TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 août 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Bertrand Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
Nicole-Chantal LANZ PLEINES, à Vers-chez-Perrin, représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne
Vivien PLEINES, à Vers-chez-Perrin, représenté par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne
Vincent MUSSLER, à Vers-chez-Perrin, représenté par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne
Autorité intimée
DEPARTEMENT DE L’ECONOMIE, Secrétariat général, représenté par Service du développement territorial, à Lausanne
Autorités concernées
CONSEIL COMMUNAL DE PAYERNE, représenté par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne
DEPARTEMENT DE LA SECURITE ET DE L’ENVIRONNEMENT, Service de l'environnement et de l'énergie, à Lausanne
Tiers intéressé
CSL ATTRACTIONS SA, à Payerne
Objet
plan d'affectation
Recours Nicole-Chantal LANZ PLEINES et consorts c/ décision du Département de l'économie du 7 octobre 2008 (approbation du plan partiel d'affectation "Le Vernex", Commune de Payerne)
Vu les faits suivants
A. CSL Attractions SA, dont le but est l’exploitation d'un parc d'attractions et la création de parcs d'attractions et de loisirs, ainsi que de pistes de karting, possède les parcelles nos 1'406 et 4'646 du cadastre communal de Payerne, d’une surface de 49'444, respectivement 3'000 m². Ces parcelles jouxtent la bordure est de la RC 601 (Lausanne-Berne), au lieu-dit « Le Vernex ». Entourées au nord, à l’est et au sud par la zone agricole, elles sont actuellement régies par le plan d’extension partiel (PEP) « Le Vernex », approuvé par le Conseil d’Etat le 9 mars 1965, et dont le périmètre s’étend de part et d’autre de la route cantonale. La zone dans laquelle se trouvent ces deux parcelles est, à teneur du règlement du PEP, réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et stations-service. Une petite partie de la parcelle n° 1406, sous la forme d’un triangle de 832 m² au nord-est, est colloquée en zone agricole. Actuellement, le degré de sensibilité IV leur a été attribué.
Plusieurs bâtiments industriels ont été réalisés sur ces deux parcelles depuis l’entrée en vigueur du PEP et jusqu’en 1995; ils portent les nos ECA 2'128, 2'278, 2'349, 2'550 et 2'663 et leur destination a varié. Le 19 septembre 1997, la Municipalité de Payerne a autorisé un changement d’affectation pour l’aménagement d’une piste de karting dans une halle existante. Le 9 octobre 1998, elle a accordé un permis de construire pour un changement d’affectation du bâtiment n° ECA 2128 en salle de loisirs. Elle a admis ensuite le 15 janvier 2001 un changement d’affectation d’une partie du même bâtiment en salle de minigolf et de jeux pour enfants et la création de 35 places de parc. Le 20 juillet 2001, elle a autorisé à nouveau un changement d’affectation partiel du bâtiment ECA 2’128 en vue de la création d'un espace de jeux et la réalisation de 11 places de stationnement.
En 2003, Eric Rapin et CSL Attractions SA ont déposé une demande de permis de construire en vue de l’aménagement d’une piste de karting cross et de karting enfants sur les espaces extérieurs entourant les bâtiments construits sur les parcelles 1’406 et 4’646. La Municipalité a refusé de délivrer l’autorisation requise, le projet n’étant pas conforme à la réglementation applicable à la zone. Le recours des constructeurs a été rejeté par le Tribunal administratif (arrêt AC.2003.0264 du 27 décembre 2004). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé contre l’arrêt du Tribunal administratif (ATF 1A.26/2005 et 1P.168/2005 du 4 août 2005).
