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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 décembre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Bertrand Dutoit et M. Claude Bonnard, assesseurs ; M. Mathieu Thibault Burlet, greffier.
Recourante
Clearex Schweiz AG, à Baar, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service des eaux, sols et assainissement.
Objet
Protection de l'environnement
Recours Clearex Schweiz AG c/ décision du Service des eaux, sols et assainissement du 4 juin 2009 lui interdisant toute activité de vidange de séparateurs de graisses ou d'hydrocarbures dans le canton de Vaud
Vu les faits suivants
A. Clearex Schweiz AG (ci-après: la recourante) est une société anonyme inscrite au registre du commerce le 4 mars 2009, dont le siège est à Baar (ZG) et le capital-actions de 500'000 fr., entièrement libéré. Son but est l'offre de toutes prestations de service, la production et le commerce d'installations en rapport avec la séparation, le traitement et la récupération de déchets de toutes sortes, ainsi qu'avec l'entretien des conduites et des bâtiments.
Elle est notamment active dans le domaine de la vidange de séparateurs de graisses et d'hydrocarbures. Elle a développé à cette fin un système de traitement mobile des eaux usées, embarqué sur des camions, désignés "Mobile Abfallbehandlungsanlage" (MAK). Selon la documentation produite par la recourante, ces camions ne procèdent pas à une simple vidange des séparateurs pour en amener le contenu dans une installation de traitement. Un traitement partiel des eaux usées a lieu sur le site d'intervention. Le contenu du séparateur est aspiré dans le camion et, par un procédé physico-chimique (filtrages et adjonction de floculant), les déchets sont isolés du reste du liquide. Les eaux épurées son réinjectées dans le séparateur et les boues acheminées vers un centre de traitement approprié. Si toutefois, après une suite d'opérations, les eaux usées ne présentent pas une qualité suffisante, l'entier du contenu du séparateur est évacué. Le séparateur doit alors être rempli avec une eau nouvelle.
Selon la recourante, le chauffeur du véhicule n'est pas un simple chauffeur, mais également un opérateur chargé de veiller au bon fonctionnement de l'installation. Il se réfère pour cela à un règlement d'utilisation établi par la recourante, sorte de marche à suivre qui décrit les différentes étapes du processus.
B. Le 22 juillet 2008, Clearex Schweiz AG a reçu, par l'intermédiaire de sa succursale, dont le siège est Reinach (BL), une licence (n° M8382) pour le transport international de marchandises par route pour le compte d'autrui ("Lizenz für des grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr"), délivrée par l'Office fédéral des transports.
Le 20 août 2008, sur la base notamment des art. 8 et 10 de l'ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets (OMoD; RS 814.610), la Bau- und Umweltschutzdirektion du Canton de Bâle-Campagne a délivré à Clearex Schweiz AG une autorisation de réception de déchets (déchets spéciaux, autres déchets soumis à contrôle et autres déchets particuliers) et d'exploitation d'une installation mobile de traitement des déchets ("Bewilligung zur Annahme von Sonderabfällen, anderen kontrollpflichtigen Abfällen sowie von bestimmten weiteren Abfällen; Bewilligung zum Bretrieb einer mobilen Abfallbehandlungsanlage") pour le véhicule MAK 55, immatriculé BL 6045, auquel a été attribué le numéro d'identification OMoD 286300020. Une autorisation similaire a été octroyée le même jour pour le véhicule MAK 56, immatriculé BL 4203 (n° d'identification OMoD 286300026).
Des autorisations de même type ont été délivrées par la suite par d'autres cantons suisses. Les autorités compétentes des cantons de Neuchâtel et du Jura n'ont cependant pas délivré de nouvelle autorisation, estimant que l'autorisation octroyée par le Canton de Bâle-Campagne était suffisante pour permettre l'activité de Clearex sur leur territoire.
Le 18 septembre 2008, la Division Assainissement du Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a informé la recourante qu'elle reconnaissait la validité des autorisations bâloises sur le territoire du canton aux conditions suivantes:
"• Les boues provenant du curage des dépotoirs de route (code 20 03 06) doivent être acheminées chez Cridec à Eclépens selon le plan cantonal de gestion des déchets.
• Les autres déchets produits par votre activité devront être acheminés dans une entreprise autorisée, dont vous trouverez la liste sur le site www.veva-online.ch."
Le 14 janvier 2009, la Division Assainissement du SESA a demandé à la recourante d'être informée d'une prochaine opération de vidange de séparateur d'hydrocarbures de garage et de séparateur à graisses de restaurant sur le territoire vaudois afin de suivre le travail de vidange ainsi que l'élimination des déchets spéciaux.
Le 25 mai 2009, l'adjudant Olivier Sheppard, de la Gendarmerie vaudoise, s'est adressé par courrier électronique à Fabien Burnier, responsable de la recourante pour la Romandie, en ces termes:
"[…]
Suite à notre dernière rencontre, j'ai procédé à différents contrôles relatifs à la matière résiduelle contenue dans la citerne du camion BL-4203 et à l'immatriculation de ce dernier.
Il ressort que les matières prélevées et analysées ne contiennent pas une quantité suffisante de résidus de carburant pour que le transport soit soumis à l'ADR.
Par contre, l'immatriculation en machine de travail, plaques bleues, n'est pas admise dans ces conditions. En effet, un tel véhicule ne peut rien transporter, si ce n'est son carburant de réserve et ses accessoires. Cette donnée m'a été confirmé par l'OFROU. Selon cet office, cette situation découle d'une erreur lors de l'immatriculation par le service des automobiles bâlois. Informé, ce dernier va entreprendre le nécessaire auprès de votre société pour modifier l'immatriculation de vos véhicules.
