TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 août 2010
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
Alexandre GILLI, à Lonay, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorités intimées
Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
Municipalité de Denges, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours Alexandre GILLI c/ décisions du Service du développement territorial du 4 août 2009 et de la Municipalité de Denges du 27 août 2009 concernant la transformation d'un bâtiment existant sur la parcelle n° 20
Vu les faits suivants
A. a) Alexandre Gilli est propriétaire, depuis le 12 janvier 1990, de la parcelle n° 20 de la Commune de Denges, d'une surface de 1'607 m2, située en zone viticole. Un hangar de 114 m2, ayant précédemment servi à l'usage de maraîchers (ECA 231), ainsi qu'un cabanon de jardin de 10 m2 (ECA 131), sont bâtis sur ce bien-fonds.
b) Il ressort d'un échange de courriers entre les précédents propriétaires (les époux Berthoud) de la parcelle et la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité), en décembre 1954, que celle-ci a autorisé la réalisation d'une baraque de chantier démontable pour la durée des travaux de construction d'un hangar non habitable, ainsi qu'une série de couches pour cultures maraîchères; la baraque de chantier devait toutefois être enlevée dès que la construction du hangar non habitable serait achevée.
c) Avant l'acquisition de son bien-fonds, Alexandre Gilli s'est renseigné le 16 décembre 1987 auprès de la municipalité sur les possibilités d'aménagement autorisées pour donner du cachet et du confort à la construction principale (ECA 231) érigée sur la parcelle n° 20. La municipalité a répondu le 22 janvier 1988 qu'une transformation du bâtiment en vue de son habitation permanente ne pouvait être envisagée, et que la précédente propriétaire, Mme Berthoud, décédée en 1987, était seulement "tolérée" dans ce bâtiment. Alexandre Gilli a ensuite transmis à la municipalité le 8 mars 1988 un avis de l'ECA de 1970 au registre foncier, selon lequel le bâtiment ECA 231, construction nouvelle, était "assuré en mobilier jusqu'en 1969". Le tampon "Denges 18 février 1970", ainsi que la mention "habitation - dépendance", figurent sur ce document.
d) Le 16 mai 1990, Alexandre Gilli a transmis à la municipalité un projet de transformation du cabanon de jardin sis sur sa parcelle, qui serait "rongé par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant". Il précisait que l'usage de ce cabanon serait exclusivement destiné à l'exploitation du jardin. La municipalité a autorisé cette transformation le 11 juin 1990, en constatant que le cabanon existant a des dimensions de 3 m sur 3.40 m, qui passeront à 3.35 m sur 3.95 m selon le plan présenté, et en relevant que cette construction ne pourra en aucun cas servir à l'habitation.
B. a) Le 22 mai 2003, Alexandre Gilli, par l'intermédiaire de son mandataire, a demandé à la municipalité de lui fournir toutes informations sur la période pendant laquelle la précédente propriétaire, Mme Berthoud, a habité dans le bâtiment ECA 231, ainsi que tous éléments concernant ce dernier, dans le but d'examiner les possibilités de transformation existantes. La municipalité a indiqué le 28 mai 2003 que les archives de la commune ne détenaient aucune trace de Mme Berthoud, et qu'au surplus, le bâtiment n'était pas destiné à l'habitation, étant à l'origine un hangar. Il ressort toutefois d'une attestation de la Commission d'impôt du district de Morges du 4 novembre 2003 que Mme Berthoud a été régulièrement assujettie à l'impôt dans ce district de façon illimitée, tant sur le plan communal (Denges), cantonal que fédéral, jusqu'à son décès.
b) Après plusieurs autres courriers avec le conseil d'Alexandre Gilli, la municipalité a informé le 22 janvier 2004 le Service de l'aménagement du territoire (le SAT; actuellement le Service du développement territorial, le SDT) du souhait de l'intéressé de transformer, voire construire, sur sa parcelle, et demandé si ce service était disposé à délivrer une autorisation spéciale. Le SAT a d'abord indiqué le 5 mars 2004 que le bâtiment concerné ne pourrait pas être transformé ni agrandi, les articles 24c LAT et 42 OAT étant inapplicables en l'espèce. Alexandre Gilli a réagi au courrier du SAT le 26 avril 2004 en lui transmettant notamment une attestation du frère de Mme Berthoud du 28 septembre 2003; celui-ci déclare que sa sœur a vécu à la route de Lonay, à Denges, depuis la fin des années 1950 (hiver 1956-1957) jusqu'à son décès survenu en 1987. Alexandre Gilli a encore transmis au SAT le 1er décembre 2004 une autre attestation du 30 juin 2004 du frère de la précédente propriétaire, qui déclare que l'ancien syndic M. Rossier avait autorisé des travaux dans le bâtiment concerné en vue d'une habitation permanente.
