TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 décembre 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Antoine Thélin, assesseur et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
X.________, au ********, représenté par Me Philippe CHAULMONTET, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce,
Autorités concernées
Municipalité de A.________,
Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels,
Objet
Recours X.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 18 décembre 2008 (Hôtel de Y.________ - installation d'un paratonnerre)
Vu les faits suivants
A. X.________ exploite depuis 1970 l'Hôtel de Y.________ situé dans le village du au ********, Commune de A.________.
Par lettre du 30 juin 1982, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a adressé à X.________ une liste des mesures de défense incendie qu'il devait prendre pour son bâtiment. Le chiffre 9 de cette liste mentionne: "Le bâtiment doit être doté d'une installation de protection contre la foudre, exécutée conformément aux Recommandations de l'Association suisse des électriciens".
A l'occasion d'une demande d'autorisation de transformer l'hôtel *(*agrandissement d'une chambre pour la création d'un bureau et sortie de secours), l'ECA a communiqué au Service de la police administrative les prescriptions applicables en date du 31 octobre 1989, rappelant que le bâtiment devait être doté d'une installation de protection contre la foudre. Il a également précisé que le projet d'installation de paratonnerre et le devis correspondant devaient lui être soumis avant le début des travaux.
Dans le cadre d'une nouvelle demande de permis déposée le 14 novembre 2005 pour l'aménagement de la réception, l'amélioration de trois chambres d'hôtel et l'installation d'un ascenseur, la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des infrastructures a communiqué le 16 décembre 2005 à la Municipalité de A.________ les préavis et décisions des services cantonaux concernés. Il en résulte que l'ECA a subordonné la délivrance de l'autorisation spéciale au respect de différentes conditions, notamment les deux suivantes: "L'installation existante de protection contre la foudre doit être étendue aux transformations et agrandissements projetés" et "Le projet d'installation de paratonnerre doit être soumis à l'ECA AVANT le début des travaux en utilisant les formulaires prévus à cet effet (consulter un installateur autorisé par l'ECA)".
B. Le 26 septembre 2008, la Municipalité de A.________ a informé X.________ que la Commission de salubrité avait constaté le 12 septembre 2008 qu'aucun paratonnerre n'avait été installé, alors que le permis de construire qui lui avait été délivré le 23 décembre 2005 l'était sous condition de réalisation de cet équipement. Elle lui a imparti un délai au 31 décembre 2008 pour lui présenter une ou des offres d'entreprises spécialisées, faute de quoi elle le dénoncerait à l'ECA.
Par lettre du 6 novembre 2008, l'ECA a rappelé à X.________ que l'installation de protection contre la foudre sur l'ensemble de son hôtel avait été exigée à plusieurs reprises et faisait "partie des exigences consignées par l'ECA en date des 30 juin 1982, 31 octobre 1989 et 1er décembre 2005". L'ECA a précisé que cette installation devait être réalisée "de suite et sans délai" afin d'assurer la sécurité des clients.
C. Le 21 novembre 2008, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT), Police cantonale du commerce, a imparti un délai au 19 décembre 2008 à X.________ pour prouver qu'il avait installé un paratonnerre, faute de quoi la fermeture de son établissement serait exigée.
Dans une lettre du 24 novembre 2008, X.________ a relevé que le SELT indiquait que l'exigence d'un paratonnerre lui avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982. Il a prétendu ne posséder "aucun dossier à ce sujet" et a demandé au SELT de lui faire parvenir "une copie de tout le courrier concernant ces nombreuses demandes de mise en conformité pour la pose d'un paratonnerre".
Le 27 novembre 2008, le SELT a expliqué à X.________ que lorsqu'il avait indiqué que l'exigence d'un paratonnerre lui avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982, il se référait à la lettre de l'ECA du 6 novembre 2008 et qu'il le laissait dès lors prendre contact avec ce service.
Par lettre datée du même jour, l'ECA, faisant suite à une demande de X.________ du 21 novembre 2008, lui a transmis une copie des prescriptions de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI) relatives aux installations des paratonnerres.