Au vu de ce qui précède, le transport de résidus d'épuration par vos véhicules immatriculés en plaques bleues n'est pas admis. Dès lors, en cas de contrôle de police, le ou les contrevenants feront l'objet d'une dénonciation à l'autorité compétente."
C. Le 4 juin 2009, le SESA a rendu la décision suivante à l'encontre de Clearex Schweiz AG:
" Vidange des séparateurs de graisses et d'hydrocarbures à l'aide de vos unités mobiles de traitement BL 5013 et BL 6045 – Décision
Madame, Monsieur,
Notre Service a procédé à plusieurs contrôles lors d'interventions de votre entreprise pour la vidange de séparateurs de graisses et d'hydrocarbures dans le canton de Vaud. Les principales observations figurent ci-dessous et les résultats d'analyse en annexe.
Le 2 mars 2009, station de service Agrola à Echallens
• Vidange du séparateur d'hydrocarbures de la station de distribution de carburants par le véhicule immatriculé BL 5013. A notre connaissance, celui-ci ne dispose pas d'une autorisation du canton de Bâle-Campagne, ce dernier ayant délivré des autorisations pour les véhicules BL 4203 (N° OMoD 286300026) et BL 6045 (N° OMoD 286300020).
• Analyses : les résultats d'analyse sont conformes aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection des eaux en cas de déversement dans un collecteur d'eaux usées. Certains paramètres (demande biochimique en oxygène sur 5 jours, matières en suspension, hydrocarbures) dépassent la valeur limite pour un déversement dans un collecteur d'eaux claires. Ni le chauffeur, ni le gérant de la station-service ne connaissent le type de raccordement.
• Remarque générale : l'ajustement du pH est très difficile. Le chauffeur a dû procéder à plusieurs floculations successives pour atteindre le seuil de 6.5. La durée de l'intervention a approché 2 heures.
Le 16 avril 2009, station Hypromat à Orbe
• Vidange du séparateur d'hydrocarbures de la station de lavage des véhicules par le véhicule immatriculé BL 5013. A notre connaissance, ce camion ne dispose pas d'une autorisation du canton de Bâle-Campagne, ce dernier ayant délivré des autorisations pour les véhicules BL 4203 (N° OMoD 28630026) et BL 6045 (N° OMoD 286300020).
• Analyses : la teneur en zinc (3.6 mg/l) dépasse la valeur limite de l'ordonnance fédérale sur la protection des eaux (2 mg/l).
• Remarque générale : l'ajustement du pH est très difficile. Le chauffeur a dû procéder à plusieurs floculations successives pour atteindre le seul de 6.5. La durée de l'intervention a approché 2 heures.
Le 18 mai 2009, restaurant Mc Donald's à Lausanne
• Vidange du séparateur de graisses du restaurant de la place de la Gare par le véhicule immatriculé BL 6045, disposant d'une autorisation du canton de Bâle-Campagne (N° d'identification OMoD 286300020).
• Analyses : le pH est inférieur à la limte de la législation fédérale. Les paramètres organiques sont extrêmement élevés (28 à 36 fois plus que des eaux usées ménagères selon les paramètres), ce qui montre que le traitement n'est pas suffisamment efficace.
• Remarque générale : le pH n'a pas pu être ajusté. Le camion est reparti avec la totalité du contenu du séparateur de graisses.
Par ailleurs, le règlement sur l'entretien des installations particulières d'épuration des eaux usées ménagères et des installations de prétraitement industrielles (RIEEU) est entrée en vigueur le 1er mars 2009 et est annexé à la présente. Les exigences fixées pour les entreprises de vidange figurent à l'art. 16, qui stipule notamment qu'elles doivent disposer d'au moins un camion vidangeur aménagé conformément à la législation en vigueur. Ceci n'est pas le cas, l'immatriculation en machine de travail (plaques bleues) n'étant pas admise, comme l'indique le courriel adressé à votre représentant en Suisse romande par l'adjudant Sheppard de la gendarmerie vaudoise.
Décision
Au vu de ce qui précède, le SESA décide :
I. Toute intervention de votre entreprise dans le canton de Vaud pour la vidange de séparateurs de graisses ou d'hydrocarbures est interdite avec effet immédiat.
II. Cette activité ne pourra reprendre que lorsque vous aurez démontré que :
a) Vous respectez toutes les obligations du règlement sur l'entretien des installations particulières d'épuration des eaux usées ménagères et des installations de prétraitement industrielles (RIEEU), notamment celle de l'art. 16.
b) Le procédé de traitement répond à l'état de la technique et est en mesure de rejeter des eaux conformes aux exigences de la législation fédérale.
En cas de non respect de ce qui précède, nous nous réservons de prendre toutes les mesures utiles à votre encontre, notamment de dénoncer le cas à l'autorité préfectorale."
Le SESA a joint à sa décision un tableau du 2 juin 2009 présentant les résultats des analyses effectuées lors de ses différentes interventions.
D. Dans une lettre du 22 juin 2009 écrite à l'en-tête de Clearex Schweiz AG, Roland Bacher, inscrit postérieurement au registre du commerce comme gérant de la société avec signature collective à deux, a garanti au SESA que Clearex Schweiz AG ne déversait pas d'eau dans les égouts ou les eaux publiques.
Il apparaît, à la lecture des pièces produites par la recourante et par comparaison des numéros de châssis, que le véhicule BL 4203 a été réimmatriculé le 3 juillet 2009 sous le n° BL 190915 (plaques blanches) et le véhicule BL 5013 sous n° BL 165524 (plaques blanches). Le véhicule BL 5013 était auparavant immatriculé BL 6045.
E. Clearex Schweiz AG a recouru contre la décision du SESA du 4 juin 2009 par acte du 7 juillet 2009, remis à un bureau de poste suisse le même jour, concluant, avec suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision querellée.
