TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 décembre 2009
Composition
M. François Kart, président; M. Eric Brandt et Mme Isabelle Guisan, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourantes
Françoise CROT, Hoirie de feu Robert CROT, à Lausanne,
Laurence CROT, Hoirie de feu Robert CROT, à Lausanne,
Aurore CROT, Hoirie de feu Robert CROT, à Lausanne, représentées par Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Renens, représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne.
Autorités concernées
Service des eaux, sols et assainissement,
Service du développement territorial,
Service des communes et des relations institutionnelles.
Objet
Prise en charge de frais d’équipement
Recours Françoise, Laurence et Aurore CROT c/ décision de la Municipalité de Renens du 10 mars 2009 (refus de rembourser un montant de 72'500 fr. versé le 13 octobre 2006 pour procéder aux travaux de mise en séparatif du collecteur sis au chemin de Corjon à Renens)
Vu les faits suivants
A. Françoise, Laurence et Aurore Crot, composant l’hoirie de feu Robert Crot, sont propriétaires de la parcelle n° 380 de la Commune de Renens, sise au chemin de Corjon 7/9. Le chemin de Corjon est un chemin privé qui débouche sur l’avenue de Saugiaz, appartenant au domaine public. Outre la parcelle n° 380, le chemin passe sur les parcelles n° 378, 379, 381, 385 386 et 1473 de la Commune de Renens. Ces parcelles sont à la fois fonds servant et dominant d’une servitude de passage à pieds, pour tous véhicules et de canalisations quelconques. La servitude a été créée par acte du 5 juin 1922. L’acte de réinscription de la servitude du 8 novembre 1950 mentionne que, lors de la réinscription d’office, les propriétaires ont convenu que les frais d’entretien et de réparation du chemin et des canalisations communes seront supportés par les propriétaires des fonds dominants proportionnellement à l’estimation fiscale de leur immeuble.
B. En 2005, la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) a décidé d’effectuer une mise en séparatif des conduites du chemin de Corjon, ce qui impliquait également de réaliser un collecteur d’eaux usées sur une partie de l’avenue de Saugiaz. A la fin de l’année 2005, tous les propriétaires concernés ont été conviés à une séance d’information. A cette occasion, un plan des collecteurs existants avait été établi comme suit:
Immeuble des recourantes
Chemin de Corjon
Avenue de Saugiaz
C. Au cours de l’été 2006, la municipalité a décidé d’entreprendre des travaux de mise en séparatif des canalisations du chemin de Corjon. Les travaux suivants devaient notamment être réalisés:
création d’un collecteur d’eaux, le collecteur existant étant conservé pour évacuer les eaux claires et les deux collecteurs se raccordant ensuite sur les canalisations générales de l’avenue de Saugiaz;
raccordement des immeubles du chemin de Corjon aux deux collecteurs susmentionnés par des installations individuelles en partie nouvelles et en partie existantes.
D. Le bureau d’ingénieurs Schopfer et Niggli SA, mandaté par la municipalité pour établir le plan des différentes conduites à poser, s’est également occupé de la répartition des frais y afférant. Le 28 août 2006, Françoise, Laurence et Aurore Crot ont, par l’intermédiaire de la gérance Robert Crot, signé un document de trois pages, établi par le bureau d’ingénieurs et contenant en première page un tableau intitulé "Mise en séparatif et pose de conduites pour les Services / Chemin du Corjon / Répartition des frais entre propriétaires". Les noms de huit propriétaires figuraient sur ce tableau, dont celui de Françoise, Laurence et Aurore Crot, dont le montant total de la participation était estimé à 96'692 francs 55. Sur les pages 2 et 3, à l’en-tête du bureau d’ingénieurs, figuraient diverses clauses, précédées du titre "Précisions et engagement", notamment:
"2. Paiement de la participation
2.1. Versement d’un acompte représentant environ le 75% de la participation sur un compte d’attente ouvert par la Commune de Renens, selon le tableau de répartition ci-avant.
(…)
5.1 Les factures seront vérifiées par Schopfer & Niggli SA qui les transmettra à la Commune pour visa et règlement.
(…)
La, le(s) soussigné (e/s) accepte(nt) et respectera(ont) le contenu du présent document".
E. Le Conseil communal de Renens a voté le crédit nécessaire pour les travaux concernant l’avenue de Saugiaz lors de sa séance du 7 septembre 2006.
F. Le 21 septembre 2006, la Commune de Renens (ci-après: la commune) a adressé à Françoise, Laurence et Aurore Crot une facture de 72'500 francs portant la mention "Participation des propriétaires selon le tableau de répartition du bureau Schopfer et Niggli SA, Votre acompte d’env. 75% TTC". Françoise, Laurence et Aurore Crot ont versé ce montant le 13 octobre 2006.
G. Le 13 novembre 2006, la gérance Robert Crot, agissant en qualité de représentante de Françoise, Laurence et Aurore Crot, s’est adressée à la municipalité dans les termes suivants:
"Agissant au nom et pour le compte des propriétaires de l’immeuble sis chemin de Corjon nos 7 et 9, nous vous informons avoir été informés par l’un de nos confrères qu’un litige, entre la ville de Lausanne et les propriétaires riverains d’un chemin privé, au sujet du financement de travaux de mise en séparatif est actuellement pendant devant le Tribunal administratif cantonal.
