TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 août 2010
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Isabelle Guisan, juge et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur.
Recourants
Jean-François HENCHOZ, à Château-d'Oex,
Marie-Jeanne HENCHOZ, à Château-d'Oex,
Pierre HENCHOZ, à Château-d'Oex, tous représentés par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Château-d'Oex,
Autorité concernée
Service du développement territorial,
Constructrice
RÜTTI BAU AG, à Saanen, représentée par Me Philippe Reymond, avocat, à Lausanne,
Objet
Plan de quartier
Recours Jean-François, Marie-Jeanne et Pierre HENCHOZ et consorts c/ décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 22 octobre 2009 rejetant leur demande d'étude d'un plan de quartier à "La Frasse-Dessous"
Vu les faits suivants
A. Jean-François, Marie-Jeanne et Pierre Henchoz sont propriétaires, en société simple, au lieu-dit de "La Frasse", de la parcelle n° 29 de la Commune de Château-d'Oex. La société Rütti Bau AG est propriétaire de la parcelle voisine n° 4243, supportant un bâtiment agricole (rural n° ECA 72).
B. Ces parcelles sont colloquées dans la zone de chalets, régie par les art. 14 et ss du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1980 et modifié la dernière fois en 2009.
C. Le 18 mars 2009, Rütti Bau AG, propriétaire de la parcelle n° 4243 d'une surface totale de 3'897 m2, a présenté une demande de permis de construire portant sur deux chalets (comprenant chacun plusieurs logements) et un garage souterrain; ce projet impliquait la démolition de la grange (n° ECA 72), qui a obtenu la note 4 (objet bien intégré) au recensement architectural du Canton de Vaud. Mis à l'enquête publique du 27 mai au 25 juin 2009, le projet a suscité de nombreuses oppositions, dont celles de Luke et Silke Hastings, propriétaires de la parcelle voisine n° 30.
D. Toutes les autorisations spéciales requises ayant été délivrées (cf. Synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 4 juin 2009), la Municipalité de Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) a, par décision du 7 août 2009, levé les oppositions et délivré le permis de construire requis. Le 14 septembre 2009, les opposants, dont Luke et Silke Hastings, ont interjeté recours devant le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision municipale du 7 août 2009, dont ils demandent l'annulation (cause AC. 2009.0206). Cette procédure de recours parallèle est actuellement pendante devant la Cour de céans.
E. Le 15 septembre 2009, vingt-six propriétaires voisins de la constructrice, dont Jean-François, Marie-Jeanne et Pierre Henchoz, ont requis de la Commune de Château-d'Oex l'élaboration d'un plan de quartier intitulé "La Frasse-Dessous" afin de limiter la construction de résidences secondaires ("volets clos") dans un périmètre donné incluant notamment la parcelle n° 4243. Ils lui demandent de surseoir à l'octroi du permis de construire délivré le 7 août 2009 qui, selon eux, serait susceptible de compromettre le développement futur du quartier.
F. Le 22 octobre 2009, la municipalité a formellement décidé de ne pas faire droit à la requête tendant à l'établissement d'un plan de quartier dans le périmètre du secteur de "La Frasse-Dessous", tout en soulignant qu'il ne serait de toute manière pas correct de changer les règles de la zone après coup notamment pour la constructrice Rütti Bau AG.
G. Agissant par l'intermédiaire de Me Edmond de Braun, Jean-François, Marie-Jeanne et Pierre Henchoz ont formé recours devant la CDAP à l'encontre de la décision municipale du 22 octobre 2009, en concluant à l'annulation de celle-ci et à ce que le dossier soit renvoyé à la commune pour qu'elle procède à l'étude du plan de quartier requis.
H. Le 9 novembre 2009, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le 14 janvier 2010, la constructrice, représentée par Me Philippe Reymond, a conclu au rejet du recours, avec dépens. Me de Braun et Me Reymond ont ensuite adressé bon nombre de requêtes et courriers au tribunal.
Considérant en droit
Les recourants prétendent que le permis de construire délivré le 7 août 2009 à Rütti Bau SA aurait dû être refusé déjà sur la base de l'art. 77 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), aux termes duquel le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique (…).