Le SESA s'est déterminé le 29 juillet 2009, concluant au rejet du recours. L'autorité intimée s'est pour l'essentiel référée au contenu de sa décision. Pour le surplus, les déterminations contiennent le passage suivant:
"Le Service a également constaté des durées de traitement très longues, ayant approché deux heures dans les deux premiers cas cités.
En résumé, sur les trois interventions contrôlées, le Service a constaté deux restitutions aux séparateurs non-conformes aux exigences de qualité des eaux et un traitement défaillant dans le troisième cas, malgré des durées de traitement peu compatibles avec des conditions d'exploitation viables. Dès lors, il estime que les conditions ne sont pas remplies pour autoriser la recourante à poursuivre les vidanges de séparateurs de graisses et d'hydrocarbures sur le territoire vaudois.
On ajoute que :
le procédé de vidange classique des séparateurs au moyen de camions vidangeurs permet d'évacuer la totalité des résidus accumulés et de remplir ensuite les séparateurs avec de l'eau propre. Le procédé de la recourante implique en revanche de remplir les séparateurs avec les eaux partiellemment traitées dans l'unité mobile ;
les installations fixes de traitement des résidus de vidange peuvent être dotées d'un équipement technique complexe, permettant d'obtenir de meilleurs résultats que les installations qu'il est possible d'embarquer sur une installation mobile telle celle de la recourante ;
les filières de traitement appliquées respectivement pour les graisses végétales ou les huiles minérales et hydrocarbures sont généralement différenciées, contrairement au mode de faire de la recourante ;
la recourante se trompe en affirmant ne jamais rejeter d'eaux traitées dans collecteurs d'eaux usées ; les séparateurs sont raccordés tantôt aux eaux claires (séparateurs d'hydrocarbures des places de dépôts des véhicules d'occasion et de certaines stations services), tantôt aux eaux usées (séparateurs de graisses des restaurants) ;
par rapport aux sociétés pratiquant des opérations classiques de vidange des séparateurs et de traitement des résidus dans des installations d'élimination, la recourante peut offrir des tarifs plus avantageux, liés à la simplification de la filière de traitement. Cet avantage concurrentiel ne doit pas entraîner une diminution de la qualité du traitement, ce qui était le cas dans les interventions contrôlées par le SESA."
Dans son mémoire complémentaire du 25 septembre 2009, la recourante a confirmé, sous suite de frais et dépens, les conclusions prises dans son recours du 7 juillet 2009. Elle a requis la mise en œuvre d'une expertise ou d'une audience publique avec audition de témoins-experts pour "confirmer d'une part que la réinjection dans le système des produits traités s'effectue dans le séparateur et non dans le réseau d'écoulement des eaux, et d'autre part que la législation en vigueur et les normes les plus strictes concernant le respect de l'environnement sont respectées". Subsidiairement, elle a requis la tenue d'une inspection locale à l'occasion d'une opération de vidange, afin qu'il puisse être constaté que les eaux traitées ne sont pas rejetées dans le réseau public, mais dans le séparateur.
Le SESA a fait part de ses observations complémentaires le 19 février 2010. Il s'est notamment opposé à la mise en œuvre d'une expertise ou à la tenue d'une audience publique. L'autorité intimée a relevé de nouveaux manquements de la recourante, en ces termes:
"Depuis le d'août 2009, la recourante a annoncé au SESA 28 interventions sur le territoire vaudois. Nous observons que :
Deux entreprises (stations de lavage Romaro à Rennaz et Belmont-sur-Lausanne) ne disposent pas de numéro de remettant selon l'ordonnance sur les mouvements de déchets (RS 814.610). La recourante aurait dû demander à notre service l'attribution de ce numéro, afin de remplir ses obligations (découlant notamment de l'annexe 1, chiffre 1, lettre c de l'ordonnance précitée) lors de ses interventions du 3 décembre 2009.
Plusieurs interventions n'ont pas fait l'objet d'une déclaration dans la banque de données électronique de l'Office fédéral de l'environnement, ce qui contrevient à l'art. 12 de l'ordonnance précitée :
• Le 22 octobre 2009 à la station service Shell, route de l'industrie à Etoy,
• Le 3 novembre 2009 au garage Jaquillard, route de Lausanne à Rolle
• Le 26 novembre 2009 à la station de lavage Hypromat, zone industrielle Les Ducats à Orbe,
• Le 19 novembre 2009 à la station service Shell, rue de Mont Repos à Lausanne,
• Le 3 décembre 2009 à la station de lavage Romaro, zone industrielle de Praz Riond à Rennaz,
• Le 3 décembre 2009, à la station de lavage Romaro, route des Monts de Lavaux à Belmont-sur-Lausanne,
• Le 10 décembre 2009 à la station de lavage Romaro, zone industrielle la Palaz à Payerne,
• Le 17 décembre 2009 au garage Alain Joseph, route de Pampigny à Apples.
Par ailleurs, le SESA a procédé aux contrôles suivants :
Le 14 août 2009 à la station service Shell, route de Lausanne à Yverdon-les-Bains : L'intervention s'est déroulée normalement, sans incident particulier; en revanche le mouvement de déchets est inscrit par la recourante dans la banque de données de l'Office fédéral de l'environnement à une date erronée (14 octobre 2009).