A vu de cette information, nous avons l’honneur de requérir auprès de votre Autorité qu’elle statue en regard notamment de l’article 49 a al. 3 LATC sur la prise en charge du collecteur commun. En effet, la cause ci-devant mentionnée, qui sera prochainement tranchée par le Tribunal administratif cantonal, pourrait mettre à la charge des collectivités publiques les travaux du type de ceux mentionnés sous rubrique. Il découle de ceci que l’engagement, pris par les propriétaires en date du 24 août 2006, se base sur aucune décision municipale, il y a donc lieu de le considérer comme une avance de frais réalisée par les propriétaires de l’immeuble, afin de permettre la mise en conformité du réseau d’eau. Les propriétaires de l’immeuble sous rubrique se réservent, dès lors, la possibilité d’agir en récupération des montants avancés au cas où la prochaine décision du Tribunal administratif cantonal allait dans leur sens. (…)".
H. Répondant en date du 21 février 2007, la municipalité a informé les intéressées de ce qu’elle n’entendait pas statuer sur la prise en charge des frais jusqu’à droit connu dans l’affaire pendante mentionnée par ces dernières. Elle précisait: "Cependant, il est bien entendu que si ledit jugement devait être applicable au cas d’espèce, nous devrions réexaminer notre position à la lumière de ses considérants".
I. Par arrêt du 26 juin 2007 (arrêt TN F1/2007), le Tribunal neutre (qui s’était substitué au Tribunal administratif à la suite d’un problème de récusation) s’est prononcé sur les obligations de la collectivité publique et des propriétaires en cas de mise en séparatif d'un collecteur d'eaux usées, dans le cadre d’une affaire concernant la Commune de Lausanne. Il a estimé que la mise en séparatif d'un collecteur unitaire commun (construit aux frais des propriétaires sur la base d'une convention) passant sous un chemin privé et recueillant les eaux des parcelles sises le long de ce chemin dépassait le cadre de l'entretien et constituait un équipement de raccordement nouveau dont la réalisation incombait à la commune, qui devait devenir détentrice de l'installation soit en acquérant la servitude nécessaire de gré à gré, soit par voie d’expropriation si les propriétaires ne consentaient pas à la constitution d’une servitude. Cet arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral le 22 octobre 2008 (arrêt 1C_390/2007).
J. Le 20 novembre 2008, Françoise, Laurence et Aurore Crot ont, sur la base de la jurisprudence précitée, demandé la restitution de l’acompte de 72'500 francs versé le 13 octobre 2006, avec un intérêt de 5% l’an. Ce courrier étant resté lettre morte, Françoise, Laurence et Aurore Crot ont adressé un rappel à la municipalité le 16 décembre 2008. Celle-ci a promis une prise de position pour le 15 février 2009. Le 5 janvier 2009, Françoise, Laurence et Aurore Crot ont à nouveau écrit à la municipalité. Elles ont notifié le 29 janvier 2009à la commune un commandement de payer la somme de 72'500 francs avec un intérêt de 5% l’an, plus frais et encaissement. La municipalité a fait opposition.
K. Le 10 mars 2009, la municipalité a notifié à Françoise, Laurence et Aurore Crot la décision suivante:
"A ce stade de notre analyse, il apparaît clairement que l’arrêt du Tribunal fédéral dont vous vous prévalez n’a nullement la portée que vous souhaitez lui donner. Il convient à cet égard de rappeler que notre Haute Cour s’est prononcée dans le cadre d’un recours de droit public et a examiné la situation exclusivement sous l’angle de l’arbitraire. Le Tribunal fédéral n’a toutefois en aucune manière remis en cause le principe du pollueur payeur, pas plus que la possibilité donnée au canton, respectivement aux communes, d’exiger des propriétaires qu’ils couvrent les frais qu’ils génèrent.
Toutefois, la décision du Tribunal fédéral ne pose pas moins des questions de principe qui doivent être examinées par notre autorité, en collaboration avec les Services de l’Etat. Dès lors, à ce stade, nous ne pouvons qu’opposer une fin de non-recevoir à votre demande et ne manquerons pas de vous tenir au courant du résultat de nos démarches.
La présente décision peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public. Le recours s’exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. Il est adressé à l’autorité de recours. L’acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le recours est accompagné, le cas échéant, de la procuration du mandataire.
Dans l’attente d’une position cantonale claire, nous vous présentons, Madame, Monsieur, l’expression de notre considération distinguée".
L. Les termes de l’acte précité ont amené le conseil de Françoise, Laurence et Aurore Crot à contacter la municipalité par télécopie et téléphone afin d’en préciser la nature de décision. Cette démarche n’a pas suscité de réactions.
