TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 décembre 2008
Composition
François Kart, président; Antoine Thélin et Jean Nicole, assesseurs; Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourant
Andrea CORRADO OLIVA, à Gênes, représenté par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité d'Ormont-Dessus, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Constructrice
BCI Sàrl et AMADIS SA, à Corseaux, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours Andrea CORRADO OLIVA c/ décision de la Municipalité d'Ormont-Dessus du 18 juillet 2008 (construction de trois chalets sur les parcelles nos 2'094 et 2'371 d'Ormont Dessus; enquête complémentaire)
Vu les faits suivants
A. Le 23 février 2004, les sociétés BCI Sàrl et Amadis SA (ci-après, les constructeurs) ont déposé une demande de permis de construire portant sur trois chalets résidentiels (bâtiments A, B et C) d’architecture traditionnelle comprenant au total 38 logements et un parking de 56 places sur les parcelles 2371 et 2094 de la commune d’Ormont-Dessus, sous la dénomination « le Hameau de la Gare ».
L’enquête publique ouverte du 23 avril au 13 mai 2004 a suscité plusieurs oppositions, dont celle de Andrea Corrado Oliva, lesquelles ont été levées par décision de la Municipalité d’Ormont-Dessus du 9 juillet 2004.
B. Dans un arrêt AC.2004.0158 du 9 mai 2005, l’ancien Tribunal administratif, devenu Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 1er janvier 2008, a admis partiellement le recours formé par les opposants. Il a annulé le permis de construire en tant qu’il autorisait la construction d’une galerie au sud du bâtiment C et l’aménagement de places de stationnements à moins de 3 mètres du bord de la chaussée de la rue de la Gare et confirmé la décision entreprise pour le surplus. Saisi d’un recours des opposants, le Tribunal fédéral a rejeté celui-ci par arrêt du 25 août 2005.
C. Lors du chantier, des problèmes ont surgi avec Andrea Corrado Oliva, propriétaire de la parcelle 4576 contiguë à la parcelle 2371. Ce dernier s’est notamment plaint d’un empiètement du chantier sur sa propriété et d’une atteinte à une haie séparant les deux biens-fonds. Par requête de mesures d’extrême urgence et de mesures provisionnelles du 12 juin 2007, Andrea Corrado Oliva a notamment demandé qu’ordre soit donné aux constructeurs de cesser avec effet immédiat tous travaux sur sa parcelle. Par ordonnance du 9 juillet 2007, le président du tribunal d’arrondissement de l’est vaudois a admis cette requête. Il résulte notamment de cette ordonnance que les constructeurs avaient déplacé la haie du requérant à l’intérieur de sa propriété en faisant valoir que cette intervention avait été rendue nécessaire par la rupture d’une conduite d’eau située sous cette haie qui ne figurait sur aucun plan, rupture qui avait provoqué une inondation sur leur parcelle. En relation avec les faits précités, Andrea Corrado Oliva a également déposé une plainte pénale. Le 28 mai 2008, le juge d’instruction de l’arrondissement de l’est vaudois a rendu une ordonnance de non lieu, qui a fait l’objet d’un recours du plaignant. Cette ordonnance mettait notamment en évidence la difficulté de réaliser des fouilles importantes en limite de propriété et que, si des ouvriers avaient dû manifestement pénétrer sur la propriété de Andrea Corrado Oliva, il avait été rendu vraisemblable qu’il s’agissait d’un cas de nécessité, non punissable.
D. Lors de la construction, la municipalité a constaté que, sur certains points, la réalisation ne correspondait pas à ce qui avait été autorisé. Dans un courrier adressé le 29 février 2008 aux constructeurs elle mentionnait à cet égard «les nombreux changements constatés dans les ouvertures, les escaliers, les tabatières etc » et a par conséquent requis la production d’un dossier complet en vue d’une mise à l’enquête publique complémentaire.
E. Celle-ci a été ouverte du 17 mai au 16 juin 2008. Sous « description de l’ouvrage », le formulaire relatif à la mise à l’enquête complémentaire mentionnait « a) Transformations intérieures avec changement d’affectation des commerces en appartements (bâtiment C) et modification des ouvertures en façades et création de velux (bâtiments A, B et C) b) aménagement supplémentaire de terrasses au sud ».