Le 10 décembre 2009 à la station Hypromat, chemin du Martinent à Moudon : l'unité mobile de la recourante a vidangé le dépotoir (ouvrage situé en amont du séparateur d'hydrocarbures et destiné à retenir les matières décantables) et essayé de traiter les résidus. Cette opération a duré de 8h30 à 12h. Le traitement ayant échoué, l'unité mobile a quitté les lieux sans vidanger le séparateur. Depuis lors, la recourante n'est pas revenue sur ce site pour terminer le travail qui lui avait été commandé. A cause de cette négligence, son mandant contrevient aux dispositions de l'art. 17 du règlement sur l'entretien des installations particulières d'épuration des eaux usées ménagères et des installations de prétraitement industrielles (RIEEU, RSV 814.31.1.2), les installations de prétraitement n'ayant pas été vidangées depuis plus d'une année.
Le 10 décembre 2009 à la station de lavage Romaro, zone industrielle de La Palaz à Payerne : suite à une intervention dans un garage du canton de Fribourg, l'unité mobile de la recourante est pleine à son arrivée dans cette station de lavage. Les collaborateurs de l'entreprise doivent donc faire appel à un camion citerne de la société Pro Rohr AG, Freiburgstrasse à Berne et y transférer le contenu des cuves de l'unité mobile. Lors de ce transfert, une partie des déchets s'écoule sur le sol et dans un regard, qui doivent ensuite être nettoyés et vidangés par la recourante. Celle-ci doit alors les évacuer vers un centre d'élimination équipé selon l'état de la technique. Ces opérations ne sont pas contraires aux dispositions légales, mais cette situation démontre une fois de plus que le procédé technique sommaire utilisé par la recourante est souvent inadapté pour traiter correctement les résidus des séparateurs.
Le 17 décembre 2009 au garage Blaser, route de Morges à Cossonay : le filtre à coalescence du séparateur d'hydrocarbures n'était plus en place. Les employés de la recourante n'ont pas réagi, contrairement aux dispositions de l'art. 16, alinéa 2 du règlement sur l'entretien des installations particulières d'épuration des eaux usées ménagères et des installations de prétraitement industrielles (RIEEU, RSV 814.31.1.2).
Le 17 décembre 2009 au garage Alain Joseph, route de Pampigny à Apples : en raison du gel, le dépotoir n'a pas pu être vidangé. Depuis lors, la recourante n'est pas revenue terminer le travail pour lequel elle avait été mandatée.
Le 12 janvier 2010 au restaurant McDonald's, place de la Gare à Lausanne : le traitement des résidus du séparateur de graisses a échoué et l'unité mobile a quitté les lieux.
Le 12 janvier 2010 chez Tetra Laval, avenue du Général Guisan à Pully : après deux heures de traitement, le pH était toujours trop bas (3.8) pour un déversement des eaux traitées dans le séparateur. Le collaborateur du SESA a dû quitter les lieux, nous ne savons pas si le traitement des résidus a pu être poursuivi ou s'il a échoué."
La recourante s'est encore déterminée le 3 juin 2010, prenant position sur les nouveaux faits reprochés par le SESA. Elle a renouvelé sa demande de mise en œuvre d'une expertise et demandé que l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) dépose ses déterminations et participe à la suite de l'instruction.
Le SESA a déposé ses ultimes observations le 25 juin 2010.
Dans sa lettre du 20 août 2010, la recourante a réitéré sa demande de mise en œuvre d'une expertise et produit différentes pièces, pour l'essentiel des rapports d'inspection et plusieurs autorisations d'exploiter une installation d'élimination des déchets délivrées par différents cantons suisses.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante a requis plusieurs mesures d'instruction (expertise, audience publique avec audition de témoins-experts, inspection locale à l'occasion d'une opération de vidange, participation de l'OFEV à la procédure). Le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur les différents aspects du dossier pour trancher et renonce en conséquence à mettre en œuvre de plus amples mesures d'instruction.
a) L'art. 30 al. 3 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE; RS 814.01) dispose que les déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national. L'art. 30f al. 1 LPE prévoit notamment que le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les mouvements de déchets dont l'élimination exige la mise en œuvre de mesures particulières pour être respectueuse de l'environnement (déchets spéciaux). Les déchets spéciaux ne peuvent être pris en charge que par des entreprises titulaires d'une autorisation du canton (art. 30f al. 2 let. d). Ces autorisations ne sont délivrées que s'il est garanti que les déchets seront éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement (art. 30f al. 3). L'art. 30g LPE permet au Conseil fédéral d'édicter des prescriptions au sens de l'art. 30f al. 1 et 2 LPE sur les mouvements d'autres déchets, s'il n'est pas garanti que ces derniers seront éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement. Enfin, l'art. 30h LPE dispose que le Conseil fédéral édicte des prescriptions techniques et d'organisation sur les installations d'élimination des déchets (al. 1). Il faut préciser que la LPE désigne par le terme "déchets" les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis LPE).
b) Sur la base notamment des art. 30f et 30g LPE, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets (OMoD; RS 814.610), qui régit notamment les mouvements de déchets spéciaux et d'autres déchets soumis à contrôle, à l'intérieur de la Suisse (art. 1 al. 2 let. a OMoD). Elle ne s'applique pas aux eaux usées dont le déversement dans les égouts est autorisé (art. 1 al. 3 let. b OMoD). Selon l'art. 3 al. 2 OMoD, on entend par entreprise d'élimination "toute entreprise qui réceptionne des déchets pour les éliminer ainsi que tout poste de collecte géré par le canton, par la commune ou par un particulier qu'ils ont mandaté. Les entreprises qui se bornent à transports les déchets de tiers ne sont pas considérées comme des entreprises d'élimination". Par entreprise remettante, on entend "toute entreprise et tout service public qui remet ses déchets à un autre site d'exploitation ou à un tiers. Sont également considérées comme des entreprises remettantes les entreprises d'élimination qui transmettent des déchets à d'autres sites d'exploitation ou à des tiers pour les éliminer. Les entreprises et les services publics qui se bornent à transporter les déchets de tiers ne sont pas considérés comme des entreprises remettantes" (art. 3 al. 1 OMoD).