M. Par acte du 16 avril 2009, Françoise, Laurence et Aurore Crot (ci-après: les recourantes) ont interjeté recours contre la décision du 10 mars 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elles concluent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée, principalement à ce que l’autorité intimée leur doit immédiatement la somme litigieuse, subsidiairement au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Se fondant sur les arrêts du Tribunal neutre et du Tribunal fédéral précités, elles soutiennent que l’équipement litigieux est un équipement public, ce qui implique la prise en charge des coûts par la collectivité publique. Dans la mesure où elles n’ont versé la somme 72'500 francs, relative à l’équipement précité, que sous réserve de l’issue d’une procédure judiciaire, elles considèrent que cette somme reste sujette à restitution. Elles soulignent également que l’autorité intimée aurait admis de tenir compte de cette réserve. La décision attaquée violerait ainsi le droit en refusant de donner suite à leur demande de remboursement.
N. Invités à se déterminer, ni le SDT ni le SESA n’ont souhaité formuler des remarques.
O. Par réponse du 17 juin 2009, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle estime ne pas être tenue à restitution car les propriétaires concernés ont accepté volontairement de financer les travaux concernés. Même si cette convention était viciée, cela n’aurait d’effet que ex nunc. La commune ne s’est par ailleurs pas enrichie. Par surabondance, les éventuels droits à restitution seraient prescrits. En outre, les canalisations en séparatif dans le chemin de Corjon constitueraient un équipement privé. Enfin, même en l’absence de bases légales cantonales, le règlement communal permettrait d’imposer la mise en séparatif aux frais des propriétaires privés. De manière générale, elle considère que les arrêts cités par les recourantes n’ont pas de portée pour l’affaire qui la concerne.
P. Les recourantes se sont déterminées le 8 juillet 2009. Elles relèvent qu’il n’y a pas lieu de parler d’effets ex nunc d’une révocation, puisqu’en l’occurrence l’autorité intimée s’est engagée par courrier du 21 février 2007 à revoir la question du montant de 72'500 francs versés et que l’accord initial a ainsi été modifié; la présente affaire porterait ainsi sur l’exécution d’un accord passé entre les parties et non sur la révocation d’une convention. Par ailleurs, les éventuels droits à restitution ne seraient pas prescrits. Les recourantes se réfèrent aussi au principe de la bonne foi et soulignent une nouvelle fois les parallèles existant entre leur situation et celle tranchée par le Tribunal neutre puis le Tribunal fédéral, évoquée précédemment.
Q. Le 17 août 2009, l’autorité intimée a déposé des déterminations finales. Elle conteste en particulier l’affirmation selon laquelle l’accord initial aurait été modifié par la suite.
R. Le 8 octobre 2009, l’autorité intimée a produit l’engagement écrit des recourantes du 28 août 2006.
Considérant en droit
Il convient d’examiner au préalable si le refus de la municipalité de rembourser le montant réclamé par les recourantes est une décision susceptible d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
a) L’art. 92 al. 1 de la nouvelle loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009, précise que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives. A teneur de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La notion de décision implique la création d'un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré (cf. ATF 121 II 473 consid. 2a p. 477). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des renseignements ou des recommandations n'entrent pas dans la catégorie des décisions (cf. ATF 121 II 473 consid. 2c p. 479). L'autorité administrative dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse, l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (par ex. lorsqu'un administré réclame à l'Etat le versement d'une indemnité d'expropriation matérielle) (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177). La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179).
b) En l’occurrence, la décision attaquée émane de la Municipalité de la Commune de Renens, à savoir une autorité administrative communale dont les décisions entrent dans le champ d’application de la LPA-VD (cf. art. 2 LPA-VD). Au sens des art. 49 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)et du règlement de la Commune de Renens sur l'évacuation et l'épuration des eaux (1995), la municipalité est compétente pour trancher des litiges relatifs aux frais d’équipement (cf. notamment art. 48 du règlement communal; cf. aussi ATF 1C_390/2007 du 22 octobre 2008 consid. 2.1 sur l’autonomie des communes vaudoises dans ce domaine). Même si elle semble réserver une possible reconsidération de sa position en invoquant des discussions avec les services cantonaux à la suite de l’arrêt précité du Tribunal fédéral, la municipalité a opposé une fin de non-recevoir aux recourantes qui invoquaient leur droit à ce que les frais d’équipement public soient pris en charge par la collectivité publique et demandaient par conséquent le remboursement des 72'500 francs versés le 13 octobre 2006. La municipalité entendait par conséquent trancher par une décision la question de la prise en charge des frais de l’équipement réalisés au chemin de Corjon, ce que confirme le fait qu’elle a indiqué la voie de recours auprès du Tribunal cantonal. Il s’agit ainsi bien d’une décision susceptible de recours au sens de l’art. 3 LPA-VD.
a) aa) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que, pour accueillir une construction, un terrain doit être équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Ceci implique notamment que le terrain soit desservi par des conduites pour l’évacuation des eaux usées (art. 19 al. 1 LAT). Pour ce qui est des zones à bâtir, la notion d’équipement est précisée dans la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), qui définit les types suivants d’équipements:
l’équipement général, qui consiste à pourvoir une zone à bâtir des principaux éléments des installations d’équipement (art. 4 al. 1 LCAP);
l’équipement de raccordement, qui relie les divers biens-fonds aux éléments principaux des installations d’équipement (routes de quartier ouvertes à la circulation publique, canalisations publiques) (art. 4 al. 2 LCAP);
l’équipement individuel, qui consiste en l’ensemble des ouvrages et installations nécessaires pour qu’un immeuble soit branché au réseau d’équipement de raccordement (voir ces définitions dans: André Jomini, in: Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999, Art. 19 N. 15 et 17; Piermarco Zen Ruffinen / Christiane Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 332; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsrecht, Berne 2006, Art. 19 N. 4 ss; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Berne 1997, p. 36 ss).