c) Le SAT est revenu sur sa position le 21 juin 2005 en indiquant notamment ce qui suit à la municipalité:
"(…)
Sur la base du dossier et des pièces fournies tant par le propriétaire que par votre autorité il s'avère qu'il n'existe aucune pièce administrative permettant avec certitude de prouver que l'état existant résulte d'une autorisation de construire en bonne et due forme. Rien ne permet de conclure cependant non plus que la situation existante est le fruit de travaux effectués à l'insu des autorités et des citoyens, considérant notamment que Monsieur et Madame Berthoud, jusqu'en 1968, et ensuite Madame Berthoud seule, ont apparemment élu domicile dans ce logement durant une trentaine d'années et sans que cela ait conduit l'autorité communale à réagir sur l'illicéité éventuelle de l'utilisation faite du bâtiment.
Dans ces conditions et avant de prendre définitivement position sur le statut de cette construction, il convient d'examiner si les travaux de transformation du hangar auraient pu être admis à l'époque de leur réalisation si une demande en ce sens avait été faite à la municipalité à l'époque. Comme mentionné ci-dessus, nous ne sommes pas en possession d'une autorisation de construire concernant ledit hangar. Seule la référence à sa construction dans l'autorisation de construire d'une baraque de chantier et d'une série de couches du 7 décembre 1954 tend à prouver qu'un hangar non habitable avait été admis auparavant.
Selon la déclaration du frère de l'ancienne propriétaire, il semble que le changement d'affectation du hangar non habitable en logement soit survenu en 1956. Les constructions étaient régies alors par les dispositions de la loi cantonale sur la police des constructions et le règlement d'application du 10 mars 1944. Selon les recherches effectuées dans nos archives, il apparaît que le territoire communal n'était à l'époque pas régi par un plan d'extension communal. Dès lors, il apparaît que si une demande de permis de construire avait été déposée auprès de l'autorité communale pour la transformation du hangar en habitation, elle aurait probablement abouti à la délivrance d'un permis de construire.
Dans le cas où ces travaux auraient été effectués après la modification de ladite loi cantonale (LCAT) le 26 février 1964, il est relevé que la parcelle n° 20 avait à l'époque une surface supérieure à 4'500 m2 permettant selon les dispositions de l'article 56 septies LCAT la construction d'une habitation dans un territoire sans affectation spéciale.
Vu ce qui précède, sur la base des nouveaux éléments portés à notre connaissance et considérant que ces travaux de transformation auraient pu être admis en conformité aux dispositions applicables à l'époque, nous pouvons admettre que les dispositions des articles 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 42 de son ordonnance (OAT) puissent s'appliquer à la maison d'habitation existante, contrairement aux conclusions précédentes de notre courrier du 5 mars 2004. (…)"
La municipalité a réagi le 28 juillet 2005 à ce courrier, en indiquant au SAT qu'elle ne partageait pas son appréciation de la situation. Selon elle, il ne serait nullement établi que la construction concernée avait été érigée de manière conforme au droit matériel de l'époque. Les conclusions précédentes du SAT du 5 mars 2004 devraient ainsi, selon la municipalité, être maintenues.
d) Le SAT a repris ces éléments dans un courrier adressé à la municipalité le 10 juillet 2006 en ajoutant notamment ce qui suit:
"(…)
Pour déterminer la typologie du bâtiment existant, notre service (M. Gaillard) a procédé à une inspection locale en présence du représentant de l'Autorité communale, M. Angiolini et du propriétaire.
Sur la base de cette inspection, il apparaît que le bâtiment est en fait constitué de deux parties, l'une, au nord, est vouée à des locaux ayant été en relation avec la culture et l'entretien de la parcelle et l'autre, au sud, à des locaux de séjour.
La partie nord comporte:
un garage-remise;
un WC, qui n'est apparemment pas raccordé, ni à un collecteur communal des eaux- usées, ni à une station d'épuration individuelle;
un local initialement utilisé pour le lavage des légumes dans lequel est installée une cuisinière;
un atelier.
La partie sud est composée de 3 pièces utilisées comme lieu de séjour. Ces pièces ne disposent d'aucune salle de bain ni d'une véritable cuisine.
En outre, selon le propriétaire, le bâtiment est raccordé à un réseau de distribution d'eau potable, mais pas au réseau d'électricité.
Dès lors, force est de constater que la partie habitable existante ne peut pas être considérée, au vu de son équipement, comme une structure d'habitation résidentielle. Tout au plus peut-elle être assimilée à un hébergement pouvant satisfaire un tel besoin à titre occasionnel. Par ailleurs, il est relevé que le bâtiment, plus particulièrement ses parties en bois, est vétuste, sans toutefois rendre totalement inutilisables les pièces de séjour.