L'art. 8 al. 1 OMoD dispose que toute entreprise d'élimination qui réceptionne des déchets spéciaux ou d'autres déchets soumis à contrôle doit disposer, pour chacun de ses sites d'exploitation, d'une autorisation de l'autorité cantonale concernée. L'art. 8 al. 2 OMoD prévoit certaines exemptions. L'autorité cantonale octroie l'autorisation s'il ressort de la demande que l'entreprise d'élimination est en mesure d'éliminer les déchets de manière respectueuse de l'environnement (art. 10 al. 1 OMoD).
Les cantons sont chargés de l'exécution de l'OMoD, à moins que celle-ci ne confie l'exécution à la Confédération (art. 37 OMoD). Selon l'art. 39 OMoD, l'OFEV (qui a remplacé l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP]) élabore les aides à l'exécution nécessaires pour l'application de l'OMoD. A cet effet, il travaille en étroite collaboration avec d'autres services de la Confédération concernés, avec les cantons et avec les organisations économiques intéressées.
L'OFEFP a édité un "manuel d'exécution de l'ordonnance sur les mouvements de déchets (OMoD) et de l'ordonnance du DETEC concernant les listes pour les mouvements de déchets (LMoD)" (ci-après: le manuel d'exécution). La version d'août 2009 contient le commentaire suivant à propos de l'art. 8 OMoD:
" 6.1 Autorisation d'éliminer
Toute entreprise qui réceptionne des déchets spéciaux ou d'autres déchets soumis à contrôle en vue de les éliminer doit bénéficier selon l'art. 8 d'une autorisation du canton où elle réside. On relèvera les points suivants:
[…]
c) si une société exploite une installation mobile d'élimination, elle doit avoir l'accord de tous les cantons où elle l'engage. C'est l'autorisation d'éliminer émanant du canton où la société a son siège qui fait référence. Les autres cantons peuvent ajouter les charges et conditions qui leur semblent nécessaires le cas échéant."
Le ch. 7.3 du manuel d'exécution énonce notamment ceci:
" 7.3 Tâches de l'OFEFP
[…]
b) déterminer quel est le niveau technique actuel en matière d'élimination des déchets dans le respect de l'environnement;
[…]
g) jouer le rôle d'autorité de surveillance des cantons."
c) Selon les commentateurs de la LPE, la solution qui consiste en ce que l’autorisation est délivrée par le canton dans lequel l’entreprise a son siège, les autres cantons étant habilités à ajouter les charges et conditions qui leur semblent nécessaires est inutilement procédurière. Elle découle d’une lecture littérale de l’art. 8 al. 1 OMoD, dont le texte devrait plutôt être interprété en se fondant sur la version originale adoptée par le législateur en 1983, qui précisait que, pour les entreprises sans installations fixes d’élimination des déchets, l’autorisation devrait être délivrée par le canton dans lequel l’entreprise avait son siège (art. 32 al. 2 let. b LPE 1983). La novelle de 1995 a uniquement modifié le texte légal, si bien que cette précision a disparu. Cette modification est cependant d’ordre linguistique uniquement et ne saurait à leur avis avoir de conséquence sur le contenu (Commentaire de la loi sur la protection de l’environnement n. 86 p. 37-38 ad art. 30f).
Ainsi, il appartient au canton où l’entreprise à son siège de délivrer une autorisation à la condition que les déchets seront éliminés d’une manière respectueuse de l’environnement au sens de l’art 30f al. 3 LPE (idem. n. 117, p. 51-52)
d) En l'occurrence, le 20 août 2008, le canton de Bâle-Campagne a délivré à Clearex une autorisation de réception de déchets et d'exploitation d'une installation mobile de traitement des déchets pour les véhicules MAK 55, immatriculé BL 6045, et MAK 56, immatriculé BL 4023. Il s'agit des véhicules actuellement immatriculés respectivement BL 165524 et BL 190915. Les autorisations délivrées par le canton de Bâle-Campagne, où la recourante a son siège, font, selon l'art. 8 OMoD et le manuel d'exécution, référence pour les autres cantons, lesquels ne peuvent tout au plus qu'y ajouter des conditions et charges. En conséquence, c'est à tort que le SESA émet des critiques à l'égard du processus technique exploité par la recourante. Son adéquation avec les exigences de la LPE ou de l'OMoD, déjà examinée par le canton de Bâle-Campagne lorsqu'il a délivré les autorisations initiales, n'a pas à être revue. Ainsi, le ch. IIb de la décision du 4 juin 2009 ("Cette activité ne pourra reprendre que lorsque vous aurez démontré que : […] b) Le procédé de traitement répond à l'état de la technique et est en mesure de rejeter des eaux conformes aux exigences de la législation fédérale") viole clairement la répartition de compétence prévue par l'art. 8 OMoD. Les remarques formulées par le SESA dans ses déterminations du 29 juillet 2009, reproduites ci-dessus, outrepassent également ses attributions, puisqu'elles sont dirigées pour l'essentiel contre le processus technique développé par la recourante. Ainsi, il est sans pertinence que ce système ne permette pas de remplir d'eau propre les séparateurs après vidange, que les installations fixes de traitement permettent d'obtenir de meilleures résultats, que le mode de faire de la recourante ne différencie pas graisses végétales, huiles minérales, hydrocarbures, etc. Il n'appartient pas non plus à l'autorité intimée de se prononcer sur la viabilité de l'entreprise de la recourante; à elle seule de se soucier des aspects financiers de son activité. Et l'éventuel risque de violation de la législation sur l'environnement qui pourrait découler du manque de rentabilité des opérations ne pouvait être examiné que par le canton de Bâle-Campagne, lequel a nonobstant délivré les autorisations demandées. Si le SESA estime que le procédé technique de Clearex n'est pas adéquat, il doit en référer à l'autorité qui a délivré l'autorisation de base.