Les exigences en matière de traitement des eaux (polluées et non polluées) figurent dans la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). Selon l’art. 7 al. 2 LEaux, les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration conformément aux règlements cantonaux. Si les conditions locales ne permettent pas l’infiltration, ces eaux peuvent, avec l’autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (…). L’art. 12 al. 1 LEaux prévoit que les eaux non polluées dont l’écoulement est permanent ne doivent pas être amenées, directement ou indirectement, à une station centrale d’épuration. Dès lors que la collectivité aménage le réseau des canalisations publiques de manière à satisfaire à l’exigence des art. 7 al. 2 et 12 al. 1 LEaux en y installant le système séparatif, les équipements d’évacuation des eaux qui y sont raccordés et qui sont encore en système unitaire doivent être adaptés, puisque, dès ce moment, les eaux claires en provenance des fonds raccordés peuvent être évacuées sans être polluées par leur mélange aux eaux usées. Cette adaptation constitue un assainissement au sens de l’art. 16 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), assainissement qui incombe au détenteur de l’installation en cause (cf. consid. 4.4 de l’arrêt du 26 juin 2007 du Tribunal neutre, ci-après: ATN).
bb) Pour ce qui est de la répartition des obligations en matière d’équipement entre les propriétaires privés et les collectivités publiques, l’art. 19 al. 2 LAT dispose que les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d’équipement et que le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers. Selon l’art. 5 al. 2 LCAP, le droit cantonal désigne les collectivités de droit public responsables de l’équipement. Il peut reporter sur les propriétaires l’obligation de procéder aux raccordements; dans ce cas, il doit prévoir l’exécution subsidiaire par les collectivités. Aux termes de l’art. 6 LCAP, les collectivités de droit public compétentes selon le droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions équitables aux frais d’équipement général (al. 1) et les frais de raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers (al. 2). S’agissant plus spécifiquement de l’équipement en matière d’évacuation des eaux, l’art. 3a LEaux prévoit, en application du principe de causalité, que celui qui est à l’origine d’une mesure en supporte les frais. L’art. 60a LEaux stipule par conséquent que les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées.
Le droit fédéral prévoit ainsi, d’une part, l’obligation d’équiper et d’assainir les installations d’évacuation des eaux usées, et, d’autre part, la participation financière des propriétaires qui bénéficient des équipements et sont à l’origine de la production des eaux usées. La mise en œuvre pratique de ces principes est régie par le droit cantonal (cf. ATF 1C_390/2007 précité consid. 3.3)
b) Au plan cantonal, la LATC prévoit qu’il appartient aux communes d’équiper les terrains situés en zone à bâtir (art. 49 et 49a LATC); en cas de manquement de la collectivité publique, les particuliers peuvent être autorisés à équiper eux-mêmes les terrains, ou à avancer les frais d’équipement (art. 49a LATC), conformément à ce que prévoit l’art. 19 al. 3 LAT. Le droit cantonal ne prévoit pas la possibilité, réservée à l’art. 5 al. 2 LCAP, de reporter sur les propriétaires l’obligation de procéder au raccordement. L’art. 50 LATC prévoit en revanche que les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais d’équipement, les art. 125 à 133 de la loi sur l’expropriation étant applicables et les autres lois prévoyant une participation aux frais d’équipement ou des contributions de plus-value étant réservées (al. 1); les propriétaires assument en outre les frais d’équipement de leurs parcelles, jusqu’au point de raccordement avec les équipements publics (al. 2). En matière d’évacuation des eaux, la responsabilité de la commune s’agissant de la réalisation de l’équipement requis est confirmée par l’art. 20 de loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31). La LPEP prévoit que les communes ou associations de communes établissent un plan général d’évacuation des eaux (PGEE) soumis à l’approbation du département (art. 21) et qu’elles établissent les réseaux de canalisations publiques conformément à leur PGEE (art. 24). Les communes doivent également pourvoir à l’entretien et au fonctionnement régulier des canalisations publiques (art. 27 al. 1 LPEP). Sauf dispositions contraires du règlement communal, les embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux canalisations publiques appartiennent aux propriétaires intéressés; ils sont construits et entretenus à leurs frais, sous la surveillance de la municipalité (art. 27 al. 2 LPEP). Il y a embranchement indirect, au sens de l’art. 27 al. 2 LPEP, lorsqu’un propriétaire directement relié aux canalisations publiques doit recevoir dans sa conduite les eaux usées d’autres bâtiments, lesquels ont alors un embranchement dit indirect (Exposé des motifs, Bulletin du Grand Conseil, septembre 1974, p. 1097).
Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau de canalisations publiques et des installations d’épuration (art. 66 al. 1 LPEP). Elles peuvent également percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle pour l’évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (art. 66 al. 2 LPEP).
c) Le règlement de la Commune de Renens sur l'évacuation et l'épuration des eaux (datant de 1995; ci-après: RC) et consultable sous http://www.renens.ch/pdf/R_Epuration_des_eaux.pdf) prévoit ce qui suit en ce qui concerne l’équipement public et les obligations respectives de la commune et des propriétaires en la matière:
"Art. 6 – L’équipement public comprend l’ensemble des installations nécessaires à l’évacuation et à l’épuration des eaux en provenance des fonds publics ou privés.