B. Dans le but de remettre en question l’affectation du secteur et sa dévolution à des activités de loisirs, CSL Attractions SA a entamé des discussions avec la Municipalité, à l’issue desquelles celle-ci a décidé d’établir un nouveau plan partiel d’affectation (PPA) dans le périmètre concerné. Celui-ci, qui s’étend sur une surface de 55'309 m², comprend, outre les parcelles nos 1'406 – y compris son emprise en zone agricole – et 4'646, la parcelle 1'745, de 2'865 m², qui se trouve de l’autre côté de la RC et abrite depuis de nombreuses années une station-service, contiguë à la zone régie par le PPA « Golf des Invuardes ». Trois sous-périmètres d’implantation ont été prévus. Les sous-périmètres A et B s’étendent au sud de la RC 601; ils permettent la construction jusqu’à 10 mètres de la bordure de la RC au nord et de la route communale à l’ouest (DP 83), exception faite des accès depuis la RC, et jusqu’à 6 mètres des limites sud et est. Le sous-périmètre A correspond aux halles existantes et reçoit le degré de sensibilité IV; il est dévolu à l’implantation d’activités fortement gênantes, telle la pratique du karting « indoor » et en plein air. Le sous-périmètre B est réservé à des activités moyennement gênantes et reçoit le degré de sensibilité III; il peut abriter le parking attenant aux espaces dévolus à l’exploitation du karting. Le sous-périmètre C, au nord de la RC 601, correspond à l’aire de la station-service; réservé à des activités moyennement gênantes, il reçoit également le degré de sensibilité III. Le projet prévoit en outre la création d’une zone de verdure de 6 m de large, entourant la quasi-totalité des sous-périmètres A et B afin de :
« (…)
créer des structures végétales aptes à compenser les pertes biologiques inhérentes au développement des constructions et aménagements,
mettre en place une arborisation ponctuelle permettant de diminuer l’impact visuel des constructions et installations,
gérer les mesures de protection contre le bruit (buttes, parois phoniques végétalisées). »
Le 11 janvier 2005, un premier dossier d’examen préalable a été soumis au Service du développement territorial (ci-après: SDT); ce dernier a requis de la Municipalité des compléments portant sur la conformité du PPA avec le plan directeur communal. Le 1er novembre 2006, ont été déposés au SDT pour examen préalable un rapport d’aménagement selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), établi par le Bureau Urbasol, à Givisiez, un PPA et son règlement (ci-après: RPPA), ainsi qu’une étude de bruit. A teneur du chiffre 2.2 du rapport selon l’art. 47 OAT, la nouvelle planification a pour but de donner une nouvelle orientation au secteur et plus particulièrement de:
« (…)
Diminuer les nuisances potentielles actuellement possibles, afin de protéger les secteurs proches, golf, piscine, hameaux.
Permettre le développement des activités de loisirs déjà présentes sur le site.
Résoudre les problèmes d’accès sur la route cantonale
Faire coïncider les limites du parcellaire avec le périmètre du PPA.
Améliorer la qualité paysagère du secteur. »
Dans son rapport d’examen préalable du 20 février 2007, le SDT a informé la Municipalité que tous les services cantonaux consultés avaient préavisé le projet de façon positive, à l’exception du Service de la mobilité (ci-après: SMob) et du Service de l’environnement et de l’énergie (ci-après: SEVEN). Le premier a relevé que le périmètre du PPA était éloigné d’un kilomètre et demi du centre-ville, sans pour autant être desservi par une ligne de transport public (hormis PubliCar). Le second a requis, dans un premier temps, une modification du RPPA, la destination du PPA devant être précisée dans le sens de l’admission d’une activité fortement gênante et le degré de sensibilité IV, attribué à l’ensemble du PPA, y compris les sous-périmètres B et C. Il a également requis la production d’une étude acoustique en tenant compte des différents paramètres d’exploitation. Cette étude, confiée aux soins du bureau Triform SA, à Fribourg, aboutit aux conclusions suivantes:
« (…)
L’exploitation extérieure du karting n’entraînera pas de dépassement des valeurs de planification sur les zones adjacentes au site. L’art. 7 OPB est donc respecté.
L’augmentation du trafic n’engendrera pas une perception d’immissions plus élevée.
La place de jeux passera presque inaperçue du voisinage, même en cas d’affluence maximum.
(…) ».
Le 20 décembre 2007, le SDT, constatant que les demandes formulées par les services cantonaux consultés avaient été prises en compte, a autorisé la Municipalité à poursuivre la procédure d’adoption du PPA. Le SEVEN a finalement admis que le degré de sensibilité III soit attribué aux sous-périmètres B et C. Il a cependant exigé que les autorisations futures en relation avec l’aménagement d’un karting soient assorties d’un certain nombre de conditions d’exploitation, à savoir :
« (…)
Les portes donnant sur la piste extérieure doivent être fermées à partir de 19h.
Pas d’exploitation de motos à l’extérieur.
Digue extérieure de 1,50 m de haut selon plan.
Pas de diffusion de musique à l’extérieur.
Fermeture piste intérieure à 23h tous les jours.
Fermeture piste extérieure à 19h tous les jours sauf lundi.
Piste extérieure fermée le lundi.
D’autres conditions figurent dans l’étude acoustique.