Au vu de ce qui précède, on abordera les différents manquements que reproche l'autorité intimée à la recourante dans l'ordre où ils sont énumérés dans la décision du 4 juin 2009 (sous lettre a ci-dessous) et dans les observations complémentaires du 19 février 2010 (sous lettre b ci-dessous).
a) La recourante soutient que les dates auxquelles ont eu lieu les contrôles mentionnés dans la décision querellée ne sont pas exactes. On ignore ce qu'il en est. Cet élément est cependant sans pertinence, dès lors que les dates avancées par les parties ne divergent que peu et que cet élément n'a pas de conséquence juridique.
aa) L'autorité intimée considère que lors du contrôle du 2 mars 2009, le véhicule immatriculé BL 5013 ne disposait pas d'une autorisation de Bâle-Campagne. Formellement, tel n'était pas le cas, mais il s'agissait cependant du véhicule précédemment immatriculé BL 6045. On peut ainsi seulement reprocher à la recourante de ne pas avoir demandé que soient adaptées les autorisations délivrées, mais non d'avoir engagé un véhicule inadéquat pour la mission à laquelle il était destiné. On relève que le problème des plaques d'immatriculation est réglé, puisque les véhicules MAK 55 et 56 arborent désormais des plaques blanches.
S'agissant des eaux réinjectées dans le séparateur, l'autorité intimée soutient que certains paramètres dépassent la valeur limite pour un déversement dans un collecteur d'eaux claires, mais qu'ils seraient conformes aux exigences de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) en cas de déversement dans un collecteur d'eaux usées. La décision ne dit cependant pas dans quel type de collecteur les eaux ont été déversées; on ne peut donc pas reprocher de manière certaine un manquement à la recourante. Il reste qu'effectivement, l'opération élève certains doutes sur la compétence de l'opérateur, qui, potentiellement, aurait pu déverser dans un collecteur d'eaux claires une eau dont la qualité n'aurait pas été suffisante. On relève à ce propos que l'argument de la recourante, qui soutient réinjecter les eaux usées dans le séparateur et non dans les eaux claires ou usées, est mal fondé. En effet, comme l'expose très justement le SESA notamment dans ses déterminations du 29 juillet 2009, les séparateurs de graisses ou d'hydrocarbures sont systématiquement reliés aux eaux usées ou aux eaux claires. L'eau réinjectée dans un séparateur ne reste donc pas forcément dans celui-ci, mais peut s'écouler plus loin. Or, selon l'art. 6 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), il est interdit d'introduire dans une eau des substances de nature à la polluer, que ce soit directement ou indirectement. Ainsi, l'eau réinjectée dans les séparateurs après vidange doit satisfaire aux exigences posées par l'OEaux, car elle est susceptible de passer dans les eaux claires ou usées.
Comme déjà exposé ci-dessus, il est sans pertinence que l'intervention ait duré deux heures. C'est à la recourante seule de déterminer si la durée du processus permet à son exploitation d'être viable.
bb) S'agissant de l'intervention du 16 avril 2009, il est également sans pertinence que l'intervention ait approché deux heures, comme expliqué ci-dessus. On renvoie également aux considérations exposées précédemment s'agissant du défaut d'autorisation du véhicule immatriculé BL 5013.
Quant à la teneur en zinc (3,6 mg/l), elle dépassait effectivement les valeurs fixées par l'annexe 3.2 OEaux, chiffre 2 n° 13 (2 mg/l). Les eaux, après traitement, ne pouvaient donc pas être réinjectées dans le séparateur.
cc) Les agissements de la recourante lors de l'opération du 18 mai 2009 ne prêtent pas flanc à la critique. Le véhicule qui a été utilisé était au bénéfice d'une autorisation et aucune eau n'a été rejetée dans le séparateur. Peu importe, dès lors, que le pH n'ait pas pu être ajusté. Aucun manquement n'est à reprocher à la recourante qui s'est conformée à son processus, agréé par le canton de Bâle-Campagne.
b) Dans ses observations complémentaires du 19 février 2010, l'autorité intimée relève d'autres manquements de la recourante.
aa) Selon le SESA, deux entreprises auprès desquelles la recourante est intervenue le 3 décembre 2009 n'avaient pas de numéro de remettant OMoD. Il s'agit, selon les observations complémentaires du 19 février 2010, des stations de lavage Romaro sises au chemin de Praz-Riond à Rennaz et à la route des Monts-de-Lavaux à Belmont-sur-Lausanne. Ces entreprises ne figurent effectivement pas dans la banque de données OMoD (www.veva-online.ch). On peut se demander si la recourante n'a pas communiqué un nom d'entreprise erroné au SESA, raison pour laquelle on ne trouverait pas de numéro OMoD correspondant. La recourante n'offre cependant aucune explication à cet égard dans ses déterminations du 3 juin 2010; elle se contente en effet d'affirmer, sans plus de précisions, qu'elle a fait les déclarations obligatoires. On retiendra donc, comme le soutient le SESA, que la recourante n'a pas agi de manière à satisfaire à ses obligations, découlant notamment des art. 12 OMoD et du ch. 1.1 let. c Annexe 1 OMoD.
bb) Le SESA soutient que plusieurs interventions n'ont pas fait l'objet d'une déclaration dans la banque de données électronique de l'OFEV, ce qui contrevient à l'art. 12 OMoD. Il cite huit interventions qui ont eu lieu entre le 22 octobre et le 17 décembre 2009 et se base sur un extrait de la banque de données du 10 février 2010.