Dans ce contexte, les travaux de transformation partielle admissibles au sens des dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT ne doivent en aucun cas permettre la création d'une habitation permanente dans ce bâtiment car il s'agirait alors d'un changement d'affectation complet. (…)"
Alexandre Gilli a soumis un projet de transformation de son bâtiment en décembre 2006 au SAT, qui a indiqué le 22 mars 2007 que ce projet ne pouvait être accepté, tout en précisant les directives qui devaient être suivies.
C. Alexandre Gilli a déposé une demande de permis de construire en vue de rénover son bâtiment ECA 231; le dossier a été mis à l'enquête publique du 17 septembre au 16 octobre 2008 et il n'a pas soulevé d'opposition. La demande a été soumise à la consultation des services cantonaux concernés. Le Service des eaux, sols et assainissement (le SESA) a délivré son autorisation spéciale moyennant le respect de plusieurs conditions impératives. Le Service du développement territorial (le SDT), section hors zone à bâtir, a également délivré l'autorisation spéciale requise à certaines conditions impératives, en indiquant notamment ce qui suit (cf. synthèse CAMAC du 4 août 2009):
"Compris à l'intérieur de la zone viticole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du département selon l'article 120 alinéa 1 lettre a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
Selon l'analyse contenue dans notre courrier adressé à l'autorité communale le 10 juillet 2006, la construction existante ECA n° 231 bénéficie de la situation de fait acquise conformément au droit applicable à l'époque de sa construction et de son changement d'affectation (cf. article 41 OAT).
Il n'en va pas de même du pavillon de jardin dont le permis de construire délivré le 11 juin 1990 par la municipalité est nul et sans effet selon les dispositions de l'article 75 RLATC et de la jurisprudence en la matière, celui-ci ayant été octroyé sans que les autorisations spéciales cantonales requises, notamment celle concernant les constructions sises hors des zones à bâtir (cf. art. 120 lettre a LATC), aient été délivrées (cf. art. 104 LATC et 75 RLATC).
Le bâtiment bénéficiant de la situation de fait acquise est constitué de deux parties (…). La partie habitable existante ne peut pas être considérée, au vu de son équipement, comme une structure d'habitation résidentielle, mais elle peut être assimilée à un hébergement pouvant satisfaire un tel besoin à titre occasionnel (week-end ou chalet de vacances).
Ne servant pas à une activité agricole à la date de référence du 1er juillet 1972, la transformation du bâtiment ECA n° 231 doit être examinée en regard des dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.
Selon ces dispositions, une transformation partielle du bâtiment peut être admise à la condition que les travaux projetés ne modifient pas pour l'essentiel l'identité de la construction et de ses abords. De fait, ces travaux ne doivent pas créer une nouvelle situation que celle garantie par le droit dérogatoire fédéral à la date de référence.
Ceci n'est notamment plus le cas lorsque l'agrandissement de la surface imputable existante (SBPH et autres surfaces, isolées et chauffées en lien direct avec la structure de logement) à l'intérieur du volume dépasse 60% de la SBPH existante à la date de référence (cf. art. 42 al. 3 let. a OAT).
Afin de préserver la situation de fait acquise, seule une extension de la surface brute de plancher utile (SBPH et SA) à l'intérieur du volume existant du bâtiment ECA n° 231 peut être réalisée à l'exclusion de tout agrandissement hors du volume.
Sur la base des éléments qui précèdent et du plan du dossier qui a été complété à notre demande par le plan "Plan rez, coupe A-A, façades" établi le 10.07.09 par l'architecte mandaté et dûment signé (cf. plan ci-joint), les surfaces déterminantes sont les suivantes:
SBPH existante (hébergement de week-end ou de vacances): 69.50 m2
SA (surfaces annexes): 45.00 m2
SBPH potentiel d'extension à l'intérieur du volume (60%): 41.50 m2
Le projet présenté procure une extension de la SBPH existante à l'intérieur du volume de 14.50 m2 par la transformation du local initialement utilisé pour le lavage des légumes.
Les travaux de transformation projetés ont pour effet la création d'un unique espace de séjour comprenant l'entrée et une cuisinette, tout en maintenant un espace de repos séparé du lieu de séjour par une cloison existante. Le local wc actuel est légèrement agrandi afin d'y installer une douche.
Le chauffage du bâtiment est assuré par un poêle à pellets et des capteurs solaires installés en toiture. Le bâtiment ne sera pas raccordé au réseau électrique selon l'annexe du questionnaire particulier 66B.
Vu ce qui précède, le projet soumis à l'enquête respecte nos exigences formulées dans nos courriers du 10.07.2006 et 22.03.2007 et il ne modifie pas l'identité de la construction et de ses abords.