(…) »
Le SMob a pris note pour sa part de ce que la desserte du secteur par les transports publics était en cours d’étude.
C. Le PPA et son règlement ont été mis à l’enquête du 11 mars au 10 avril 2008. Ils ont suscités vingt oppositions dont celle de Nicole-Chantal Lanz Pleines et de Vivien Pleines, qui possèdent un immeuble et habitent le village de Corges, lequel est distant d’un kilomètre environ du périmètre du PPA litigieux. Le PPA et son règlement ont été adoptés le 3 juillet 2008 par le Conseil communal. Le 5 août 2008, tous les opposants, parmi lesquels Nicole-Chantal Lanz Pleines et Vivien Pleines ont été informés de la levée de leur opposition. Le 9 septembre 2008, le Chef du Département de l’économie (ci-après: DEC) a approuvé préalablement le PPA « Le Vernex », ce dont il a informé la Municipalité et les opposants le 19 septembre 2008. Le 7 octobre 2008, cette décision a été communiquée au conseil des époux Pleines-Lanz.
D. Nicole-Chantal Lanz Pleines et Vivien Pleines, ainsi que Vincent Mussler, qui a acquis de Michel Rapin le 8 octobre 2008, postérieurement à la mise à l’enquête, la parcelle n° 314 du cadastre communal, distante de 0,5 km du périmètre du PPA, ont recouru contre cette dernière décision dont ils demandent l’annulation.
Le SDT s’est déterminé sans prendre de conclusion. Le Conseil communal de Payerne conclut principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable; subsidiairement, il en propose le rejet et la confirmation de la décision attaquée. Le SEVEN s’en remet à justice. CSL Attractions SA propose également le rejet du recours.
Les recourants ont confirmé leurs conclusions dans le second échange d’écritures mis sur pied par le juge instructeur.
E. Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Les recourants ont requis la tenue d’une audience avec inspection locale et la mise en œuvre d’une expertise.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). L'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).
Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36; en vigueur depuis le 1er janvier 2009). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à l’audition des parties et à l’expertise (art. 29 al. 1 let. a et c LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, le Tribunal peut se dispenser de l’audience et de l’inspection locale réclamée par les recourants pour s’en tenir à une procédure exclusivement écrite. Le litige a trait à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Quant à la réquisition des recourants tendant à la mise en œuvre d’une expertise du bruit, on relève que les évaluations contenues dans l’étude acoustique de Triform SA ont été approuvées par le SEVEN; ces évaluations équivalent donc à une expertise officielle, de sorte que l’autorité de recours ne peut s’en écarter sans motifs impérieux (ATF 124 II 460 consid. 4b p. 473; 1C_86/2008 du 10 juillet 2008, consid. 4.2.3; arrêts AC.2007.0010 du 10 novembre 2008, consid. 5; AC.2006.0317 du 25 octobre 2007, consid. 9b). Les recourants se bornent à de vagues généralités pour critiquer les conclusions de cette étude. Ils ne font état d’aucun motif sérieux, propre à mettre en cause les évaluations qu’elle contient. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause.
Sur le plan formel, les autorités payernoises mettent en cause la qualité des recourants pour attaquer le PPA et sa réglementation. Cette question doit être examinée à titre préliminaire et d’office. L’art. 75 al. 1 LPA-VD réserve à cet égard la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L’art. 75 LPA-VD a repris en substance le contenu de l’art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, de sorte qu’on peut se référer à la jurisprudence y relative, qui se référait pour sa part à la jurisprudence relative à la qualité pour déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en application de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ).
a) Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
Le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance était de 150m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine; dans le même sens), 200m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800 mètres (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a; dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a confirmé l'irrecevabilité du recours contre l'installation d'une porcherie distante de 600 m. du fonds voisin le plus proche, constatant ainsi que les recourants ne sont exposés à aucun préjudice résultant de son exploitation). Le critère de la distance n’est pas le seul déterminant; s’il est certain ou très vraisemblable que l’installation ou la construction litigieuse sera à l’origine d’immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir. Il en va de même quand l’exploitation de l’installation comporte un certain risque qui, s’il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique (cf. ATF 1C_260/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et références).