Le 17 décembre 2008, X.________ a exposé au SELT les travaux qu'il avait effectués dans son hôtel depuis environ douze ans. Concernant la paratonnerre, il a précisé qu'au vu de la situation du bâtiment, il pensait que ce dernier était bien protégé, mais que pour donner suite aux exigences du SELT, il prendrait contact dès le début de l'année 2009 avec quelques maisons spécialisées dans ce domaine.
Le 18 décembre 2008, le SELT a imparti un "dernier délai non reconductible au 31 janvier 2009" à X.________ pour poser le paratonnerre, faute de quoi une interdiction d'héberger des hôtes dans son établissement lui serait signifiée.
D. Le 7 janvier 2009, X.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il ne remet pas en cause l'exigence d'un paratonnerre, mais seulement le délai au 31 janvier 2009 qui lui était imparti, le jugeant trop court durant la saison hivernale.
Le 11 février 2009, la Municipalité de A.________ a écrit à la Police du commerce que si elle comprenait l'impatience de l'ECA par rapport à la pose du paratonnerre, elle préconisait un délai au 30 mai 2009, afin de tenir compte des conditions météorologiques locales.
Dans sa réponse du 13 février 2009, le SELT a rappelé la teneur de la lettre de l'ECA du 6 novembre 2008, notamment le fait que l'installation de protection contre la foudre du bâtiment ECA n° 27 devait être réalisée "de suite et sans délai" afin d'assurer la sécurité des clients de l'hôtel. Le SELT a ajouté qu'il déclinait la responsabilité de l'Etat de Vaud en cas de dommage résultant de l'exploitation de l'hôtel.
Par lettre du 27 février 2009 l'ECA a relevé que, bien que statistiquement plus faible qu'en période estivale, la probabilité d'un coup de foudre en saison hivernale n'était de loin pas nulle.
Dans la réplique qu'il a déposée le 23 mars 2009 par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant expose notamment qu'il a prévu une réfection complète du toit dans les deux ou trois prochaines années et que l'installation du paratonnerre serait réalisée à cette occasion, mais que pour "des questions financières et fiscales" ces travaux ne pouvaient pas être entrepris en l'état; il concluait en conséquence à ce qu'un délai de trois ans lui soit accordé afin de procéder à la pose d'un paratonnerre sur le toit de l'Hôtel de Y.________.
Le SELT a dupliqué le 27 avril 2009. La Municipalité de A.________ et l'ECA ont quant à eux transmis des observations le 23 avril 2009, respectivement le 4 mai 2009.
Le 20 mai 2009, le recourant a prétendu que "la mesure de contrainte prise par le SELT visait à la fermeture de l'établissement dans son entier" et fait valoir ne jamais avoir reçu de mise en demeure relative à la pose d'un paratonnerre avant la fin de l'année 2008.
Le SELT a pris position sur ces deux éléments par lettre du 2 juin 2009.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11), le Conseil d'Etat peut déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, ou des organisations professionnelles.
Selon l'art. 1 du règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2) sont notamment applicables dans le canton de Vaud, la norme de protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'AEAI et la directive de protection incendie de l'AEAI "Installation de protection contre la foudre" (26.03.2003 / 23-03f).
L'art. 2 al. 2 de la norme de protection incendie dispose que "les bâtiments, ouvrages et installations existants seront rendus conformes en proportion aux prescriptions de protection incendie en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation" (let. a) et "lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes" (let. b).
La directive de protection incendie "Installation de protection contre la foudre" (ci-après: la directive) définit les exigences générales que doivent remplir les installations de protection contre la foudre, et détermine également quand et à quels endroits il faut protéger les bâtiments, ouvrages et installations par des installations de protection contre la foudre (art. 1 al. 1).
L'art. 3 al. 1 de la directive indique qu'en fonction du nombre d'occupants, du nombre de niveaux, du type de construction, de la situation, de l'étendue et de l'affectation, les bâtiments, ouvrages et installations doivent être équipés d'installations de protection contre la foudre suffisamment dimensionnées. L'alinéa 2 du même article précise que doivent notamment être protégés par une installation de protection contre la foudre les bâtiments comprenant des locaux prévus pour un grand nombre d'occupants (par exemple théâtres, salles de concert, locaux de danse, cinémas, salles polyvalentes, salles de sport et d'exposition, grands magasins, restaurants, églises), les bâtiments scolaires, les bâtiments et installations affectés aux transports (par exemple gares, aéroports), ainsi que les lieux de réunion similaires (let. a) et les établissements hébergeant des personnes (par exemple hôtels, homes, internats, hôpitaux, établissements pénitenciers, casernes) (let. b).