Dans ces conditions, les travaux envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens des dispositions susmentionnées.
Aucun agrandissement du bâtiment ECA n° 231 et de surcroît aucune nouvelle construction ne pouvant être admis, le cabanon existant ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment, qui ont été édifiés sans l'autorisation cantonale requise, doivent être démolis et les lieux remis en état.
En conséquence, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, le service délivre ladite autorisation.
La présente autorisation est délivrée sur la base du nouveau plan "Plan rez, coupe A-A, façades" établi le 10.07.09 par l'architecte mandaté et dûment signé (cf. plan ci-joint). Le permis de construire y fera référence.
Elle est subordonnée au respect des conditions suivantes qui figureront expressément sur le permis de construire:
Le bâtiment ne peut pas être utilisé en tant qu'habitation principale.
Le bâtiment ne doit pas être raccordé au réseau électrique.
Les travaux de transformation du bâtiment ne peuvent pas être entrepris tant que l'autorité communale n'aura pas constaté que le cabanon ECA n° 131 a bien été démoli et évacué et les lieux remis en état.
Le permis d'utiliser ne peut pas être délivré tant que l'annexe accolée à la façade est du bâtiment n'est pas supprimée et les lieux remis en état.
La présente autorisation fait en outre l'objet d'une mention inscrite par le SDT au Registre foncier indiquant que le bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant qu'habitation secondaire à l'exclusion de toute utilisation comme résidence principale et qu'il ne doit pas être raccordé au réseau électrique (cf. art. 44 OAT). (…)"
D. La municipalité a informé Alexandre Gilli le 27 août 2009 que le SDT exigeait la démolition du cabanon ECA 131 avant le début des travaux de transformation du bâtiment ECA 231. Le permis de construire ne pouvait ainsi être délivré tant que cette exigence ne serait pas remplie. La municipalité a dès lors invité l'intéressé à l'informer du moment où cette démolition aurait eu lieu. Alexandre Gilli a indiqué le 29 août 2009 qu'il s'opposait à ce que la destruction de son cabanon soit un préalable à l'octroi du permis de construire demandé; il a en outre requis la production de la synthèse CAMAC du 4 août 2009, qui n'était pas jointe au courrier de la municipalité du 27 août 2009. La municipalité a confirmé à Alexandre Gilli le 10 septembre 2009 la teneur de son courrier du 27 août 2009, par lequel elle appliquait les exigences du canton mentionnées dans la synthèse CAMAC.
E. Alexandre Gilli a recouru, par l'intermédiaire de son mandataire, le 28 septembre 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions du SDT du 4 août 2009 et de la municipalité du 27 août 2009. Il conclut à ce que l'autorisation spéciale octroyée par le SDT soit réformée, "en ce sens que le projet est autorisé, sans restriction d'usage pour habitation (habitation permanente), avec possibilité de raccordement électrique, le potentiel de transformation offert par l'art. 42 OAT n'étant pas épuisé et pouvant encore intervenir soit sous la forme d'un agrandissement extérieur, soit sous la forme d'une augmentation de la surface brute de plancher utile à l'intérieur". S'agissant du cabanon de jardin autorisé en 1990, l'intéressé conclut à ce qu'il soit maintenu dans sa forme et son affectation actuelles, aux conditions à fixer par le tribunal. Il conclut également à ce que la décision municipale soit réformée, "en ce sens que l'autorisation de construire est octroyée sans condition". Subsidiairement, Alexandre Gilli conclut à l'annulation des décisions attaquées, le SDT et la municipalité étant invités à statuer pour autoriser le projet de transformation du bâtiment ECA 231 sans restriction d'usage, le cabanon de jardin ECA 131 n'étant pas remis en cause. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 2 novembre 2009 en concluant à son rejet. Le SDT a déposé sa réponse au recours le 14 janvier 2010 en concluant également à son rejet. Alexandre Gilli a enfin déposé un mémoire complémentaire le 17 février 2010.
F. Le tribunal a tenu une audience à Denges le 18 mai 2010, suivie d'une inspection locale en présence des parties. Le compte rendu résumé de l'audience mentionne ce qui suit:
" Le recourant indique avoir acquis la parcelle concernée en 1989. Son père s'en était occupé (comme hobby) jusqu'à son décès. La commune s'est opposée dès le début à ce qu'il transforme le bâtiment principal existant pour le rendre habitable. Il s'était ensuite renseigné auprès de Me Bovay en 2002 pour avoir un avis de droit sur les possibilités de transformation. Dans la mesure du possible, il souhaiterait habiter dans le bâtiment principal.