S’agissant plus particulièrement d’un projet de karting « indoor », a été exclue la qualité pour agir d’un propriétaire dont la maison était située à 280 m de la halle destinée à recevoir l’installation et principalement exposée au bruit de la route qui la borde (11'500 véhicules/jour), mais d'où le bruit de la piste litigieuse n’était pas perceptible en raison de l'éloignement. A été admise en revanche la qualité pour agir d’un propriétaire dont la parcelle était, certes, distante de 120 m de l'angle le plus proche de la halle litigieuse, séparée, par surcroît, par le trafic particulièrement chargé (28'200 véhicules/jour) d’un carrefour, en raison du fait que l'installation devait fonctionner en partie en-dehors des heures d'activités usuelles des entreprises, en un moment où le bruit imputable au trafic subit une nette diminution (arrêt AC.1998.0161 du 27 novembre 1998).
b) La propriété des époux Pleines-Lanz, située dans le hameau de Corges, est distante d’environ un kilomètre du périmètre du plan contesté. Cette distance est trop importante pour que le bruit provenant de l’exploitation du karting soit perceptible, comme le relève l’étude acoustique versée au dossier, dont les conclusions, prises à l’issue de mesures effectuées en 2003 et en 2007, ont été avalisées par les services cantonaux spécialisés. Les époux Pleines-Lanz ne sont pas touchés davantage que quiconque dans leurs intérêts; ils n’ont pas qualité pour agir et le recours est irrecevable en tant qu’il émane d’eux.
S’agissant de Vincent Mussler, la question formelle s’avère en revanche plus délicate à résoudre. La propriété de ce recourant est plus rapprochée que celle des époux Pleines-Lanz, puisqu’elle ne se situe qu’à 500 m environ de l’extrémité sud-est du périmètre A du PPA, destiné à recevoir lesdites installations. Il s’agit du reste de la maison d’habitation la plus proche de ce périmètre. Sans doute, l’immeuble de Vincent Mussler est en outre séparé de la RC 601 par une distance de 350 m environ; or, cet axe est traversé par 5'200 véhicules par jour. Il est donc plus que probable que les nuisances provenant du trafic sont supérieures ou à tout le moins égales à celles générées par l’exploitation du karting. Comme dans l’état de fait de l’arrêt AC.1998.0161, déjà cité, il est cependant prévu que l'installation fonctionne en partie au-delà des heures d'activités usuelles des entreprises, soit en un moment où le bruit imputable au trafic subit une nette diminution. En effet, l’étude acoustique prend en compte, pour le karting indoor, un horaire d’exploitation allant jusqu’à 23 heures tous les jours et, pour le karting extérieur, un horaire de 10 h à 19 h le samedi et de 14 h à 19 h le dimanche. Ce sont-là des périodes durant lesquelles le trafic sur la RC 601 est moins important, ce qui accroît d’autant l’effet des nuisances dues au karting pour Vincent Mussler. Dans cette mesure, il faut admettre que ce recourant est touché plus que quiconque dans ses intérêts dignes de protection par le PPA litigieux.
c) L’art. 75 al. 1 LPA-VD érige en condition de la qualité pour agir le fait d’avoir participé à la procédure devant l’autorité précédente (condition dite du «formelle Beschwer»), soit en l’occurrence, la procédure d’opposition. Sous l’empire de l’art. 37 LJPA, qui ne prévoit pas cette exigence, la jurisprudence avait déjà reconnu que celui qui n’a pas formé une opposition contre le projet de plan d’affectation n’est pas recevable à recourir contre la décision d’adoption de ce plan (cf. en dernier lieu arrêt AC.2007.0010 du 10 novembre 2008, consid. 1). L’art. 75 al. 1 LPA-VD ne change rien de ce point de vue. Cela étant, on ne saurait opposer l’art. 13 al. 1 let. d LPA-VD, qui définit la qualité de partie, à ce recourant. Sans doute, Vincent Mussler n’est pas intervenu dans la procédure d'enquête publique ou de consultation. Il n’a en effet acquis la parcelle n° 314 que le 8 octobre 2008, alors que la procédure d’enquête était achevée et postérieurement à la décision d’approbation du SDT. Contrairement à ce que laissent entendre les autorités communales, Vincent Mussler n’a pas à pâtir du fait que le précédent propriétaire n’est pas intervenu durant l’enquête publique. En pareil cas, on devrait admettre que ce recourant, qui a agi en temps utile, a objectivement été privé de la possibilité de prendre part à la procédure devant l’autorité précédente, au sens où l’entend l’art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d’entrer en matière.
