TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2010
Composition
M. François Kart, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. François Gillard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
HENMAR SA, à Meinier, représentée par Jean-Noël JATON, avocat à Lausanne-Pully.
Autorités intimées
Municipalité d'Echichens,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique.
Propriétaire
Ruth DE LUZE SUSSTRUNK, à Chigny.
Objet
Permis de construire
Recours HENMAR SA c/ décisions de la Municipalité d'Echichens et du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique des 16 et 5 juin 2009 (transformation du Château d'Echichens)
Vu les faits suivants
A. Henmar SA est promettante-acquéresse des parcelles nos 395 et 396 du cadastre communal d’Echichens, parcelles sur lesquelles se situe le Château d’Echichens. Ce dernier, qui comprend plusieurs bâtiments (Château principal, Château Rose, Dépendances) est inscrit à l’inventaire prévu par la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et a reçu la note 2 dans le cadre du recensement architectural prévu par l’art. 30 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1).
B. La propriétaire et la promettante-acquéresse des parcelles n° 395 et 396 ont déposé une demande de permis de construire portant sur des travaux de réhabilitation du Château principal, du Château Rose et des Dépendances et la construction d’une nouvelle piscine. Cette demande a été mise à l’enquête publique du 28 janvier au 26 février 2009.
C. La Municipalité d'Echichens (ci-après: la municipalité) a transmis le dossier à la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des infrastructures, qui l’a reçu le 16 janvier 2009. Après avoir consulté les différents services concernés, la centrale des autorisations a établi une synthèse (dite synthèse "CAMAC") le 5 juin 2009. Celle-ci contenait notamment une décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites (ci-après: le SIPAL) dont la teneur était la suivante:
"Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites, le Conservateur cantonal (SIPAL-MS) délivre l’autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:
L’ensemble des bâtiments et des aménagements du château d’Echichens est inscrit à l’inventaire et a obtenu une note 2 au recensement architectural du canton de Vaud.
Cette attribution correspond à un monument d’importance régionale qui “devrait être conservé dans sa forme et sa substance”. De cas en cas, il est envisageable d’y apporter des modifications qui n’en altèrent pas le caractère.
S’agissant d’un ensemble inscrit à l’inventaire, et selon art. 17 et 51 de la LPNMS, la section autorise le projet soumis à examen sous réserve des conditions suivantes:
D’une manière générale:
Les études historiques successives menées jusqu’ici laissent apparaître encore de larges interrogations. Parmi celles-ci, la généalogie du bâtiment principal gagnerait à être précisée lors des travaux à venir sur les charpentes et sur les structures de l’ouvrage. Ces travaux seront suivis par la section Monuments et sites. Le maître de l’ouvrage informera la section de la planification des travaux et lui demandera d’intervenir en coordination avec les travaux prévus. Les procès-verbaux de chantier seront envoyés à la section.
En coordination avec la section Monuments et sites, des sondages complémentaires seront demandés par le maître de l’ouvrage aux spécialistes pour toutes les parties de l’enveloppe extérieure, du décor intérieur et extérieur.
Les choix de matériaux, de revêtements, de couleurs et les interventions spécifiques sur les structures et les décors existants feront l’objet d’une coordination et d’un accord avec la section Monuments et sites, ceci avant commande des travaux.
La substance structurelle verticale et horizontale, les charpentes et la toiture ainsi que les façades seront maintenues en place. Les menuiseries extérieures seront conservées et restaurées; le cas échéant, une amélioration thermique pourrait être proposée dans le respect du dimensionnement et des matériaux existants. De même, les travaux concernant les menuiseries extérieures et l’isolation des toitures feront l’objet de détails soumis pour accord à la section Monuments et sites, avant commande des travaux.
Toutes modifications au projet de la présente requête devront faire l’objet d’autorisations spécifiques auprès de la section Monuments et sites. Ces demandes comprendront un descriptif, un argumentaire des modifications, et tous dessins nécessaires à la compréhension des modifications demandées. Demeurent réservées les autres autorisations à obtenir par ailleurs auprès de la commune, et des départements et services concernés du canton.
D’une manière particulière:
Château principal et bûcher (21-25)
Rez-de-chaussée
Hall principal: Les menuiseries intérieures (galerie d’armoires) seront maintenues; elles participent de la symétrie formelle de cet espace et garantissent une continuité formelle avec le dispositif d’entrée et l’accès dans le hall principal.
Grand salon L’agrandissement et le déplacement du passage dans le mur porteur vers le salon TV- bibliothèque n’a pas lieu d’être; l’ouverture existante révèle bien la distinction claire entre ces deux pièces, au caractère très différent, tant dans leurs mesures que dans leurs décors et leurs formes. De plus, une ouverture importante telle que souhaitée romprait avec la continuité des passages en place le long de la façade sud-est.