S'agissant du cabanon de jardin, le représentant du SDT explique que l'autorisation communale permettant sa démolition et sa reconstruction est nulle et sans effet à défaut d'autorisation spéciale délivrée par le canton. Le SDT aurait de toute manière refusé d'accorder une telle autorisation si elle avait été requise il y a vingt ans. Le recourant semblait d'ailleurs disposé à démolir le cabanon en échange de la possibilité de transformer le bâtiment principal. Le recourant l'admet, mais comme son projet a finalement été refusé par le SDT, sa proposition de démolition du cabanon doit dès lors être considérée comme non avenue. Interrogé sur les possibilités d'extension à l'extérieur du volume bâti existant dans la pratique, le représentant du SDT indique qu'il est possible, dans le potentiel d'extension, d'autoriser une dépendance, par exemple une piscine, dans le prolongement du bâtiment existant.
Concernant le refus d'autoriser une habitation "permanente" dans le bâtiment principal, le représentant du SDT indique que le droit dérogatoire fédéral ne permet pas de modifier totalement l'affectation, mais vise à garantir une situation acquise. Dans le cas présent, le changement d'affectation serait total et de plus, le caractère du bâtiment serait modifié de manière sensible, en particulier par les travaux d'équipement nécessaires. Il serait par ailleurs douteux que le bâtiment principal, dans son état existant, résulterait d'une autorisation de construire en bonne et due forme.
Les représentants de la municipalité relèvent que la position de l'autorité communale est restée la même depuis l'acquisition par le recourant du bien-fonds concerné, en se référant à un courrier que la municipalité a adressé au recourant le 11 juin 1990 (refus d'autoriser l'habitation). Le recourant indique que la précédente propriétaire (Mme Berthoud) aurait vécu dans le bâtiment principal depuis les années 1956/1957 jusqu'à son décès trente ans plus tard. Les preuves apportées seraient à cet égard suffisantes. La municipalité aurait d'ailleurs en définitive admis que Mme Berthoud était "tolérée", après avoir toutefois requis des preuves concernant son domicile. Le recourant reproche à la municipalité une rétention d'informations. Il se réfère à cet égard au courrier adressé le 21 juin 2005 par l'ancien Service de l'aménagement du territoire (le SAT; actuellement le SDT) à la municipalité, qui mentionne la possibilité d'engager une procédure de régularisation du cabanon, alors que la municipalité a refusé d'entrer en matière sur la demande du recourant sans plus ample explication par courrier du 14 septembre 2005. Le recourant se réfère ensuite au courrier du SAT du 10 juillet 2006, selon lequel une démolition du cabanon serait disproportionnée. Il ne comprend pas les motifs de ce changement d'avis.
Le conseil de la municipalité fait observer que le recourant ne pouvait ignorer lors de son acquisition que le bien-fonds était situé en zone inconstructible et que le bâtiment principal n'était pas destiné à l'habitation. Selon la municipalité, les "preuves" produites concernant le domicile de Mme Berthoud ne seraient pas probantes. La municipalité craint par ailleurs de créer un précédent, car de nombreux changements d'affectation sont demandés sur le territoire communal, et la commune souhaite adopter à cet égard une position claire et cohérente.
S'agissant de la question de savoir pour quel motif le recourant a mentionné dans le questionnaire 66B de sa demande de permis de construire que le but des travaux était de consacrer le bâtiment principal à une résidence "occasionnelle", le recourant répond que cette précision a été apportée à la demande de la commune (cf. courrier de la municipalité du 22 août 2008).
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend d'abord dans le bâtiment principal où il constate que ce dernier est resté dans le même état que lors du décès de la précédente propriétaire (les meubles et décorations murales de Mme Berthoud sont encore sur les lieux), ce qui est confirmé par le recourant. Celui-ci indique d'ailleurs qu'il n'a jamais habité dans ce bâtiment. Le tribunal se déplace ensuite dans le cabanon de jardin. A l'issue de l'inspection locale, les parties ont la possibilité de faire valoir leurs moyens par oral."
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé de l'audience. Alexandre Gilli a déposé des déterminations le 26 mai 2010, sans l'intermédiaire de son mandataire. Il a indiqué que les points contestés étaient le refus d'autoriser l'habitation permanente dans son bâtiment ECA 231 et de le raccorder à l'électricité, ainsi que la démolition du cabanon de jardin.
Considérant en droit
Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. La parcelle n° 20 propriété du recourant est située en zone viticole. Il n'est pas contesté que les ouvrages litigieux ne sont pas conformes à l'affectation de la zone viticole.