Il est constitué :
a) d’un équipement de base comprenant la station d’épuration des eaux usées de Vidy et ses ouvrages annexes, appartenant à la Commune de Lausanne et financé par toutes les communes utilisatrices, dont celle de Renens;
b) d’un équipement général comprenant les collecteurs de concentration Mèbre-Sorge et leurs annexes, appartenant aux Communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens/VD et Renens;
c) d’un équipement de raccordement comprenant les collecteurs destinés à relier les divers bien-fonds à l’équipement général, appartenant à la Commune de Renens.
Art. 7 – Les communes susmentionnées, propriétaires des installations publiques d’évacuation des eaux, pourvoient à leur construction, à leur entretien et à leur fonctionnement réguliers.
Dans les limites du Code des obligations, elles sont tenues responsables des ouvrages qui leur appartiennent.
Art. 8 – La construction de l’équipement public est opérée conformément au PALT; elle fait l’objet de plans d’exécution soumis à enquête publique, qui font notamment distinction des ouvrages faisant partie de l’équipement de base, de l’équipement général et de l’équipement de raccordement.
L’équipement public est construit, selon les besoins, en une ou plusieurs étapes.
Art. 9 – Les propriétaires de l’équipement public acquièrent à leurs frais les droits de passage ou autres servitudes nécessaires à l’aménagement et à l’entretien des installations publiques.
Art. 10 – L’équipement privé est constitué de l’ensemble des canalisations et installations reliant un bien-fonds à l’équipement public.
Le cas échéant, les installations de prétraitement font également partie de l’équipement privé.
(…)
Art. 11 – L’équipement privé appartient au propriétaire; ce dernier en assure à ses frais la construction, l’entretien et le fonctionnement réguliers.
Dans les limites du Code des obligations, le propriétaire est responsable des ouvrages qui lui appartiennent.
(…)
Art. 14 – Les eaux usées et les eaux claires des bâtiments et ouvrages susceptibles d’être raccordés à l’équipement public doivent être conduites à un point de raccordement fixé par la Municipalité.
Art. 15 – La Municipalité fixe pour le surplus les délais et autres modalités de raccordement à l’équipement public; elle procède au contrôle des installations avant le remblayage des fouilles et peut exiger, à la charge du propriétaire, des essais d’étanchéité.
La Municipalité doit pouvoir accéder en tout temps aux équipements privés pour vérification. En cas de défectuosité dûment constatée, elle en ordonne la réparation ou, au besoin, la suppression.
Art. 16 – Si des ouvrages faisant partie de l’équipement privé font ultérieurement fonction d’équipement public, la Commune procède à leur reprise; en cas de désaccord, les conditions du transfert sont fixées à dire d’expert.
Art. 17 – Lors de l’entrée en vigueur du présent règlement, les propriétaires d’équipement privés évacuant de manière non différenciée leurs eaux usées et leurs eaux claires, sont tenus de réaliser à leurs frais des évacuations conformes à l’article 4, au fur et à mesure de la construction des collecteurs publics en séparatif; le cas échéant dans un délai fixé par la Municipalité".
d) En l’occurrence, est litigieuse la qualification (privée ou publique) du collecteur reliant cinq immeubles situés le long du chemin privé de Corjon à l’équipement public existant sous l’avenue de Saugiaz. Le collecteur est conçu comme un ensemble servant d’installation commune à toutes les parcelles, à laquelle chacune d’elles est identiquement reliée. La configuration des lieux est en grande partie similaire à celle analysée par le Tribunal neutre dans l’affaire concernant la commune de Lausanne. A cette occasion, le Tribunal neutre a retenu qu’un collecteur commun passant sous un chemin privé et reliant divers bien-fonds sis le long de ce chemin aux éléments principaux des installations d’équipement était un équipement de raccordement, donc un équipement public au sens des dispositions légales applicables. Que la commune n’en soit pas propriétaire ne changeait rien à sa fonction (ATN consid. 4.1). On ne pouvait pas non plus le concevoir dans son entier comme constituant l’embranchement direct de tout le quartier, car cela signifierait que toutes les parcelles devraient, elles, être considérées comme indirectement branchées, ce qui, manifestement, n’était pas l’hypothèse visée par l’article 27 al. 2 LPEP (ATN consid. 4.2). En 1993 déjà (arrêt AC R9 972/89 du 6 octobre 1993), le Tribunal administratif avait considéré que "la construction d'un collecteur commun destiné à desservir près d'une dizaine de biens-fonds doit en principe être réalisée par la collectivité publique au titre de l'équipement de raccordement au sens de l'art. 4 al. 2 LCPL*[v. à ce sujet l'arrêt CE R9 804/87 du 4 mars 1988 publié à la RDAF 1989, p. 126 ss et confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral rendu le 14 décembre 1988 en la cause commune de Commugny contre Conseil d'Etat du canton de Vaud**]*".