Le Tribunal examine d’office et avec un libre pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf., en dernier lieu, arrêts AC.2006.0130 du 3 juillet 2007; AC.2006.0129 du 11 janvier 2007, consid. 1, et les arrêts cités). Comme autorité cantonale de recours au sens des art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 60 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), il dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT), qui s’étend à l’opportunité (art. 60 LATC, mis en relation avec les art. 41 al. 1 et 89 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate (ATF 1C_82/2008 & 1C_84/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1). Le Tribunal intervient dès lors non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire (arrêts AC.2005.0136 du 28 décembre 2006, consid. 2c, et AC.2005.0212 du 28 juin 2006, consid. 1, et les références citées). Il y a également lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux articles 2 et 3 OAT sont respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
Cela ne signifie pas pour autant que le Tribunal s’érige en autorité planificatrice; son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan. La liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche doit être préservée (art. 2 al. 3 LAT). Le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue; il ne s’agit pas pour le Tribunal de substituer son appréciation à celle de l’autorité qui a adopté le plan, s’agissant notamment de la prise en compte des intérêts locaux, mais d’assurer la sauvegarde d’intérêts supérieurs (cf. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in Commentaire de la LAT, 2ème éd. Genève/Zurich/Bâle 2009, ad 33 LAT n° 56, réf. citées; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, consid. 7.2.1 p. 100; 127 II 238 consid. 3b/cc p. 244; arrêts AC.2005.0136 et AC.2005.0212, précités). Cela concerne les éléments qui font l’objet du rapport OAT, soit notamment la conformité du PPA aux plans directeurs, aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT, 2 et 3 OAT), y compris la protection de l’environnement au sens large (art. 47 al. 1 in fine OAT), soit la sauvegarde de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (arrêt AC.2005.0212, précité). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours, qui n’agit pas en tant qu’autorité de planification, n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (Aemisegger/Haag, ibid.). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1; 1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2; 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
Le recourant critique la démarche des autorités communales ayant abouti à l’adoption du PPA litigieux, en ce qu’elle serait contraire aux principes découlant de l’aménagement du territoire. Pour le recourant, la démarche ayant abouti au PPA litigieux s’inscrirait dans le sens opposé de celui auquel tendrait une planification respectueuse, selon lui, de l’aménagement du territoire. Il reproche en quelque sorte aux autorités communales d’avoir favorisé à dessein les projets du constructeur, sans tenir compte des objectifs poursuivis dans ce secteur par le plan directeur communal. Celles-ci rappellent au contraire que les autorisations de construire accordées précédemment sur les parcelles nos 1’406 et 4’646 s’inscrivent dans le respect de la réglementation applicable. Pour elles, le projet de PPA ne contredirait nullement les lignes directrices de la planification communale, ni la vocation actuelle de cette portion du territoire communal.
a) Les plans d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont élaborés sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC). Ils comprennent les plans proprement dits et les dispositions réglementaires s'y rapportant (art. 43 al. 2 LATC). L'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent être définies par un plan partiel d'affectation, limité à une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes (art. 44 let. b LATC).
b) A l’heure actuelle, le règlement du PEP « Le Vernex » définit l’affectation de la zone de la manière suivante:
« La zone teintée en violet est réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Des locaux d’habitation pourront toutefois être admis s’ils sont nécessités par une obligation de gardiennage. »
L’art. 55 § 1 du Règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), du 13 mars 1996, définit par ailleurs la zone industrielle de la façon suivante :
« Cette zone est réservée aux établissements industriels, commerciaux, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu’aux entreprises artisanales, locaux destinés aux loisirs ou sports. Deux logements de modeste importance au maximum peuvent être autorisés s’ils sont nécessités pour le gardiennage. »
Sur la base de cette réglementation, les exploitants du karting se sont vus délivrer trois permis de construire entre 1997 et 2001, à la faveur desquels ils ont modifié l’affectation originairement industrielle du bâtiment n° ECA 2'128. Celui-ci est depuis lors exploité en une halle d’activités de loisirs, comprenant une piste de karting, un minigolf et des jeux pour enfants; en outre des places de parc extérieures y ont été aménagées. Contrairement à l’opinion qu’émet hâtivement le recourant, cette affectation n’apparaît nullement contraire à la vocation de la zone, qui s’étend également aux activités dites récréatives. L’autorité n’avait donc aucune raison de faire application de l’art. 80 al. 2 LATC dans les autorisations successives qu’elle a délivrées aux exploitants du karting.
c) La réglementation projetée prévoit, à son article 2.1, l’affectation suivante pour le périmètre du PPA:
« Le secteur est réservé aux bâtiments et installations liés aux activités artisanales, commerciales, hôtelières, ainsi qu’aux activités de loisirs et sportives. Les commerces d’alimentation sont limités à une surface maximale de 200 m².