Autres Les autres interventions figurant sur le plan du rez-de-chaussée (ECHI.CH.P.-OO1) n’appellent pas de remarques particulières de la section.
1er étage
Ascenseur L’ouverture dans le mur porteur sur la coursive fera l’objet d’un projet particulier d’intégration aux boiseries actuelles.
Salon L’agrandissement et le déplacement des passages dans le mur porteur vers le deuxième salon, d’une part et vers la chambre 1, d’autre part, n’ont pas lieu d’être; le dispositif actuel révèlent (sic) bien la distinction claire entre ces trois pièces, au caractère très différent tant dans leurs mesures que dans leurs décors et leurs formes.
Dressing Mme Le percement important disposé dans le mur porteur contigu au Dressing Mr. implique la suppression de la cheminée à la facture et au décor très intéressants. Acceptant la transformation de cette pièce par la position avancée de l’ascenseur, la section demande que soit recomposé l’ensemble en conservant à sa place la cheminée existante, et que les boiseries soient maintenues et aménagées en fonction de cette nouvelle disposition.
Autres Les autres interventions figurant sur le plan du 1er étage (ECHI.CH.P.-OO1) n’appellent pas de remarques particulières de la section.
2ème étage
Modifications Les interventions figurant sur le plan du 2ème étage (ECHI.CH.P.-OO1) n’appellent pas de remarques particulières de la section.
Combles
WC S’agissant d’un comble non habitable, le volume réservé aux toilettes n’est pas admis.
Château Rose (22)
Modifications Les interventions figurant sur le plan (ECHI.CH.R.-OO1) n’appellent pas de remarques particulières de la section.
Dépendance (23)
Modifications Les interventions figurant sur le plan (ECHI.CH.D.-OO1) n’appellent pas de remarques particulières de la section, à l’exception de la demande du maintien des décors peints et des aménagements existants de l’écurie actuelle.
Piscine
Position Le déplacement de la position du bassin existant à l’emplacement prévu pour la nouvelle piscine au pied du Château Rose rompt avec la distinction claire faite jusqu’ici entre les différentes entités paysagères du parc et la disposition du bassin situé à l’écart des bâtiments dans une clairière aménagée à cet effet. Ce dispositif a l’avantage de renforcer la valeur du parc dans son ensemble cohérent et de limiter à la fois l’impact du bassin sur celui-ci et de donner une intimité à l’usage spécifique qui en est fait. La section demande que la nouvelle piscine soit disposée dans la zone actuelle du bassin existant.
Parc
Aménagements Les modifications éventuelles dans l’agencement du parc feront l’objet d’un projet confié à un architecte paysagiste. Tous projets d’aménagement paysager respecteront I’ordonnancement général du parc, sa substance végétale, ses cheminements et ses ouvrages particuliers. Ils seront soumis avant intervention à l’accord de la section Monuments et sites.
Les conditions énoncées ci-dessus sont parties intégrantes du permis de construire. Elles n’impliquent pas la section dans les éventuelles demandes complémentaires auprès de la commune ou d’autres départements du canton de Vaud. Lors d’un changement de propriétaire, ces conditions restent identiques pour le même projet réalisé par le nouveau propriétaire.
A l’ouverture des travaux, le propriétaire a l’obligation de réaliser ces conditions et d’en coordonner l’exécution avec la section Monuments et sites.
A défaut, l’autorisation délivrée par la section Monuments et sites est caduque".
D. Le 16 juin 2009, la municipalité a délivré le permis de construire, en précisant que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC et les annexes devraient être respectées.
E. Par acte du 17 août 2009, Henmar SA (ci-après: la recourante) a attaqué devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP):
la décision du SIPAL, intégrée à la lettre de synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009, en tant qu’elle subordonnait à diverses conditions impératives l’autorisation spéciale délivrée en application des articles 120 et 121 LATC et de la liste annexe II au RATC;
la décision de la Municipalité d’Echichens du 16 juin 2009 autorisant la transformation et la réhabilitation du Château principal d’Echichens, du Château Rose et de ses dépendances ainsi que la construction d’une piscine, en tant que cette décision était subordonnée aux conditions fixées dans la synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009.