Le tribunal de céans n’a pas de raison de s’écarter de ce raisonnement dans le cas d’espèce, ceci quant bien même le Tribunal fédéral a déclaré qu’une appréciation différente aurait été concevable dans le cas lausannois. L’équipement litigieux accueille en effet les eaux provenant des différentes propriétés sises le long du chemin de Corjon, qui sont acheminées jusqu’à lui par des canalisations privées appartenant à chaque propriétaire, puis déverse ces eaux dans l’équipement public général sis à l’avenue de Chausiaz. Il s’agit par conséquent typiquement d’un équipement de raccordement, soit d’un équipement public. Peu importe à cet égard que cet équipement soit prévu sous un chemin privé. Le droit cantonal ne prévoyant pas la possibilité, réservée à l’art. 5 al. 2 LCAP, de reporter sur les propriétaires l’obligation de procéder au raccordement, il appartient à la commune de réaliser cet équipement et de le financer. Au demeurant, le règlement rennanais conforte cette solution en disposant que l’équipement de raccordement comprenant les collecteurs destinés à relier les divers bien-fonds à l’équipement général relève de l’équipement public (art. 6 RC).
Les recourantes, croyant à tort qu’elles avaient l’obligation de prendre en charge les frais de l’installation de raccordement en tant qu’installation de nature privée, ont versé un acompte de 72'500 francs à l’autorité intimée le 13 octobre 2006. Elles demandent la restitution dudit acompte avec un intérêt de 5% l’an. Il s’agit à présent d’examiner si les autres conditions qui permettraient d’exiger la restitution de ce montant sont réalisées, ce que la commune conteste.
a) aa) Selon l’art. 62 CO, celui qui, sans cause légitime, s’est enrichi aux dépens d’autrui, est tenu à restitution (al. 1). La restitution est due, en particulier, de ce qui a été reçu sans cause valable, en vertu d’une cause qui ne s’est pas réalisée, ou d’une cause qui a cessé d’exister (al. 2). Cette disposition énonce une règle générale, que la jurisprudence applique en droit public mutatis mutandi (voir André Grisel, Traité de droit administratif, volume II, Neuchâtel 1984, p. 619 et les références citées; Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 146 s. et les références citées). Lorsque l'administré a versé à l'Etat une somme dont il n'était pas redevable, il jouit donc de la faculté de réclamer la restitution du montant payé à tort ou en trop, même en cas de silence de la loi (voir ATF 124 II 570 consid. 4b p. 578 et les nombreuses références; 78 I 86; RDAF 1981 p. 96 consid. 2 et les références citées; ATF 2A.18/2007 du 8 août 2007 consid. 3.3; PS.1995.0250 du 20 novembre 1996 consid. 3).
Une prestation est indue si elle repose sur une cause illégitime. La prestation faite en vertu d'une décision obligatoire n'est pas dépourvue de cause valable (ATF 124 II 570 consid. 4c p. 579 et les nombreuses références; RDAF 2003 I, p.759; ATF 2A.18/2007 du 8 août 2007 consid. 3.3). En effet dès lors que l’administré a renoncé à utiliser les voies de droit contre une décision formelle, il n'est pas admis à en contester la validité dans une action en répétition de l'indu (Grisel, op. cit., p. 620; Moor, op. cit., p. 148). Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition. Il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (Grisel, op. cit., p. 620). Ainsi le Tribunal fédéral a considéré qu’un émolument prélevé par une institution de prévoyance n’était pas fondé sur une décision puisque celle-ci n’était pas habilitée à rendre des décisions (cf. ATF 124 II 570 consid. 4c p. 579, traduit et résumé in RDAF 1999 I, p. 667 s).
bb) En l’espèce, on pourrait tout d’abord se demander si la facture de l’intimée datée du 21 septembre 2006 portant sur un montant d’acompte de 72'500 francs et indiquant un délai de réclamation de 10 jours constitue une décision obligatoire fondant le versement des recourantes. Il convient de répondre par la négative à cette question. Dépourvue en tant que telle de caractère contraignant et non identifiable comme une décision, la facture en cause ne peut pas être considérée comme une décision susceptible de recours (cf. dans le même sens, arrêt du Tribunal cantonal valaisan du 11 juillet 2008, considérant qu’une facture fixant provisoirement une taxe communale dont le montant définitif doit être arrêté ultérieurement n’est pas une décision au sens de l’art. 5 LJPA-VS).
cc) Il convient ensuite d’examiner si l’engagement signé par les recourantes le 28 août 2006 pourrait constituer une cause valable excluant l’enrichissement illégitime. On rappelle qu’il s’agit d’un document de trois pages, établi par un bureau d’ingénieurs et composé en première page d’un tableau intitulé "Mise en séparatif et pose de conduites pour les Services / Chemin du Corjon / Répartition des frais entre propriétaires". Les noms de huit propriétaires figurent sur ce tableau, y compris celui des recourantes, dont le montant total de la participation est estimé à 96'692 francs 55. Sur les pages 2 et 3, à l’en-tête du bureau d’ingénieurs, figurent diverses clauses précédées du titre "Précisions et engagement", notamment:
"2. Paiement de la participation
2.1. Versement d’un acompte représentant environ le 75% de la participation sur un compte d’attente ouvert par la Commune de Renens, selon le tableau de répartition ci-avant.