L'art. 77 al. 1 LATC - qui permet à la municipalité de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future exigée (RDAF 2009 I 73 n° 97) - n'entre manifestement pas en ligne de compte dans le cas d'espèce. Seule la réglementation que la municipalité envisage de soumettre à l'enquête publique peut justifier l'application de l'art. 77 LATC; ce n'est pas le cas de la réglementation que certains souhaiteraient voir adopter (RDAF 2006 I 209 n° 10). Une demande de plan de quartier ne fait pas automatiquement obstacle à l'octroi d'un permis de construire dans son périmètre. L'art. 77 LATC ne proscrit que les permis manifestement contraires aux dispositions prévues par le projet de plan (RDAF 1983 p. 385), conditions non réalisées en l'occurrence. Il n'est de toute manière pas possible de faire ici application de l'art. 77 LATC, étant donné que le permis de construire litigieux a été délivré le 7 août 2009 tandis que la demande de plan de quartier a été déposée ultérieurement, soit le 15 septembre 2009, au cours de la procédure de recours parallèle dirigée contre le permis de construire du 7 août 2009 (voir sur toutes ces questions, Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème éd., 2010, n. 2 ad art. 77 al. 1 LATC, p. 346 ss et les références citées). Autrement dit, quand bien même la municipalité serait tenue d'engager une procédure de plan de quartier tel que demandée par les recourants, elle ne pourrait pas invoquer l'art. 77 al. 1 LATC pour refuser, ou révoquer, le permis de construire en cause.
Reste à examiner si la municipalité est tenue de mettre en œuvre le plan de quartier dans le secteur de "Frasse-Dessous" tel que délimité par les recourants.
a) La procédure d'établissement des plans de quartier est régie par les art. 64 à 72 LATC. Le plan de quartier est un plan d'affectation communal limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64 al. 1er LATC). D'après l'art. 65 LATC, le périmètre du plan de quartier est délimité autant que possible par des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau (al. 1); il peut comprendre des terrains bâtis ou non (al. 2). Aux termes de l'art. 66 al. 1 LATC, le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC). En vertu de l'art. 67 al. 1 LATC, la municipalité peut prendre en tout temps l'initiative d'un plan de quartier (al. 1). Toutefois, l'art. 67 al. 2 LATC prévoit ce qui suit :
"Elle (la municipalité) est tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant que les conditions de l'art. 66 soient respectées. La municipalité n'est pas liée par les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre."
b) Le périmètre faisant l'objet de la demande d'établissement du plan de quartier "La Frasse-Dessous" comprend 36 parcelles dont l'estimation fiscale totale s'élève à 17'534'500 fr. Les recourants sont propriétaires de 26 parcelles dont l'estimation fiscale se monte à 13'575'500 fr. En définitive, la majorité des propriétaires du périmètre détenant largement la majorité des valeurs des estimations fiscales ont déposé une demande d'établissement du plan de quartier dans un périmètre qui paraît au surplus conforme à l'art. 65 LATC. En pareil cas, l'art. 67 al. 2 LATC, dont les conditions formelles sont remplies, oblige la municipalité à donner suite à la demande des recourants; encore faut-il que les conditions matérielles de l'art. 66 LATC soient réalisées.
c) L'art. 66 LATC prévoit que le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan général d'affectation à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Cette disposition n'a pas d'autre effet juridique que celui de s'assurer de la conformité de la mesure de planification prévue par le plan de quartier aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'au plan directeur, exigences reprises à cet égard par les art. 43 et 48 LATC et qui résultent directement du droit fédéral de l'aménagement du territoire (art. 26 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire; LAT, RS 700). Le plan de quartier doit de toute manière être conforme aux dispositions du droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire et être accompagné du rapport prévu par l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) démontrant la conformité de la planification aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population, du plan directeur cantonal et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ainsi, pour déterminer si les conditions de l'art. 66 LATC sont remplies, il convient aussi d'examiner si la demande d'établissement du plan de quartier est conforme aux exigences de l’art. 21 al. 2 LAT qui implique nécessairement une conformité aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire.
d) L'art. 21 al. 2 LAT dispose que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Le législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d'une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique (Thierry Tanquerel, Commentaire LAT, Zurich 2009, art. 21, nos 11 ss). La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4. p. 733). L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier, soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198).