L'art. 25 al. 2 LAT précise que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette disposition a été concrétisée en droit cantonal aux art. 81 et 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon l'art. 81 LATC, pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (al. 1). Par ailleurs, lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Quant à l'art. 120 al. 1 let. a LATC, il dispose que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale. Selon l’art. 121 al. 1 let. a LATC, le département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions est compétent pour les constructions prévues à l’art. 120 al. 1 let. a LATC. Selon l'annexe IIau règlement du 19 septembre 1986d’application de la loi du 4 décembre 1985sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), l'autorité compétente, pour délivrer les autorisations pour les constructions hors des zones à bâtir, est le Département de l'économie. Le Service du développement territorial (le SDT) bénéficie très vraisemblablement d’une délégation de compétence du département dans le domaine des constructions hors des zones à bâtir.
a) L'art. 24c LAT a la teneur suivante:
" Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est limité aux constructions et installations qui ne sont plus conformes à la zone, en ce sens qu'elles sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). La garantie de la situation acquise prévue par l'art. 24c LAT ne s'étend donc qu'aux ouvrages qui ont été érigés "conformément au droit matériel en vigueur à l'époque" (art. 41 OAT) et qu'une modification ultérieure de la législation a rendu non conformes à la zone. Elle ne vise en revanche pas les ouvrages dont la non-conformité au plan d'affectation n'est pas survenue à la suite d'une révision du droit, mais seulement par l'effet de changements factuels, comme par exemple l'abandon d'une exploitation agricole. Les constructions et installations érigées "à l'époque" sont en principe celles qui ont été construites avant le 1er juillet 1972, date à laquelle la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution est entrée en vigueur (aLPEP; RO 1972 I 958). C'est en effet cette loi qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 280, n° 599).
b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la précédente propriétaire, feu Mme Berthoud, a habité dans le hangar (ECA 231) construit sur le bien-fonds. Divers éléments permettent de l'attester: l'avis de l'ECA de 1970 au registre foncier, sur lequel la mention "habitation - dépendance" est apposée; l'attestation de la Commission d'impôt du district de Morges du 4 novembre 2003, selon laquelle Mme Berthoud a été régulièrement assujettie à l'impôt dans ce district de façon illimitée, tant sur le plan communal (Denges), cantonal que fédéral, jusqu'à son décès en 1987; l'acte de décès qui mentionne son domicile à Denges; l'attestation du frère de Mme Berthoud, selon laquelle sa sœur a vécu à la route de Lonay, à Denges, depuis la fin des années 1950 (hiver 1956-1957) jusqu'à son décès; le courrier de la municipalité du 22 janvier 1988 indiquant que Mme Berthoud était "tolérée" dans le bâtiment. Le tribunal a par ailleurs constaté, lors de l'inspection locale, que le bâtiment était resté dans le même état qu'au décès de Mme Berthoud, avec ses meubles et ses décorations murales, ce qui constitue un élément supplémentaire en faveur de l'affectation du bâtiment en logement. Malgré le caractère sommaire de "l'habitation", le tribunal considère ainsi que la précédente propriétaire a bien vécu dans cet endroit pendant 30 ans, de la fin des années 1950 jusqu'à son décès en 1987. En outre, on peut également admettre, avec l'autorité intimée, que le changement d'affectation en logement aurait été admis dans les années 1950, si une demande de permis de construire avait été déposée, car le territoire de la commune n'était pas régi par un plan d'extension communal (cf. courriers de l'autorité intimée des 21 juin 2005 et 10 juillet 2006). En outre, si une demande de permis de construire avait été déposée après la modification en 1964 de la loi vaudoise sur la police des constructions, qui est devenue la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), le changement d'affectation aurait également été admis; en effet, l'ancien art. 56 septies LCAT permettait la construction de villas dans les territoires sans affectation spéciale sur des parcelles de 4'500 m2 au moins; or, la parcelle n° 20 avait à l'époque une surface supérieure à 4'500 m2 (cf. courriers de l'autorité intimée des 21 juin 2005 et 10 juillet 2006).
c) L'art. 24c LAT est ainsi applicable au hangar litigieux, ce dernier pouvant être considéré comme ayant été érigé conformément au droit matériel en vigueur à l'époque; il est en outre devenu non conforme à la zone en 1972, lors de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti.
a) L’art. 42 OAT précise ce qui suit:
" Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone
1 Les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement
3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."
b) L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement (Office fédéral du développement territorial [ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire - Berne 2001, chapitre I, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, ch. 2.4.4 p. 44). Pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, on considérera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT, op. cit., chapitre I, ch. 2.4.4 p. 45). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les références citées).
c) En l'espèce, la surface brute de plancher habitable retenue par l'autorité intimée s'élève à 69.50 m2. Elle n'est pas contestée. Il en est de même des dimensions des surfaces annexes retenues pour 45 m2. Le potentiel d'extension à l'intérieur du volume est ainsi de 41.70 m2 (60% de 69.50 m2; art. 42 al. 3 let. a OAT). Selon l’autorité intimée, le projet litigieux prévoit une extension de 14.50 m2 de la surface brute de plancher habitable à l'intérieur du volume, par la transformation du local initialement utilisé pour le lavage des légumes. Les travaux projetés de transformation du bâtiment ECA 231 peuvent dès lors être admis en ce qui concerne les surfaces maximales admissibles selon l’art. 42 al. 3 let. a OAT.