Le périmètre d’implantation A pourra admettre l’implantation d’activités fortement gênantes (karting en plein air). Les périmètres d’implantation B et C sont réservés à des activités moyennement gênantes.
Deux logements de dimension modeste (environ 120 m²) peuvent être autorisés s’ils sont nécessités par des obligations de gardiennage. Ils devront s’intégrer aux bâtiments, de façon à former un ensemble architectural cohérent. »
A l’heure actuelle et depuis plusieurs années, le périmètre du PEP Le Vernex n’abrite plus aucune industrie. Les autorités communales en ont pris acte puisque la vocation principalement industrielle du périmètre est définitivement abandonnée au profit de l’artisanat, du commerce, de l’hôtellerie et des activités récréatives. On voit que cette zone a connu, avec le temps, une évolution de l’activité industrielle vers les activités de loisirs, rendant d’autant plus nécessaire une adaptation de la planification. En effet, plus généralement, la portion sud-est du territoire communal de Payerne a successivement accueilli, à l’ouest de la RC 601, la piscine communale et le Golf des Invuardes, aménagements auxquels s’ajoutent le stand de tir et l’espace dévolu à l’équitation, situés à proximité. Du reste, le périmètre du PEP a été considérablement réduit suite à l’approbation, le 8 février 1995, du PPA « Golf des Invuardes ». Le maintien d’une activité résiduelle à vocation principalement industrielle dans ce secteur apparaîtrait dès lors comme artificiel et n’obéirait à aucune logique planificatrice. Au contraire, le projet s’avère conforme au plan directeur cantonal en tant qu’il répond à l’objectif général de promotion du développement des régions et aux objectifs de valorisation du tissu économique, comme relevé dans le rapport 47 OAT. La démarche des autorités communales et l’adoption du PPA litigieux s’inscrivent dans cette évolution et ne s’avèrent ainsi pas critiquables sous l’angle de l’aménagement du territoire.
Quant au point de savoir si d’autres portions du territoire communal auraient avantageusement pu accueillir une activité considérée comme fortement gênante (pour laquelle, comme on le verra ci-dessous, le degré de sensibilité IV a été attribué au sous-périmètre A), cette question n’est pas de mise. Le territoire de la commune de Payerne abrite, certes, plusieurs zones industrielles; toutes, à l’exception de la zone d’activités de l’Aéropole II et celle du Vernex, sont situées à proximité immédiate d’une zone d’habitation. Quoi qu’il en soit, dès lors que la mesure d'aménagement contestée s’avère appropriée, le Tribunal n'a pas à lui substituer une autre solution qui, au mieux, s’avérerait comparable, lorsqu’elle n’entraînerait pas un préjudice excessif pour le voisinage immédiat.
Le recourant critique le projet de PPA au regard de la législation sur la protection de l’environnement. Il se plaint pour l’essentiel des nuisances sonores induites par les activités qui seront permises dans les périmètres A et B du PPA.
a) A teneur de l’art. 25a LAT, une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l’implantation ou la transformation d’une construction ou d’une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités (al. 1). Selon l’al. 2 de cette disposition, l’autorité en question peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures (let. a); elle veille à ce que toutes les pièces du dossier soient mises en même temps à l’enquête publique (let. b); elle recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités concernées par la procédure (let. c); elle pourvoit à la concordance matérielle, ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée de ces décisions (let. d). Les décisions ne doivent pas se contredire (al. 3). Ces principes s’appliquent par analogie à la procédure des plans d’affectation (al. 4). Lors de l’adoption d’un plan d’affectation, il y a lieu de procéder à un examen complet de tous les aspects déterminants et à une pesée de tous les intérêts en présence, du point de vue de l’aménagement du territoire et de la protection de l’environnement (ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93; 120 Ib 207 consid. 6 p. 213, 436 consid. 2d/bb p. 452). L'établissement du plan d'affectation, avec la définition de la destination des zones, constitue un préalable à l'attribution des degrés de sensibilité (ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb p. 295). En d'autres termes, l'autorité doit d'abord appliquer les principes d'aménagement du territoire en procédant à une pesée générale des intérêts, où il est tenu compte de la protection de l'environnement et des autres aspects pertinents (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 consid. 8.2.2). Lorsque le plan d’affectation est si précis qu’il permet d’appréhender les problèmes de trafic, comme en l’espèce, son adoption présuppose une analyse précise des nuisances provoquées (ATF 123 II 88 consid. 2c p. 94).