La recourante estime que certaines des contraintes imposées par le SIPAL sont manifestement excessives, à savoir le refus de l’agrandissement et du déplacement de divers passages entre différentes pièces, le refus de la création d’un WC au niveau des combles, l’obligation de déplacer la piscine projetée. Elle formule les conclusions suivantes:
"I. Réformer la décision du SIPAL-MS telle qu’elle est intégrée à la lettre de synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009 en ce sens que les conditions auxquelles est délivrée l’autorisation spéciale relatives:
à l’agrandissement et au déplacement du passage entre le grand salon et le salon TV-Bibliothèque au rez-de-chaussée (ch. 6);
à l’agrandissement et au déplacement des passages entre les deux salons d’une part, entre le petit salon et la chambre 1 d’autre part au 1er étage (ch. 7);
au percement dans le mur séparant le dressing Madame et le dressing Monsieur au 1er étage (ch. 7);
au WC au niveau du comble (ch. 9);
à la création d’une piscine en suppression du bassin existant au Sud du Château Rose (ch. 12),
sont annulées.
II. Réformer la décision municipale octroyant le permis de construire du 16 juin 2009 en ce sens que font partie intégrante dudit permis les conditions fixées dans la synthèse de la CAMAC no 94’320 du 5 juin 2009 telles que modifiées par l’arrêt cantonal à intervenir".
F. La municipalité s’est déterminée le 7 septembre 2009. Elle déclare s’en remettre à justice. Elle relève que le projet respecte le règlement communal et que le recours se rapporte à des aménagements intérieurs qui ne modifient pas l’aspect originel du bâtiment.
G. Le SIPAL n’a pas produit de réponse dans le délai pourtant prolongé au 8 octobre 2009.
H. Le 2 novembre 2009, le juge instructeur a procédé à la mesure d’instruction suivante:
"En application de l’art. 17 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) relatif à l’effet de l’inventaire, le département peut, s’agissant d’un bâtiment à l’inventaire, soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement. Selon l’art. 18 LPNMS, l’enquête doit être ouverte dans les trois mois suivant l’annonce des travaux projetés par le propriétaire. A ce défaut, les travaux sont réputés autorisés.
Vu ce qui précède, le Service immeubles, patrimoine et logistique est invité à indiquer:
a) à quelle date il a eu connaissance des travaux litigieux;
b) s’il a ouvert une enquête en vue du classement du Château d’Echichens, cas échéant à quelle date.
Le SIPAL est invité à se déterminer sur ce qui précède d’ici le 12 novembre 2009".
I. Le 12 novembre 2009, SIPAL s’est déterminé sur les deux questions soulevées par le juge instructeur. Concernant la date à laquelle il a eu connaissance des travaux litigieux, il explique en avoir pris connaissance lors d’une visite organisée avec la recourante le 14 mai 2009 et avoir convenu à ce moment que l’autorisation à délivrer serait accompagnée des réserves énoncées. Il n’avait pas imaginé jusqu’au dépôt du recours que ces réserves pourraient être contestées. Concernant l’ouverture d’une enquête en vue de classement, il explique ne pas avoir ouvert d’enquête puisqu’il a délivré une autorisation en bonne et due forme.
J. Le 10 décembre 2009, la recourante a informé le juge instructeur de ce qu’elle considérait que la promesse de vente et d’achat de l’immeuble en cause était caduque et a requis la suspension de la cause jusqu’à droit connu sur la question de la caducité, demande qui a été rejetée par le magistrat instructeur.
K. Les parties ont été invitées à produire diverses pièces.
Considérant en droit
a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1er al. 2 let. b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Selon l'art. 17 LAT relatif aux zones à protéger, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257 consid. 1a p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257 consid. 1a pp. 260-261).
b) La LPNMS fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS), et de plus une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture, ainsi que des antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS), ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS).
La mise à l'inventaire oblige le propriétaire à annoncer les travaux qu'il envisage au département, qui peut soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du classement de l'objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Aux termes de l'art. 18 LPNMS, applicable par le renvoi de l'art. 51 LPNMS, l'enquête en vue de classement "doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire; à ce défaut, les travaux sont réputés autorisés". Selon l’art. 4 al. 2 RLPNMS, le délai de trois mois pour l’ouverture de l’enquête en vue de classement court dès l’annonce des travaux au département. Cette disposition précise encore que pour être valablement effectuée, l’annonce doit comporter en annexe la demande de permis et toutes les pièces qui doivent l’accompagner (voir les art. 108 et 114 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 [LATC; RSV 700.11]). Le délai de trois mois court par conséquent dès la transmission au département de la demande de permis de construire avec toutes les pièces requises par l’art. 108 LATC et 69 al. 1 du règlement d’application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) (Tribunal administratif, arrêt AC.2001.0009 du 25 mai 2003 consid. 4).