En l'espèce, le recourant exploite un "hôtel avec restauration" qui offre 40 lits et comprend notamment une salle à boire, deux salles à manger et une salle de séminaire (cf. licence du 26 octobre 2005 délivrée à X.________ par le Département de l'économie). Il ne fait dès lors aucun doute que ce bâtiment doit être équipé d'une installation de protection contre la foudre. Cette obligation a été concrétisée par plusieurs décisions à l'occasion des permis de construire délivrés en 1982, 1989 et 2005. Ces décisions n'ont pas été contestées par le recourant et sont aujourd'hui exécutoires. Se pose dès lors la question de savoir si la lettre du SELT, qui fixe au recourant un ultime délai pour se conformer à ces décisions, sous menace de fermeture partielle de son établissement, constitue une décision sujette à recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). En d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les références citées). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personnes, en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).
La lettre du SELT du 18 décembre 2008 constitue assurément une mise en demeure, accompagnée d'une menace de sanction administrative : elle impartit au recourant *"un dernier délai non reconductible au 31 janvier 2009"*pour la pose du paratonnerre, sous la menace d'une "interdiction d'héberger, jusqu'à nouvel avis, des hôtes dans[son] établissement". Elle va toutefois bien au-delà du simple avertissement, qui se bornerait à rappeler les dispositions réglementaires en vigueur et les conséquences possibles de leur inobservation : elle enjoint au recourant un comportement précis et détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui doit pouvoir faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui conteste l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est promise pour faire trancher le litige (v. ATF 114 Ib 191 consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures).
Cela dit, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts du Tribunal administratif AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994).
Quoi qu'il en soit, le recourant ne conteste pas, dans la présente procédure, l'obligation d'installer un paratonnerre. Il indique expressément dans son recours du 7 janvier 2009 : "Le recours n'est en fait pas dirigé contre l'exigence de poser un paratonnerre, mais sur les délais impartis, soit au 31 janvier 2009".
Dans la mesure où le recourant ne remet pas en question la nécessité d'un paratonnerre, mais uniquement le délai dans lequel cet appareillage doit être installé, l'argument selon lequel nombre de bâtiments sur le territoire de la commune, dont deux restaurants d'alpage et "la salle des fêtes" appartenant à cette dernière, seraient dépourvus de paratonnerre est dénué de pertinence. D'ailleurs, rien ne permet de penser que le SELT, si d'autres cas d'établissements publics non-conformes aux prescriptions de protection contre les incendies lui sont signalés, ne prendra pas à leur égard les mesures qu'exige la protection de la clientèle.
Est également dépourvu de toute pertinence l'argument suivant lequel la situation géographique particulière de l'Hôtel de Y.________, qui protégerait naturellement ce bâtiment, ainsi que les autres mesures de protection contre l'incendie déjà prises, constitueraient des mesures de substitution conformes à l'art. 11 al. 2 de la norme de protection incendie AEAI et justifieraient l'absence de paratonnerre. On observera au demeurant qu'une mesure de substitution devrait par définition conduire au même résultat que le paratonnerre exigé, soit protéger le bâtiment litigieux contre la foudre. A supposer qu'il existe en l'occurrence d'autres solutions techniques que le paratonnerre, il ne saurait s'agir de mesures différentes, telles que l'installation de portes coupe feu, d'un système de détection incendie ou la mise à disposition d'extincteurs. Que toutes les autres mesures exigibles de protection contre l'incendie aient été prises, comme le prétend le recourant, ne saurait le dispenser de l'installation d'un paratonnerre.
Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête du recourant qui voudrait que l'ECA soit invité, d'une part à confirmer qu'à l'exception du paratonnerre, l'Hôtel de Y.________ répond à toutes les autres normes récentes en matière de protection incendie, d'autre part à produire un rapport sur la nécessité de la pose d'un paratonnerre au vu de la situation géographique de l'établissement et au vu des mesures de protection contre les incendies déjà mises en place dans l'établissement.
La loi sur les auberges et les débits de boisson du 26 mars 2002 a notamment pour but de contribuer à la protection des consommateurs (art. 1 al. 1 let. d LADB; RSV 935.31). Aux termes de l'art. 39 al. 1 LADB, tout établissement doit répondre aux exigences en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu, ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.
Selon l'art. 60 al. 1 let.b LADB, le département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple. L'art. 1 al. 2 du règlement d'exécution de la LADB du 15 janvier 2003 (RSV 935.31.1) précise que le département compétent est le Département de l'économie, Service de l'économie et du tourisme. Le SELT a donc bien la compétence d'ordonner la fermeture d'un établissement si ce dernier ne respecte pas les normes et directives AEAI. D'autre part, dans la mesure où le recourant néglige depuis de nombreuses années de prendre toutes les mesures de protection contre les incendies qui lui incombent pour assurer la sécurité de sa clientèle, il n'apparaît nullement disproportionné de lui interdire d'héberger des hôtes. Cette mesure est moins incisive que le retrait pur et simple de licence d'hôtel, ménageant ainsi les intérêts du recourant qui pourra continuer à exploiter la partie café-restaurant de son établissement jusqu'à l'installation du paratonnerre. La sécurité des clients de l'hôtel, dont l'évacuation en cas d'incendie peut s'avérer plus difficile que celle des clients du café-restaurant, l'emporte sur l'intérêt économique à continuer d'exploiter sans restriction un établissement non-conforme.
Concernant le délai fixé au 31 janvier 2009, le recourant a fait valoir dans sa première écriture qu'il était difficile d'installer un paratonnerre durant la saison hivernale. Dans sa réplique, il a demandé qu'un délai de trois ans lui soit accordé, afin de réaliser la mise en conformité du paratonnerre lors de la réfection complète du toit, qui est prévue ces prochaines années.
Le recourant a été averti en 1982 déjà de l'obligation de munir le bâtiment d'un paratonnerre. Il aurait donc pu faire installer ce dispositif au cours des nombreuses années qui ont suivi jusqu'à la mise en demeure du SELT. Lorsqu'il a reçu cette dernière, il a demandé un délai supplémentaire en invoquant les conditions météorologiques qui rendaient difficile l'installation d'un paratonnerre durant l'hiver. Si cette demande pouvait sembler justifiée, le fait que le recourant ait ensuite sollicité un délai de trois ans pour de purs motifs de convenance et qu'il n'ait semble-t-il rien entrepris au cours de l'été, laisse plutôt penser qu'il cherche à échapper le plus longtemps possible à ses obligations. Or, s'il a bénéficié depuis plus d'une vingtaine d'années d'une certaine indolence de la part de l'autorité municipale chargée de vérifier que le paratonnerre avait bien été installé, cette situation ne saurait lui conférer un droit à bénéficier encore d'un délai supplémentaire. L'ECA relève à juste titre dans ses observations du 4 mai 2009 que "le fait qu'un contrôle soit différé ne justifie pas de reporter l'obligation à plus tard, ceci dans la mesure où l'obligation doit être exécutée indépendamment du contrôle".
Quant au coût des travaux de réfection complète de la toiture que le recourant envisage d'entreprendre dans un délai de deux à trois ans, il ne constitue pas non plus un motif de différer plus longtemps l'installation du paratonnerre. Sans doute serait-il plus rationnel d'effectuer l'ensemble de ces travaux simultanément, mais si le recourant n'est, pour "des questions financières et fiscales",pas en mesure de le faire immédiatement, il lui appartient de faire exécuter sans délai l'installation de protection contre la foudre et de reporter à des jours meilleurs ses projets plus ambitieux de réfection de la toiture.
Conformément aux articles 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD, un émolument sera mis à la charge du recourant qui succombe.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 18 décembre 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 décembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.