Le PPA critiqué est suffisamment précis et détaillé à cet égard pour que soient évalués à ce stade les effets du projet sur l’environnement, relativement au bruit, s’agissant de l’exploitation du karting, des aires de stationnement et du rattachement au réseau routier existant (cf. ATF 131 II 103 consid. 3.3 p. 117/118; 118 Ib 66).
b) Aux termes de l'art. 11 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source en vue de la limitation des émissions (al. 1); indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2); les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Aux termes de l'art. 7 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (let. b). De nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage; l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (art. 25 al. 1 LPE). L’OPB régit notamment la limitation des émissions du bruit extérieur produite par l’exploitation d’installations nouvelles ou existantes au sens de l’art. 7 LPE (art. 1 al. 2 let. a OPB). Selon l’art. 9 OPB, l’exploitation d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. a) ou la perception d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. b). Les valeurs limites d’exposition sont des valeurs limites d’immission (VLI), des valeurs de planification et des valeurs d’alarme; elles sont fixées en fonction du genre de bruit, de la période de la journée, de l’affectation du bâtiment et du secteur à protéger (art. 2 al. 5 OPB). C’est sur la base des valeurs limites d’exposition telles que fixées par les annexes à l’OPB que l’autorité d’exécution évalue les immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes (art. 40 al. 1 OPB). L’Annexe 3 à l’OPB définit les valeurs limites d’exposition au bruit du trafic routier. Ces valeurs sont valables pour les bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (art. 41 al. 1 OPB); il s’agit notamment des locaux d’habitation (art. 2 al. 6 let. a OPB), pour lesquels les immissions de bruit sont mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit (art. 39 al. 1 OPB; cf. ATF 131 II 616).
Au surplus, on rappelle que les pronostics de bruit sont relativement incertains par nature (ATF 131 II 470 consid. 3.3 p. 477). Les évaluations contenues dans un rapport d’expertise privé approuvé par l’autorité compétente équivalent à une expertise officielle, dont l’autorité de recours ne s’écarte pas sans motifs impérieux (ATF 124 II 460 consid. 4b p. 473; 1C_86/2008 du 10 juillet 2008, consid. 4.2.3; arrêts AC.2007.0010 du 10 novembre 2008, consid. 5; AC.2006.0317 du 25 octobre 2007, consid. 9b).
c) En l’occurrence, les exigences du SEVEN ont été respectées. Le projet de PPA (art. 2.2 RPPA) attribue le degré de sensibilité IV au sous-périmètre A, seul susceptible d’accueillir une piste de kart extérieure, soit une installation considérée à juste titre comme fortement gênante (art. 43 al. 1 let. d OPB). Le degré III est attribué aux sous-périmètres B, sur lequel le parking extérieur serait aménagé, et C, qui actuellement abrite une station-service en bordure de la RC (ibid., let. c). A cet égard, le projet apporte une amélioration puisqu’à l’heure actuelle, le degré de sensibilité IV est attribué à l’ensemble du périmètre; or, on voit que son adoption permet d’abaisser le degré de sensibilité de la partie ouest, ainsi que celle située au-delà de la RC.
En outre, une étude acoustique des nuisances sonores induites par le projet de piste extérieure de karting, soit celles provenant d’une nouvelle installation fixe, a été confiée à Triform SA. Les ingénieurs de ce bureau ont effectué, en janvier, février et mai 2007, une série de mesures en faisant tourner sur le parking extérieur de la halle des modèles de kart de 270 et 120 cm³, ainsi que des motos de 50 cm³. On rappelle à cet égard que les émissions de bruit d’une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution: dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable, et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l’installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (art. 7 al. 1 let. a et b OPB). S’agissant de l’installation fixe projetée, les valeurs de planification sont définies à l’annexe 6 OPB, soit les valeurs limites d’exposition au bruit de l’industrie et des arts et métiers. Or, il ressort du rapport de Triform SA du 28 juin 2007 qu’au terme des mesures effectuées, ces valeurs de planification sont toutes respectées, ceci dans les trois endroits les plus sensibles des abords, à savoir au Golf, au Garage et à la Maison Rapin (habitation du recourant), sans parler du hameau de Corges d’où le bruit des modèles était à peine perceptible, la marge d’erreur allant de -1 (Golf) à -7 dB (habitations). Ce résultat a été approuvé par le SEVEN dans son préavis du 20 décembre 2007, de sorte que le Tribunal n’a aucun motif sérieux de s’en écarter.