Selon l'art. 12 al. 3 OMoD, la déclaration doit être saisie en ligne dans la banque de données électronique mise à disposition par l'OFEV, pour les déchets spéciaux, dans les 30 jours ouvrables suivant la fin de chaque trimestre et, pour les autres déchets soumis à contrôle, dans les 30 jours suivant la fin de chaque année civile. En l'occurrence, les interventions que cite le SESA ont toutes eu lieu pendant le dernier trimestre de l'année 2009, trimestre dont le dernier jour était le 31 décembre 2009. C'est donc à partir du 1er janvier 2010 qu'il faut calculer le délai de l'art. 12 al. 3 OMoD. L'extrait produit par l'autorité intimée, daté du 10 février 2010, a été établi moins de 30 jours ouvrables – le samedi ne comptant pas comme jour ouvrable (art. 1er de la loi fédérale sur la supputation des délais comprenant un samedi [RS 173.110.3]) – après la fin du trimestre pendant lequel se sont déroulées les interventions; il est donc impropre à établir clairement une violation, par la recourante, de son obligation de déclarer, de sorte que l'on ne retiendra pas ce grief à l'encontre de la recourante.
cc) Le SESA affirme qu'un mouvement de déchets (station de service Shell sise à la route de Lausanne, à Yverdon-les-Bains), qui a eu lieu le 14 août 2009, a été déclaré à une date erronée (14 octobre 2009) à l'OFEV. La recourante ne fait que contester ce fait, sans fournir une simple explication. Dès lors que la différence de date ressort des pièces produites par l'autorité intimée, dont la validité n'est pas remise en cause, le reproche fait à la recourante est fondé.
dd) L'autorité intimée expose que la recourante, lors de l'intervention du 10 décembre 2009 (station Hypromat), malgré un traitement d'une durée de trois heures et trente minutes, n'a pas réussi à traiter les résidus du dépotoir et a quitté les lieux sans vidanger le séparateur. On déduit du texte des observations complémentaires de l'autorité intimée du 19 février 2010 que l'unité mobile, qui n'avait pas pu rejeter une partie du liquide extrait du dépotoir, ne pouvait absorber en plus le contenu du séparateur. Cela étant, elle a agi conformément à son protocole et n'a pas évacué des eaux dont la qualité n'était pas suffisante pour un déversement. Son intervention, relativement au dépotoir, n'appelle donc aucune critique.
Cela étant, le séparateur n'a pas pu être vidangé. Le SESA en fait grief à la recourante. Il sied de rappeler que l'obligation de vidanger les séparateurs incombe principalement aux détenteurs de ceux-ci (art. 15 RIEEU); à eux de prendre les mesures nécessaires pour rendre la vidange possible (art. 15 al. 2 RIEEU). Le système développé par la recourante implique que les unités mobiles doivent parfois emmener l'entier du contenu du séparateur, lorsque la qualité des eaux traitées ne permet pas de les réinjecter dans le séparateur. Le mandant, qui est en relation contractuelle avec Clearex, ne peut ignorer cette manière de procéder, expliquée dans les prospectus établi par la recourante; c'était à lui de prévoir une nouvelle date d'intervention au cas où – comme cela s'est passé – la recourante ne parvenait pas, en une fois, à vidanger le dépotoir et le séparateur. Par ailleurs, on ne connaît pas les raisons qui ont fait que Clearex n'est pas revenue vidanger le séparateur (résiliation du contrat, indisponibilité du mandant, etc.). On ne peut, comme le fait l'autorité intimée, l'imputer à faute à la recourante.
ee) Aucun reproche ne peut être fait à la recourante pour l'intervention du 10 décembre 2009 à la station de lavage Romaro, sise dans la zone industrielle La Palaz, à Payerne. En effet, comme le reconnaît le SESA, la recourante n'a rien fait qui soit contraire aux dispositions légales. Le fait que l'unité mobile était pleine lorsqu'elle est arrivée sur les lieux de l'intervention ne saurait être retenu à l'encontre de la recourante, qui, face à cette situation, a décidé de s'adjoindre l'aide d'un tiers. Il appartient à la recourante seule de planifier ses interventions; des imprévus sont possibles et ne posent pas problème tant qu'une solution qui satisfait aux dispositions légales est trouvée. Le fait qu'une partie des déchets s'est répandue sur le sol est sans pertinence, dès lors que la recourante a, sans dommage pour quiconque, réparé cette erreur sur-le-champ.
ff) Lors de l'intervention du 17 décembre 2009 au garage Blaser, le filtre à coalescence du séparateur d'hydrocarbures n'était plus en place. Il s'agit d'une pièce essentielle des séparateurs d'hydrocarbures dont l'absence ou le mauvais positionnement aurait dû susciter une réaction de la recourante (art. 16 al. 2 let. e et h RIEEU).
gg) Le gel a empêché la recourante de vidanger le dépotoir du garage Alain Joseph, à Apples, le 17 décembre 2009. On ne peut dès lors pas lui reprocher l'échec de l'opération. De plus, comme expliqué ci-dessus, l'obligation de vidanger les dépotoirs incombe principalement aux détenteurs de ceux-ci. C'est donc au mandant qu'un reproche est à adresser, le cas échéant, si l'on estimait, par exemple, qu'il aurait fallu prévoir une date de vidange de manière à éviter tout risque de gel. Enfin, on ignore si quand le dépotoir avait été vidangé pour la dernière fois et si une intervention rapide était nécessaire pour assurer son bon fonctionnement, si bien qu'une violation de l'art. 17 RIEEU n'est pas patente.
hh) Peu importe que le traitement des résidus du séparateur de graisses du restaurant McDonald's de la gare de Lausanne ait échoué. En quittant les lieux avec l'entier du contenu du séparateur, l'opérateur de l'unité mobile a agi conformément à la marche à suivre développée par la recourante et n'a aucunement violé les prescriptions légales.
ii) L'intervention du 12 janvier 2010 chez Tetra Laval ne prête pas flanc à la critique. La durée des opérations concerne la seule recourante et ne peut lui être reprochée. Comme on ignore ce qu'il est advenu des eaux du séparateur, on ne peut faire grief de quoi que ce soit à la recourante.
