1 p. 249, ainsi que les arrêts cités en page 250). Toutefois, les questions préjudicielles de droit privé ne doivent être résolues dans la demande de permis de construire que si le droit public renvoie à ce droit – art. 108 al. 2 LATC – ou pour vérifier le titre juridique de l’accès via le fonds d’autrui – art. 104 al. 3 LATC – (AC.2009.0080 du 9 juin 2010 consid. 2a et les arrêts cités).
a) Aux termes de l’art. 104 al. 2 LATC, la municipalité n’accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d’autrui sont au bénéfice d’un titre juridique.
La CDAP a précisé (AC.2009.0221 du 21 juillet 2010 consid. 2) que cette disposition, qui vise à créer une situation de droit privé qui soit claire pour l'autorité administrative, avait pour but de prévenir des conflits ultérieurs. Ainsi, en cas de doute sur l'ampleur, voire l’existence des droits conférés par une servitude, l'autorité devait attendre que cette incertitude touchant un droit privé soit levée avant de délivrer le permis de construire (v. notamment AC.2008.0045 du 10 février 2009 consid. 4a; AC.1995.0154 du 6 décembre 1995). Lorsque le contenu d’une servitude de passage n’était pas facilement déterminable ou lorsque le contrat constitutif de la servitude ne pouvait pas être interprété de manière sûre, le permis de construire devait être refusé jusqu’à ce que le constructeur puisse suffisamment justifier de son droit de passage, au besoin avec l’aide du juge civil compétent (voir ZBl 1981 p. 464). En d’autres termes, la municipalité qui accordait un permis de construire pouvait connaître de questions préjudicielles de droit civil lorsqu’elle pouvait y répondre facilement et de manière sûre. En revanche, dès qu’il existait un doute sur le contenu ou sur l’étendue des droits civils dont elle avait à connaître, elle devait renvoyer les parties à agir devant le juge civil compétent et subordonner l’octroi du permis de construire à la décision de ce dernier (AC.1995.0256 du 13 mars 1998). L’autorité chargée de délivrer le permis de construite devant toutefois appliquer les règles du droit public des constructions, elle ne pouvait refuser une autorisation en invoquant des normes de droit privé relatif aux conflits de voisinage, à l’organisation des travaux ou à l’entretien de l’ouvrage de façon à ne pas les gêner; il en allait de même pour les conditions ou les charges assorties au permis de construire (AC.1997.0141 du 30 décembre 1997, in RDAF 1998 I 195; AC.2004.0238 du 26 avril 2005 du 25 avril 2005 [utilisation d’un mur de grimpe]). De même, si un projet entraînait une modification minime de l’assiette d’une servitude de passage, l’autorisation sollicitée pouvait être accordée (AC.2002.0082 du 15 juin 2006; v. aussi AC.2003.0083 du 15 octobre 2003 consid. 3). Par la suite, dans plusieurs arrêts, le TA, puis la CDAP ont confirmé que dès lors qu’une servitude de passage permettait l’accès à la parcelle du constructeur, le permis de construire pouvait être octroyé, nonobstant un litige de droit civil opposant les propriétaires des fonds servant et grevé sur la question d’une éventuelle atteinte à une servitude due aux travaux (v. notamment AC.2009.0082 du 26 février 2010 consid. 7 [servitude de restriction au droit de bâtir]; AC.2008.0265 du 19 mai 2009 consid. 3a; AC.2007.0098 du 20 mai 2008 consid. 6; AC.2007.0049 du 13 juin 2007 consid. 4 [servitude de non bâtir]; AC.2006.0147 du 29 mars 2007 consid. 10b [servitude de passage] et consid. 12 [servitude de vue]). Par contre, dans le cas d’une parcelle dont l’accès n’était pas assuré, le droit de passage n’étant pas clairement établi, la CDAP a jugé que cette question devait au préalable être réglée devant le juge civil, avant qu’une autorisation de construire ne puisse être accordée (AC.2009.0221 du 21 juillet 2010 ; AC.2008.0045 du 10 février 2009 consid. 4a).
b) L’art. 108 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis de construire est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s’il s’agit de travaux à exécuter sur le fonds d’autrui, par le propriétaire du fonds.