A cela s’ajoute l’exigence résultant de l’art. 9 OPB, à teneur duquel l’exploitation d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner: un dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. a) ou la perception d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b). Or, cette exigence est en l’espèce respectée. Il ressort également de cette étude que la mise en œuvre du PPA et la réalisation de l’agrandissement du karting devrait générer un accroissement du trafic de l’ordre de 55 trajets de véhicules par jour. Cela ne devrait pas entraîner une augmentation journalière du trafic sur la RC 601 de plus de 10% de la charge actuelle de trafic, soit 5'200 véhicules par jour. Dès lors, le risque concret d’augmentation des nuisances dues au niveau du bruit de plus de 0,5 dB(A) demeure résiduel, voire nul.
d) Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement (arrêt AC.2008.0268 du 29 juin 2009). Dans un ATF 118 Ib 590, consid. 2d et 3c, le Tribunal fédéral, faisant application de l'art. 11 al. 2 LPE, a estimé que le problème des nuisances sonores avait été résolu à satisfaction à titre préventif par le respect d'une condition dont l'autorisation d'implantation a été assortie, à savoir la fixation d'un horaire limitant l'utilisation journalière de l'installation incommodante (v. en outre ATF 123 II 74, consid. 3c, références citées). Par le passé, le Tribunal administratif s'est largement inspiré de cette jurisprudence en imposant à une municipalité intimée, dans une espèce antérieure, d'assortir l'autorisation d'aménager une rampe de skate au respect d'un horaire journalier d'utilisation (arrêt AC.1996.0238 du 13 mars 1997; v. également AC.1997.0105 du 14 octobre 1998).
Dans ses conclusions, l’étude acoustique a préconisé toute une série de mesures ayant trait aux conditions d’exploitation du karting à l’extérieur :
«(…)
Aucune ouverture du karting extérieur en période nocturne qui correspond pour l’OPB à la tranche horaire 19h00-7h00.
Pas d’ouverture du karting extérieur le lundi.
Pas d’exploitation de motos à l’extérieur. Les motos sont grands générateurs de tonalités qui sont fortement dérangeantes.
Construction d’une digue surmontée d’une paroi autour de la piste ce qui implique une diminution des charges sonores d’environ 1 dB(A).
Pas de diffusion de musique à l’extérieur. »
Ces mesures, qui tiennent compte de l’état de la technique, ont toutes été reprises par le SEVEN dans son préavis. Elles font partie intégrante de la décision d’approbation du PPA et seront imposées, à titre de clauses accessoires, aux exploitants du karting lorsque ceux-ci mettront ultérieurement à l’enquête leur projet d’aménagement de piste extérieure. Le recourant aura de toute façon la faculté de faire valoir ses droits sur ce point lors de la demande ultérieure d’autorisation, lorsque la réalisation de ce projet sera d’actualité. Sur ce volet également, le projet de PPA s’avère conforme au principe de prévention.
Le recourant a soulevé, sur ce volet également, un autre grief ayant trait à l’insuffisance des moyens de transport public pour accéder aux infrastructures du secteur, lequel est distant de 1,5 km du centre de Payerne. Le SMob avait du reste émis sur ce point un préavis négatif, opinion que le SEVEN paraît partager dans sa réponse. Cette question, comme l’indique du reste le SEVEN, relève cependant de l’opportunité et ne permet donc pas de s’opposer au projet de PPA. S’agissant en effet d’intérêts principalement locaux, le Tribunal, ainsi qu’on l’a indiqué plus haut, doit faire preuve en la matière d’une certaine retenue. Du reste, les autorités communales ont tenu compte du préavis du SMob puisqu’elles ont mis à l’étude la desserte prochaine du secteur par les transports publics.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours, dans la mesure où celui-ci est recevable. La décision attaquée est confirmée. Vu le sort de la procédure, les recourants en supporteront les frais (art. 49 et 91 LPA-VD). Des dépens sont alloués au Conseil communal de Payerne, autorité concernée par la présente procédure et ayant obtenu gain de cause avec l’assistance d’un avocat (art. 55 et 91 LPA-VD). Les communes, qui sont exclues du champ d’application de l’art. 52 al. 1 LPA-VD, conservent en effet, dans la nouvelle procédure administrative, la faculté de faire valoir leur droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD, a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Département de l'économie du 7 octobre 2008 est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront au Conseil communal de Payerne des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 17 août 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.