L'autorité intimée a toutefois posé plusieurs conditions à la délivrance de l'autorisation spéciale pour que les autres exigences concernant la condition du respect de l’identité du bâtiment soient respectées; elle a notamment interdit d'utiliser le bâtiment comme habitation principale d’une part et de le raccorder au réseau électrique d’autre part. Il convient d'examiner si ces conditions peuvent être admises, en particulier si elles sont compatibles avec la garantie de la propriété.
a) Conformément à l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir p. ex. l'ATF 2P.33/2007 du 10 juillet 2007 consid. 4.1 p. 10), cette garantie protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Les restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221).
b) Une limitation temporaire dans l'utilisation d'un bien-fonds constitue une restriction à la propriété qui doit reposer sur une base légale suffisante, poursuivre un intérêt public et être conforme au principe de la proportionnalité (ATF 124 II 538 ss = JdT 1999 I 605 et les références citées). Le Tribunal fédéral a été amené à examiner si l'interdiction de changer l'affectation d'un mayen, situé hors de la zone à bâtir et autorisé en 1972 comme maison de vacances, en habitation durable était admissible. Ce mayen présentait un standard de construction correspondant à une modeste maison de vacances. Le Tribunal fédéral a considéré que les dispositions fédérales et cantonales déterminant les modifications qui peuvent être apportées à des constructions situées hors de la zone à bâtir ne contenaient pas une disposition expresse, qui permettrait de limiter temporairement l'usage de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir, hormis les cas de modifications architecturales soumises à autorisation (ATF 124 II 538 consid. 2e p. 542-543). Cet arrêt a été rendu avant l'entrée en vigueur de la révision partielle de 1998 de la loi et de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, mais le droit révisé ne contient pas non plus de dispositions qui permettraient de limiter l'usage d'une construction. L'art. 42 al. 3 OAT fixe en effet l'ampleur de l'agrandissement auquel le requérant peut prétendre dans la substance architecturale du bâtiment, pour autant que l'identité de la construction ne soit pas remise en cause pour d'autres raisons. Aucune disposition ne prévoit toutefois une restriction dans l'usage de la construction. L’introduction d’une distinction entre les constructions habitées de manière durable et occasionnelle doit être expressément prévue par la loi, qui doit en fixer les principes essentiels comme c’est le cas pour les limitations à la construction de résidences secondaires dans les régions touristiques (ATF 117 Ia 141 ss = JdT 1993 I 405). Ainsi, n'étant fondée sur aucune base légale, la limitation de l'usage du bâtiment en habitation occasionnelle viole la garantie de la propriété. Il en va par conséquent de même de l'interdiction de raccorder le bâtiment au réseau électrique. Il est vrai que l'extension des équipements est un élément permettant de déterminer si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel, mais un raccordement à l'électricité ne saurait, dans le cas particulier, modifier l'identité de la construction, et il n’a pas de répercussions importantes sur le régime d’affectation, les autres installations d’équipement et l’environnement.
L'autorité intimée a également posé comme condition à la délivrance de son autorisation spéciale la démolition du cabanon de jardin ECA 131 et d'une annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment ECA 231. Le recourant conteste la démolition du cabanon de jardin, mais pas celle de l'annexe, qui peut ainsi rester ouverte. Le cabanon a pourtant été construit sans l'autorisation spéciale requise à l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Il convient ainsi d'examiner si sa démolition est justifiée.
a) Selon la jurisprudence, le fait que les constructions sont illégales ne signifie pas encore qu’elles doivent être automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation est de peu d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid. 6). A cet égard, la jurisprudence a encore précisé que le constructeur qui n’est pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de la proportionnalité pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il ne faut pas perdre de vue le fait que les autorités doivent, dans cette appréciation, tenir compte des principes d’égalité de traitement et de légalité dans le droit de la construction (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit se prescrivait, pour des motifs de sécurité du droit, par principe après 30 ans. Toutefois, un délai de prescription plus court se justifie lorsque les autorités ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a).
b) En l'espèce, la construction du cabanon de jardin est, comme on l'a vu, illégale, puisqu'elle ne bénéficie pas d'une autorisation spéciale délivrée par le canton, conformément à l’exigence de l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Seule la commune a autorisé la transformation du cabanon le 11 juin 1990, mais la décision municipale est frappée de nullité à défaut de l’autorisation cantonale requise par l’art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib 213). Il se pose toutefois la question de savoir si la démolition du cabanon est conforme au principe de proportionnalité.