Les recourants demandent l'établissement du plan de quartier "La Frasse-Dessous", dont les parcelles sont colloquées en zone de chalets, afin d'y limiter la construction de résidences secondaires (problématique dite des "lits froids").
a) Force est de constater que les recourants poursuivent un but qui est conforme aux "objectifs d'aménagement" au sens de l'art. 66 LATC. En effet, selon la jurisprudence (voir notamment ATF 135 I 233 consid. 2.7 et 2.8 et les nombreuses références citées), les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une occupation judicieuse et mesurée du territoire. Ces mesures permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la prolifération des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du territoire à bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale et l'exode de cette dernière. Cela permet également d'éviter la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées . Ainsi, la fixation de contingents de logements secondaires, ou l'obligation de réserver un minimum de surfaces brutes de plancher aux résidences principales constituent bien des mesures d'aménagement du territoire. Les mesures d'aménagement du territoire ont nécessairement des effets sur la vie économique, sociale et culturelle; cela fait partie des buts poursuivis aux art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT et n'en fait pas pour autant des mesures de politique économique.
Dans son message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la LAT (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé qu'il appartenait aux cantons de désigner, dans les plans directeurs, les territoires où des mesures particulières doivent être prises pour maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaires (FF 2007 5477). Il est notamment relevé que la multiplication des résidences secondaires entraîne une dégradation des paysages de valeur et, partant, de l'attrait des sites touristiques. Parmi les solutions préconisées, dont le choix revient aux cantons, figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires, des coefficients minimums d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant de l'aménagement du territoire et nécessitant une adaptation des plans directeurs cantonaux et des plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007 5485 ch. 1.4.1), en fonction des circonstances régionales et locales (idem, p. 5487 ch. 1.7). La lutte contre le développement excessif des résidences secondaires et ses effets constitue une obligation des autorités de planification qui trouve son fondement dans les dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite pas de base légale plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492 ch. 5.1).
b) En l'espèce, tant le Canton de Vaud que la Commune de Château-d'Oex se préoccupent de la problématique des "lits froids". Le nouveau Plan directeur cantonal (entré en vigueur le 1er août 2008) comprend notamment la fiche régionale R02 consacrée au "Tourisme-Alpes Vaudoises" (volume 1: volet stratégique, p. 107 et s) prévoyant comme objectif prioritaire que le pôle touristique, constitué des communes de Leysin, Ollon, Gryon, Ormont-Dessous, Ormont-Dessus, Château-d'Oex, Rougemont et Rossinière, doit élaborer une politique touristique régionale visant à soutenir notamment un positionnement multiple en "augmentant l'attractivité du territoire pour les résidents principaux et secondaires" et, de manière générale, maintenir les fondements de l'urbanisation de montagne, par un développement harmonieux entre les différents types de constructions et espaces (cf. aussi volume 2: volet opérationnel, p. 263).
Une réflexion approfondie sur la problématique des "lits froids" a aussi été menée par la Municipalité de Château-d'Oex, qui a adopté le 24 janvier 2008 le Plan directeur communal (PDCom), non encore adopté par les autorités compétentes. Il en ressort que la région du Pays-d'Enhaut, ainsi que d'autres communes touristiques situées en altitude, sont confrontées à la problématique des "lits froids". En effet, de nombreux chalets sont utilisés comme résidences secondaires. La Commune de Châteu-d'Oex se doit ainsi de répondre aux besoins de ses habitants locaux (permettre aux jeunes de rester et de s'installer en famille), tout en assurant des terrains pour les constructions résidentielles, en relation avec la vocation touristique du lieu (p. 20 du projet PDCom). La municipalité s'est fixée comme objectif de développer les possibilités d'accueil pour les indigènes et les nouveaux habitants, en définissant les secteurs et les conditions pour la construction de nouveaux logements, en créant et en localisant de nouvelles zones à bâtir pour les indigènes et les visiteurs (résidences primaires et secondaires, chalets, etc.) (p. 24 du projet PDCom).