(…)
5.1 Les factures seront vérifiées par Schopfer & Niggli SA qui les transmettra à la Commune pour visa et règlement.
(…)
La, le(s) soussigné (e/s) accepte(nt) et respectera(ont) le contenu du présent document".
Même si l’aspect bilatéral de l’acte en cause n’apparaît pas de manière évidente dans les termes de celui-ci, on peut considérer qu’il s’agit d’un contrat par lequel l’une des parties s’engage à prendre en charge une partie des frais encourus par l’autre partie dans l’hypothèse où celle-ci réaliserait une installation de mise en séparatif (l’engagement ayant été signé avant la décision communale d’exécution des travaux). Il convient ainsi de l’analyser à la lumière des règles applicables aux contrats de droit administratif.
dd) On l’a vu, les recourantes ont conclu le contrat précité et ont payé l’acompte de 72'500 francs le 13 octobre 2006 en croyant par erreur qu’elles devaient financer une partie de la mise en séparatif des canalisations du chemin de Corjon. Il convient par conséquent d’examiner si elles peuvent se prévaloir d’un vice du consentement au sens des art. 23 ss CO.
L’application analogique des art. 23 ss CO est un principe général en matière de contrats de droit administratif (ATF 132 II 161 consid. 3.1 p. 164, traduit et résumé in RDAF 2007 I, p. 567 ss; 105 Ia 207 consid. 2c; Minh Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, thèse Lausanne 1998, p. 95 ss ; Grisel, volume I, op. cit., p. 454). Selon l'art. 23 CO, le contrat n'oblige pas celle des parties qui, au moment de le conclure, était dans une erreur essentielle. Constitue notamment une telle erreur essentielle celle qui concerne des faits que la partie victime estime subjectivement comme nécessaires et qui, objectivement, selon la loyauté commerciale, forment un élément essentiel du contrat (erreur "de base", art. 24 al. 1er ch. 4 CO). Le terme "nécessaire" signifie que celui qui se prévaut de son erreur s'est trompé sur un fait certain qu'il considérait comme indispensable à la conclusion du contrat. L'erreur de base doit en outre porter sur des faits dont le cocontractant connaissait ou aurait dû connaître le rôle déterminant qu'ils jouaient pour la partie dans l'erreur. L'erreur peut consister dans la méconnaissance d'une situation juridique; l'erreur de droit n'est toutefois pas essentielle lorsqu'elle porte seulement sur les effets juridiques du contrat conclu (ATF 118 II 58 consid. 3b p. 63; voir aussi ATF 127 V 301 consid. 3c p. 307/308 ; pour une analyse de la jurisprudence et des critiques de la doctrine à son encontre, arrêt FI.1994.0065 du 18 août 1995). Relativement nuancé par rapport à cette jurisprudence, Bruno Schmidlin (Commentaire romand, Code des obligations I, Bâle 2003, ad art. 24 CO, p. 167 s., spéc. n° 86 ss) estime que, dans la vie moderne, au vu de la complication des législations, la distinction entre l’erreur de droit et l’erreur de fait ne peut être que difficilement maintenue et qu’il serait plus judicieux de considérer l’erreur de droit comme une erreur de base spécifique.
En l’occurrence, il paraît clair que les recourantes se sont trompées sur un élément essentiel qu'elles considéraient comme indispensable à la conclusion du contrat. Si elles n’avaient pas été convaincues du fait que la loi leur imposait de prendre en charge les frais de raccordement litigieux, elles n’auraient pas signé l’engagement du 28 août 2006. Cela ressort en particulier du courrier qu’elles ont envoyé le 13 novembre 2006 à la municipalité dans lequel elles expliquent que l’information de la litispendance d’un litige, entre la ville de Lausanne et les propriétaires riverains d’un chemin privé, au sujet du financement de travaux de mise en séparatif les amène à remettre en cause l’engagement pris par le 24 août 2006.
ee) L’erreur étant essentielle au sens de l’art. 23 CO, ceci impliquerait, s’agissant d’un vice relatif à la formation du contrat, l’invalidation ex tunc du contrat si l’on était en présence d’un contrat de droit privé (Schmidlin, op. cit., p. 194 s. ad art. 31 CO). La problématique est autre en droit public. Rappelant qu’en matière de décisions viciées l’annulabilité est la règle et la nullité l’exception, Moor relève qu’on voit mal pourquoi des contrats de droit administratif viciés devraient être considérés comme nuls pour des motifs qui, s’agissant de décisions, ne donneraient lieu qu’à une annulabilité ; il estime qu’il y a lieu de procéder à une balance des intérêts en présence (op. cit., p. 392 s.). Cela étant, Moor reconnaît que ce raisonnement n’est pas entièrement applicable au cas dans lequel le maintien du contrat est défavorable à l’administré (op. cit., p. 394); par ailleurs, concernant les suites pécuniaires d’un contrat vicié, il estime qu’il faut s’en remettre au droit privé (op. cit., p. 395). Quant à Nguyen (op. cit., p. 134 et 137), tout en relevant que, lorsqu’un contrat est entaché d’un vice de la volonté, la seule sanction est l’annulation et non la nullité, il retient que l’annulation produit des effets ex tunc. Frank Klein (Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrag, thèse Zurich 2003, p. 190 s.) part aussi de l’idée que si le contrat doit être considéré comme non valide, après une pesée des intérêts, pour cause d’erreur essentielle, l’invalidité agit ex tunc.