La décision municipale du 11 juin 1990 mentionne l’existence d’un cabanon avec des dimensions au sol de 3 m par 3.40 m et le remplacement de cette construction par une nouvelle cabane de jardin de 3.35 m par 3.95 m. On ne connaît pas la date de construction du premier cabanon, mais il est douteux que sa reconstruction ait pu bénéficier du régime de l’ancien art. 24 al. 2 aLAT, applicable aux constructions existantes non conformes à la destination de la zone; en effet, dans sa demande adressée le 16 mai 1990 à la municipalité, le recourant décrit l’ancien cabanon de jardin comme étant "rongé par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant". La description ressemble donc plutôt à celle d’une ruine. Selon la jurisprudence, la reconstruction d'un bâtiment en vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT ne pouvait entrer en considération que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin (ATF 127 II 209 consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF 1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). Il est donc vraisemblable qu’en 1990, l’ancien cabanon n'était plus utilisable conformément à sa destination et que sa reconstruction n’était pas conforme au droit en vigueur. De plus, même si les limites quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3 let. b OAT étaient respectées, l’identité du bâtiment n’est de toute manière pas assurée avec le bâtiment principal.
c) Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, en particulier de l’absence d’une autorisation cantonale pour la reconstruction du cabanon en 1990, alors que la municipalité et le recourant savaient ou devaient savoir qu’une telle autorisation était nécessaire, le tribunal arrive à la conclusion que la démolition du cabanon n’est pas disproportionnée. En effet, il existe un intérêt public important à ce que les constructions illégales hors des zones à bâtir ne soient pas maintenues. La jurisprudence fédérale a précisé que l’application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se devait d’être rigoureuse, de manière à ce que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit, ceci constituant un intérêt général important (cf., entre autres, ATF IA.208/2006 du 24 mai 2007; ATF 132 II 21 consid. 6.4; AC.2007.0176 du 16 mai 2008 consid. 2d/aa; AC.2007.0192 du 26 février 2008 consid. 4b/aa). Quant à l’intérêt privé du recourant au maintien du cabanon, il n’a pas été explicité clairement dans la procédure. Il semble que le cabanon ait surtout été utilisé par le recourant et son père dans l’attente de l’exécution des travaux de transformation du bâtiment principal, qui a été maintenu en l'état depuis l’acquisition du bien-fonds. En outre, le recourant n’invoque pas de difficultés financières ou un coût de remise en état trop important. Il est vrai que le recourant se prévaut d’un avis du SDT favorable au maintien du cabanon à titre précaire (prise de position du 10 juillet 2006), mais ce courrier mentionne aussi en conclusion l’exigence de la démolition du cabanon de jardin en cas de transformation intérieure du bâtiment principal. Le grief du recourant concernant l’ordre de démolition du cabanon doit ainsi être rejeté.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. La décision du Service du développement territorial doit être réformée en ce sens que les deux premières conditions à l’octroi de l’autorisation spéciale cantonale, formulées de la manière suivante:
" - Le bâtiment ne doit pas être utilisé en tant qu’habitation principale.
sont annulées, la décision étant maintenue pour le surplus. Par ailleurs, la décision municipale qui ne fait que reprendre les conditions de l’autorisation spéciale cantonale peut aussi être maintenue. L’autorisation cantonale précise que les travaux de transformation du bâtiment ne peuvent être entrepris tant que l’autorité communale n’aura pas constaté que le cabanon ECA 131 a bien été démoli et évacué et les lieux remis en état. La décision municipale, qui reprend cette exigence, n'a que la portée matérielle d’un permis de démolir le cabanon de jardin. En revanche, il appartiendra au recourant d’adresser à la municipalité l’avis de début et d’achèvement des travaux de démolition du cabanon et de remise en état des lieux conformément aux exigences de l’art. 125 LATC.
Compte tenu de ce résultat, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. En ce qui concerne la répartition des dépens, le tribunal doit tenir compte de l’admission partielle du recours mais également du fait que le recourant a construit le cabanon de jardin sans requérir l’autorisation cantonale préalable, en plaçant ainsi l’autorité compétente devant le fait accompli. Pour ces motifs, il convient de compenser les dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service du développement territorial du 4 août 2009 est réformée en ce sens que les deux premières conditions à l’octroi de l’autorisation spéciale cantonale, formulées de la manière suivante:
"- *Le bâtiment ne doit pas être utilisé en tant qu’habitation principale.
sont annulées, la décision étant maintenue pour le surplus.
III. La décision de la Municipalité de Denges du 27 août 2009 est maintenue.
IV. Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 17 août 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.