c) Les circonstances se sont ainsi sensiblement modifiées depuis la décision d'adoption du règlement communal en 1980, ce qui nécessite l'adaptation de celui-ci en vertu de l'art. 21 al. 2 LAT. Cela étant, si le but poursuivi par les recourants, à savoir la limitation de la prolifération des résidences secondaires, s'inscrit dans le cadre des objectifs d'aménagement du territoire du canton et de la commune, il n'en demeure pas moins que l'établissement d'un plan de quartier limité au secteur "la Frasse-Dessous" ne constitue pas l'instrument adéquat et nécessaire pour atteindre l'objectif visé. En effet, comme cela ressort du Plan directeur cantonal, il conviendrait de lutter contre la multiplication des résidences secondaires non pas à l'échelle du quartier mais à l'échelle de la Commune, voire de la Région. Pour maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaire sur le territoire communal, il appartient aux autorités de la Commune de Château-d'Oex, après cas échéant concertation avec les communes voisines, d'adopter la meilleure solution possible en fonction des circonstances locales et régionales. Parmi les mesures à prendre figurent notamment les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires etc. Le choix des mesures et du pourcentage admissible de résidences secondaires dépend avant tout de la gravité de la situation et de l'urgence à y remédier. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant du développement territorial souhaité. Or, si l'on faisait droit à la requête d'établissement d'un plan de quartier dans la secteur de La Frasse-Dessous (petite portion déterminée du territoire), cela risquerait de compromettre les mesures de politique générale d'aménagement du territoire tendant à lutter contre le développement excessif des résidences secondaires sur la totalité du territoire communal (qui comporte d'autres zones de chalets que celle de La Frasse). La planification cantonale exige du reste une politique touristique régionale, ce qui implique une coordination entre les différentes communes; il appartient au pôle touristique, constitué des communes de Leysin, Ollon, Gryon, Ormont-Dessous, Ormont-Dessus, Château-d'Oex, Rougemont et Rossinière, d'assurer le meilleur équilibre possible entre les résidences principales et secondaires. C'est à donc à bon droit que la municipalité n'a pas donné suite à l'établissement d'un plan de quartier. Autrement dit, la demande du plan de quartier tel que proposé par les recourants ne constitue pas une mesure de nature à atteindre l'objectif d'aménagement visé, soit assurer sur tout le territoire communal, voire régional, une proportion équilibrée entre les résidences principales et secondaires. Un plan de quartier est un moyen inadapté à la situation qui concerne toute les communes précitées. Une mesure de planification spéciale limitée à un plan de quartier ne peut résoudre la problématique des "lits froids" qui doit se régler au niveau communal, voire régional.
d) Par ailleurs, les recourants fondent apparemment leur demande d'établissement d'un plan de quartier également sur le fait que le bâtiment n° ECA 72 sis sur la parcelle n° 4243, serait une grange digne de protection. Si son volume important et les matériaux qui le composent lui confèrent de bonnes qualités d'intégration au paysage environnant, ce bâtiment agricole s'est vu attribuer la note 4 au recensement architectural, ce qui ne justifie l'adoption d'aucune mesure de protection particulière (cf. avis du 8 décembre 2009 du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique). C'est donc manifestement en vain que les recourants invoquent dans ce contexte l'arrêt du 31 janvier 2008 (AC.2006.0162; confirmé par l'ATF 1C_101/2008 du 3 décembre 2008), dans lequel la Cour de céans a admis qu'une procédure d'établissement d'un plan de quartier devait être engagée par la Municipalité de Lausanne pour le secteur "Mont-d'Or", constitué de constructions homogènes présentant des qualités urbanistiques et architecturales évidentes, afin d'assurer la mise en œuvre d'une zone de protection au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT; les motifs pour lesquels l'étude d'un plan de quartier était imposée étaient fondés sur des éléments objectifs (étude d'un historien, rapport d'une commission cantonale consultative spécialisée), ce qui n'est à l'évidence pas le cas en l'espèce.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, avec suite de frais à la charge des recourants, qui succombent. Ceux-ci verseront à la constructrice, assistée d'un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 22 octobre 2009 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants Henchoz et consorts, débiteurs solidaires, verseront à la constructrice Rütti Bau AG une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 août 2010
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.