Comme l’a rappelé la CDAP, à défaut de la signature prévue par l’art. 108 al. 1 LATC, la municipalité ne pouvait délivrer le permis de construire. Elle a ajouté que cette exigence pouvait se comprendre en relation avec les articles 671 et ss CC; elle était une des conséquences du principe civil de l'accession qui voulait que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; v. Robert Haab/August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, no 18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème édition, Berne 1994, no 1622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déployait donc des effets concrets sur le plan du droit public; la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction avait en effet rappelé que cette exigence n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220). Elle permettait à la municipalité de vérifier que celui qui entreprenait une construction avait obtenu l'accord de celui qui avait la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consentait aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlaient le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle avait aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils intervenaient une fois les travaux achevés. Il était cependant admis que l'absence de signature du propriétaire sur les plans mis à l'enquête publique et sur le formulaire de la demande de permis de construire pouvait être réparée en principe par la signature subséquente, notamment dans le cadre de la procédure de recours, ou même par la production d'une procuration du propriétaire en faveur de l'auteur des plans (TF 1C_7/2009 du 20 août 2009 ad AC.2007.0215 du 26 novembre 2008 ; AC.2009.0289 du 31 mai 2010 consid. 11a et la jurisprudence citée : RDAF 1972 p. 281, 1993 p. 127; v. aussi AC.1993.0010 du 20 janvier 1994; AC.2000.0051 du 10 avril 2001). S’agissant de la signature du propriétaire du fonds grevé d’une servitude de passage en faveur du fonds du constructeur, le TA a précisé dans un arrêt plus ancien que l’art. 108 al. 1 LATC ne l’exigeait que si l’accès par le fonds grevé nécessitait un aménagement (AC.1996.0243 du 20 août 1997). La portée de l’art. 108 al. 1 LATC était limitée, en ce sens qu’elle n’imposait pas au constructeur de faire signer sa demande de permis au titulaire d’une servitude de passage sur son fonds (AC.1998.0004 du 5 mai 1998). Il a considéré que l’exigence de la signature du propriétaire du fonds ne s’appliquait pas aux titulaires de droits réels restreints (AC.1996.0092 du 18 septembre 1998). Par la suite, il a qualifié d’abusif le refus de la signature du propriétaire du fonds servant, grevé d’une servitude, sur lequel passait la route du constructeur (AC.2001.0236 du 6 août 2003). Dans le cas du propriétaire d’un fonds grevé d’une servitude, qui refusait de signer les plans et qui n’expliquait pas en quoi le chemin prévu par le constructeur ne respecterait pas la servitude, il a jugé que le refus était abusif. En effet, le renvoi de la cause devant le juge civil équivaudrait, même à supposer que les conclusions civiles soient recevables, à refuser le permis de construire (AC.2004.0286 du 9 février 2005). Enfin, dans deux autres arrêts, le TA a considéré que le refus du propriétaire du fonds servant de signer le permis de construire ne constituait pas une violation de l’art. 108 al. 1 LATC, partant ne permettait pas à l’autorité intimée de refuser l’octroi de l’autorisation sollicitée pour ce motif (AC.2004.0153 du 28 février 2006; AC.2006.0085 du 30 mai 2007).
c) L’usage de culture en faveur du recourant est une servitude personnelle. Il s’agit d’un usufruit au sens de l’art. 745 du Code civil (CC ; RS 210) ou à tout le moins d’une autre servitude prévue à l’art. 781 CC. L’usufruit de l’art. 745 CC peut être établi sur des meubles, des immeubles, des droits ou un patrimoine (al. 1); il confère à l’usufruitier, sauf disposition contraire, un droit de jouissance complet sur la chose (al. 2); l’usufruit d’un immeuble peut être limité à une partie définie d’un bâtiment ou d’un immeuble (al. 3). L’usufruitier a la possession, l’usage et la jouissance de la chose (art. 755 al. 1 CC). Selon la doctrine, l’usufruit confère en principe à son titulaire un droit d’usage et de jouissance complet; il se distingue ainsi tant des autres servitudes personnelles que des servitudes foncières, qui toutes ne procurent à leurs titulaires que certaines facultés d’usage et de jouissance (voir les art. 730, 779, 780 et 781 CC). Les parties peuvent cependant réserver au nu-propriétaire certaines facultés d’usage ou de jouissance (art. 745 al. 2 CC : « sauf disposition contraire »). L’usufruit ne comporte pas le pouvoir de disposer de l’objet grevé, ni en fait, ni en droit (P.-H. Steinauer, Les droits réels, Tome III, 2003, n° 2405 p. 42). L’usufruitier a l’usage et la jouissance de la chose (art. 755 al. 1 CC). Le droit d’usage lui permet de se servir de la chose (occuper une maison, circuler avec une voiture, utiliser des meubles ou des machines, etc.). Quant au droit de jouissance, il implique le pouvoir de s’approprier les fruits de la chose, aussi bien les fruits naturels (art. 756 CC) que les fruits civils (art. 757 CC) (P.-H. Steinauer, op. cit., n° 2431 p. 51).
d) De ces longs développements, il ressort que la municipalité, et sur recours le tribunal, doivent appliquer les règles de droit public des constructions lors de l’examen des conditions de délivrance du permis de construire. Aucune disposition légale ne leur permet, dans le cas particulier, de se saisir d’un litige qui relève du droit privé. Le tribunal ne peut tenir compte dans le cadre de la délivrance du permis de construire du fait que l’essentiel du projet serait aménagé - à l’exception d’un tronçon d’une dizaine de mètres dans la partie ouest - sur l’assiette de la servitude du recourant et que l’exploitation des cultures qui s’étendent tout le long des parcelles nos 257 et 524, à partir des locaux du recourant situés sur la parcelle n° 14, pourrait être non seulement rendue plus difficile, voire impossible sur le bas de la parcelle n° 524. Il s’agit en effet d’une question de droit privé qui ne ressortit pas de la compétence du tribunal. Les griefs du recourant sont irrecevables.
En outre, le recourant a certes la jouissance de la parcelle sur laquelle la route sera construite. Toutefois, l’art. 108 al. 1 LATC n’impose pas que le titulaire d’une servitude donne son accord à la construction en signant le permis de construire. Cette exigence ne s’applique en effet pas aux titulaires de droits réels restreints (AC.1996.0092 du 18 septembre 1998).
Enfin, aucun élément du dossier ne permet d’affirmer que les circonstances se sont modifiées depuis l’adoption du plan partiel d’affectation, ce qui justifierait de ne plus construire la route de desserte litigieuse.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Les frais de la cause sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 (LPA-VD). Il versera en outre des dépens à l’autorité intimée, représentée par un mandataire professionnel, qui obtient gain de cause (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 10 novembre 2009 de la Municipalité de Paudex est confirmée.
III. L’émolument de justice, par 1’800 (mille huit cents) francs, est mis à la charge du recourant Jean Bovey.
IV. Jean Bovey versera la somme de 1'800 (mille huit cents) francs à la Commune de Paudex à titre de dépens.
Lausanne, le 5 octobre 2010
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.