Il y a lieu de suivre l’interprétation de Nguyen. Celle-ci a en effet le mérite de limiter la période pendant laquelle l’annulabilité du contrat peut être invoquée (une année à partir de la découverte du vice de la volonté en application analogique de l’art. 31 CO) et de limiter le cercle des personnes habilitées à invoquer le vice, tout en permettant la restitution les prestations fournies sans cause. En l’occurrence, les recourantes ont respecté le délai d’un an à partir de la découverte du vice de la volonté pour invoquer ce vice et le contrat ne peut pas être considéré comme ratifié. En outre, l’annulation ex tunc du contrat du contrat ne porte pas atteinte à des intérêts publics prépondérants. Il ne ressort pas clairement du dossier si les travaux litigieux ont déjà été exécutés, mais, même si cela devait déjà être le cas, on ne verrait pas quel intérêt de l’Etat est atteint, vu que lesdits travaux relèvent, comme on l’a vu ci-dessus, des attributions de l’intimée en tant que collectivité publique.
b) Etant admis que la prestation des recourantes a été exécutée sans cause valable dès le départ (ex tunc), il faut encore examiner si l’exception de prescription soulevée par l’autorité intimée s’oppose à sa restitution.
Selon l’art. 67 al. 1 CO, l’action pour cause d’enrichissement illégitime se prescrit par un an à compter du jour où la partie lésée a eu connaissance de son droit de répétition, et, dans tous les cas, par dix ans dès la naissance de ce droit. Si l’enrichissement consiste en une créance contre la partie lésée, celle-ci peut en refuser le paiement lors même que ses droits seraient atteints par la prescription (al. 2).
En l’espèce, les recourantes n’ont pas pu avoir connaissance de leur droit avant que le Tribunal fédéral n’ait statué de manière définitive sur la question, soit en date du 22 octobre 2008. Le commandement de payer notifié le 29 janvier 2009 a ainsi interrompu valablement la prescription.
Au demeurant, on relève que, selon la doctrine et la jurisprudence, le débiteur commet un abus de droit (art. 2 al. 2 CC) en se prévalant de la prescription, non seulement lorsqu'il amène astucieusement le créancier à ne pas agir en temps utile, mais aussi, lorsque sans mauvaise intention, il a un comportement qui incite le créancier à renoncer à entreprendre des démarches juridiques pendant le délai de prescription et que, selon une appréciation raisonnable, fondée sur des critères objectifs, ce retard apparaît compréhensible (ATF 128 V 236 consid. 4a p. 241 s. et les références). Des considérations du même ordre se déduisent, en droit public, du principe de la bonne foi (ATF 116 Ib 386 consid. 4e p. 398).
Dans le présent cas, répondant en date du 21 février 2007 aux recourantes, l’autorité les a informées de ce qu’elle n’entendait pas statuer sur la prise en charge des frais jusqu’à droit connu dans l’affaire pendante mentionnée par ces dernières. Elle précisait: "Cependant, il est bien entendu que si ledit jugement devait être applicable au cas d’espèce, nous devrions réexaminer notre position à la lumière de ses considérants". Par cette déclaration, l’autorité a indiqué que la question demeurait ouverte et il apparaît que c’est en contradiction avec le principe de la bonne foi qu’elle invoque aujourd’hui la prescription. Il n’y a dès lors de toute manière pas lieu de tenir compte de l’exception soulevée.
c) En droit privé la restitution est limitée à ce dont celui qui a reçu la prestation indue, et qui est de bonne foi, se trouve encore enrichi (art. 64 CO). En droit public en revanche, on considère que l'enrichissement est toujours présent du côté de l'Etat et que ce dernier doit donc toujours restituer le montant entier de ce qui a été payé à tort (BO.1997.0067 du 13 janvier 1998 consid. 4 et les références citées), en l’occurrence 72’500 francs.
On relèvera que le raisonnement qui précède ne remet pas en cause la possibilité pour l’autorité intimée de faire application du principe du pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction et de lutte contre la pollution doivent être pris en charge par le pollueur. Dans le domaine de la protection des eaux, l’art. 60a LEaux stipule que les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. S’agissant de la répercussion sur les propriétaires du coût de réalisation de l’équipement litigieux, le principe du pollueur-payeur peut en l’occurrence être mis en œuvre par le prélèvement de taxes, prévues tant par la législation cantonale que la réglementation communale (art. 66 LPEP de même que art. 37 et 38 RC [taxes de raccordement]).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Compte tenu du fait que l’autorité intimée a conclu au rejet du recours, les frais par 1'500 (mille cinq cents) francs seront mis à sa charge, ainsi que des dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs en faveur de Françoise, Laurence et Aurore Crot, qui ont consulté un mandataire (art. 49 et 52 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commune de Renens du 10 mars 2009 est annulée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Renens.
IV. La Commune de Renens versera à Françoise, Laurence et Aurore Crot, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
dl/Lausanne, le 7 décembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.