Il sied de faire la synthèse des manquements reprochés à la recourante et quelle peut en être la sanction.
a) Les véhicules engagés par la recourante ne disposaient à la base de plaques d'immatriculation conformes. Cependant, aucun véhicule autre que ceux qui avaient fait l'objet d'une autorisation n'a été engagé. La recourante a, depuis que la décision querellée a été rendue, procédé à l'immatriculation en plaques blanches de ses véhicules, de sorte qu'il n'y a plus lieu de retenir ce grief à son encontre.
Divers manquements relatifs à l'OMoD sont avérés. Il s'agit ceux relatifs à l'absence de numéro de remettant des entreprises auprès desquelles la recourante est intervenue le 3 décembre 2009 ainsi qu'à la déclaration entachée d'erreur concernant le mouvement de déchets du 14 août 2009.
Deux manquements relatifs à la législation sur les eaux sont établis. Il s'agit du déversement d'une eau dont le taux de zinc était trop élevé (16 avril 2009) et du filtre à coalescence défectueux ou mal positionné (17 décembre 2009).
b) Comme expliqué ci-dessus, il n'appartient pas au SESA de se prononcer sur le processus mis au point par la recourante. Celui-ci a été validé par le canton de Bâle-Campagne, lequel est seul compétent pour réexaminer, le cas échéant, l'autorisation délivrée. La sanction des obligations découlant de l'OMoD n'est pas non plus du ressort du canton de Vaud. Le SESA peut tout au plus transmettre au service compétent du canton qui a délivré l'autorisation initiale les informations qu'il lui semble nécessaire de communiquer. Cela étant, il n'est pas rapporté que les conditions spécifiques ajoutées à l'autorisation initiale le 18 septembre 2008 par le SESA (acheminement des boues provenant du curage des dépotoirs de route chez Cridec et des autres déchets dans une entreprise autorisée) auraient été violées, si bien que, pour autant qu'une compétence résiduelle reste à cet égard au SESA, la recourante ne peut faire l'objet d'une sanction en relation avec l'OMoD ou la LPE.
Il en va autrement des agissements de la recourante contraires à la législation sur les eaux. L'OMoD prévoit en effet, à son art. 1 al. 3 let. b, qu'elle ne s'applique pas aux eaux usées dont le déversement dans les égouts est autorisé. Il s'agit d'une question de protection des eaux dont la compétence est cantonale (art. 45 et 49 LEaux). Par ailleurs, il n'est pas exclu que le procédé développé par la recourante, bien que satisfaisant selon le canton qui a délivré l'autorisation de base, ne soit pas appliqué correctement. Le SESA dispose donc d'une possibilité d'intervention indépendante de l'OMoD.
c) En l'occurrence, le SESA a interdit à la recourante d'intervenir dans le canton de Vaud pour la vidange de séparateurs de graisses ou d'hydrocarbures.
Pour l'essentiel, si l'on prend en compte également les déterminations du 29 juillet 2009 et du 19 février 2010, la décision du SESA est basée sur des griefs qui échappent à sa compétence ou sur des manquements non avérés. Seuls le déversement d'une eau dont le taux de zinc était trop élevé (16 avril 2009) et le positionnement défectueux du filtre à coalescence (17 décembre 2009) pouvaient permettre au SESA de prendre des mesures à l'encontre de la recourante. Ces manquements ne justifient cependant pas une interdiction complète d'accès au canton de Vaud pour les unités mobiles de Clearex. Une telle mesure est manifestement disproportionnée, ne serait-ce que parce que l'interdiction de procéder à des déversements dans les eaux ou égouts publics serait suffisante à atteindre le but de protection des eaux dont est en charge le SESA. En d'autres termes, on aurait pu à tout le moins permettre à la recourante de prendre en charge les déchets sans procéder elle-même à une opération de traitement. On relève d'ailleurs à cet égard que si elle ne s'est peut-être pas acquittée de son obligation de déclarer découlant de l'art. 12 OMoD – les pièces fournies par l'autorité intimée ne permettent pas clairement d'établir une violation de cette obligation –, il ne lui a jamais été reproché de n'avoir pas tenu correctement à jour un registre de ses interventions à l'attention des autorités du canton (art. 16 al. 2 let. i RIEEU), ce qui aurait pu justifier, contrairement aux manquements à l'OMoD, des mesures de la part de l'autorité cantonale. Quoi qu'il en soit, les violations dont la sanction relèvent de la compétence de l'autorité intimée sont trop peu importantes, au regard de la liberté économique dont peut se prévaloir la recourante, pour justifier l'interdiction qui a été signifiée à Clearex dans la décision du 4 juin 2009. Celle-ci doit donc être annulée. On rappelle que d'autres mesures, moins incisives, peuvent être prises par les autorités, comme celle prévue à l'art. 16 al. 2 let. d RIEEU (astreinte du personnel à des cours de formation), ou un avertissement, ou encore une dénonciation pénale. Par ailleurs, le SESA pourra continuer à contrôler l'activité de la recourante, et, si la qualité des eaux rejetée par les unités mobiles de la recourante ne satisfait pas aux exigences de l'OEaux, prononcer les mesures adéquates.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision querellée annulée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause et a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 4 juin 2009 est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du SESA, versa à la recourante des dépens arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 30 décembre 2010
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.