c) L'art. 120 let. c LATC soumet à autorisation cantonale diverses catégories de constructions et ouvrages que le Conseil d'Etat doit spécifier dans une liste annexe au règlement d'application. Selon l'annexe II de ce règlement (RLATC), il s'agit notamment des "constructions mises à l'inventaire, classées ou situées dans un site classé ou mis à l'inventaire, ou dans une région archéologique". Cette clause de l'annexe a pour objet d'intégrer autant que possible les attributions du SIPAL, concernant ces constructions, au système des autorisations cantonales préalables sans lesquelles la municipalité compétente ne peut pas accorder un permis de construire. Dans le cas des constructions mises à l'inventaire, comme c’est le cas en l’espèce, l'autorisation cantonale est régie par l'art. 18 LPMNS; comme on l’a vu ci-dessus, si l'enquête en vue de classement n'est pas ouverte à l'expiration du délai de trois mois, elle est réputée accordée (AC.2001.0159 du 23 février 2006 consid. 4)
a) Dès lors que le Château d’Echichens est inscrit à l’inventaire, il résulte de l’art. 17 LPNMS que le département (soit pour lui le SIPAL) devait soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement, ceci dans un délai de trois mois à partir du moment où il avait été informé des travaux.
En l'occurrence, la demande de permis de construire a été transmise au département le 16 janvier 2009. Nul n'a mis en doute que le dossier fût d'emblée conforme à l'art. 69 al. 1 RLATC, de sorte que le délai est échu le 16 mai 2009 ou au plus tard dans les jours qui ont suivi. Ainsi l’argument du SIPAL qui explique avoir pris connaissance des travaux lors d’une visite organisée avec la recourante le 14 mai 2009 ne peut être reçu. Au demeurant, le tribunal ne peut que constater que, actuellement encore, les bâtiments concernés ne sont visés par aucune procédure de classement.
Dès lors que le délai de trois mois de l’art. 18 LPNMS est échu, l’autorisation spéciale doit être considérée comme accordée pour les travaux mis à l’enquête publique du 28 janvier au 26 février 2009. S’agissant de ces travaux, le SIPAL ne peut pas exiger des modifications ou poser des conditions. On relèvera que l'art. 18 LPMNS consacre un régime d'autorisation tacite qui a été qualifié d’insolite et de peu apte à assurer une protection efficace des objets visés. Il soumet le service compétent à une obligation de célérité dont le respect, selon l'appréciation du législateur, est plus important que cette protection, au point que celle-ci peut être définitivement compromise par un simple retard à agir. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit du régime qui découle de la loi, que les autorités se doivent d’appliquer (AC.2001.0159 précité consid. 4b).
Actuellement, il reste loisible au SIPAL d'entreprendre, s'il y a lieu, le classement des bâtiments concernés; la décision correspondante ne pourra cependant pas contredire le permis de construire que la recourante est à première vue en droit d'obtenir sur la base du dossier qu'elle a fait soumettre à l'enquête publique.
b) Selon l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC, les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensemblesou aux bâtiments méritant protection. Ces règles matérielles ne sont plus subordonnées à l’inscription d’un objet à l’inventaire ou à l’adoption d’un arrêté de classement, mais résultent des objectifs de protection propre arrêtés par la municipalité sur son territoire communal. C’est ainsi la municipalité qui est compétente en première ligne pour l’application de ces règles (art. 17 et 104 LATC), l’intervention du département étant limitée à un droit d’opposition (art. 110 LATC) et à un droit de recours (art. 104a LATC) lui permettant de contester une décision municipale qui ne serait pas conforme à la réglementation communale concernant la protection des ensembles bâtis ou des bâtiments dignes d’intérêt (voir les arrêts AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3a et AC.2001.0159 du 23 février 2006 consid. 3a).
La démarche du SIPAL doit en l’occurrence être assimilée à une opposition au sens de l'art. 110 LATC. Il appartiendra donc à la municipalité de se prononcer sur la conformité des travaux aux exigences de son règlement communal, en traitant cette opposition, puis de notifier sa décision au département, qui dispose du droit de recours prévu par l’art. 104a LATC.
Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être admis. La décision du SIPAL intégrée dans la synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009 est réformée en ce sens que l’autorisation spéciale est délivrée pour la totalité des travaux mis à l’enquête publique du 28 janvier au 26 février 2009, sans conditions. La décision de la municipalité du 16 juin 2009 subordonnant le permis de construire aux conditions fixées par le SIPAL est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
Conformément aux art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les frais de procédure seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a en outre droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, intégrée dans la synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009, est réformée en ce sens que l’autorisation spéciale est délivrée pour la totalité des travaux mis à l’enquête publique du 28 janvier au 26 février 2009, sans conditions.
III. La décision de la Municipalité d’Echichens du 16 juin 2009 subordonnant le permis de construire aux conditions fixées par le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique dans la synthèse de la CAMAC du 5 juin 2009 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
V. L'Etat de Vaud versera, par l'intermédiaire de son Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à Henmar SA à titre de dépens.
Lausanne, le 19 février 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.