F. Andrea Corrado Oliva a formé opposition le 16 juillet 2008. Son opposition portait sur les points suivants :
– omission d’indiquer sur les plans soumis à l’enquête les déplacements de services existants, soit les collecteurs EU + EC, la conduite d’eau potable, le téléphone et l’électricité ;
– omission d’indiquer sur les plans soumis à l’enquête du bâtiment C la situation exacte des murs de la trémie d’entrée, soit l’accès au garage souterrain et absence du plan du sous-sol. Constat, en examinant la façade est, d’une modification entre le rez et le niveau de la piscine.
– en raison de la réalisation de travaux sur sa propriété, demande que les plans indiquent les empiètements sur la parcelle 4576 et le positionnement de la haie qui délimitait les parcelles, haie qui aurait été déplacée sans droit par les promoteurs. Demande que des renseignements soient fournis sur les terrasses nouvelles implantées le long de la façade Est et au rez-de-chaussée, notamment en relation avec le respect de la distance aux limites ;
– absence de son accord pour les empiètements réalisés ;
– mise en cause d’une surélévation du terrain naturel, notamment le long de la route de la Gare ;
–absence de justification du changement d’affectation requis, ce dernier impliquant un certain nombre d’inconvénients.
G. La municipalité a délivré le permis de construire requis et levé l’opposition par décision du 18 juin 2008 dont on extrait ce qui suit :
« Les conduites et collecteurs ne font pas l’objet de modifications par rapport à l’enquête principale. Ce grief est ainsi infondé.
S’agissant du bâtiment C, il n’y a aucune modification prévue en ce qui concerne le sous-sol et l’accès au garage. Quant à la modification évoquée sur la façade est entre le rez et le niveau de la piscine, il s’agit uniquement de remplacer de grandes ouvertures vitrées par des ouvertures plus petites sans saut de loup.
Il n’y a pas de nouvelle terrasse implantée à l’est, ni des modifications qui devraient faire l’objet d’une enquête complémentaire, les droits privés de l’opposant vis-à-vis des constructeurs étant naturellement réservés.
Par courrier du 18 juin 2008, les constructeurs ont renoncé au changement d’affectation requis ; il n’y a ainsi aucun aménagement ou modification supplémentaire qui aurait dû faire l’objet d’une enquête complémentaire ».
H. Par acte du 8 août 2008, Andrea Corrado Oliva a interjeté recours contre cette décision auprès de la CDAP en concluant à son annulation, respectivement à la non délivrance du permis de construire. Les constructeurs se sont déterminés les 19 août et 9 septembre 2008 en concluant au rejet du recours. L’autorité intimée a déposé sa réponse le 10 septembre 2008 en concluant au rejet du recours.
Par décision du 11 septembre 2008, le juge instructeur a levé l’effet suspensif accordé provisoirement au recours le 12 août 2008.
Chacune des parties a déposé des observations complémentaires. Dans son mémoire complémentaire du 3 octobre 2008, le recourant a réitéré sa réquisition de production des dossiers des procédures civile et pénale et requis une expertise dès lors que selon lui, des constructions enterrées ont été effectuées sans qu’elles ne figurent sur le plan et sans autorisation. Subsidiairement, il a requis la production des résultats de l’inspection télévisée du collecteur des eaux usées et des eaux claires.
Le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la production des dossiers civil et pénal et ordonné la production de l’inspection télévisée.
La municipalité a déposé des déterminations complémentaires le 23 octobre 2008 et joint le DVD de l’inspection télévisée du collecteur des eaux usées et des eaux claires en précisant qu’il s’agissait de conduites communales, l’inspection ayant été faite pour vérifier que du lait de ciment n’avait pas été déversé dans les canalisations à la suite des travaux.
Le recourant et les constructeurs ont déposé d’ultimes déterminations les 12, respectivement 13 novembre 2008.
Considérant en droit
Le recourant invoque un certain nombre de griefs formels au sujet de la procédure d’enquête publique complémentaire. Il allègue que celle-ci est intervenue tardivement et que les plans d’enquête n’étaient pas signés par les propriétaires. Il soutient en outre que la décision attaquée ne répond pas aux exigences requises en matière de motivation dans la mesure où il n’est pas statué sur certains arguments invoqués dans son opposition et où l’autorité intimée n’a pas indiqué les dispositions réglementaires qui ont motivé sa décision.
a) Selon l'art. 72b al. 1 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), l’enquête complémentaire doit intervenir jusqu’à l’octroi du permis d’habiter ou d’utiliser mais au plus tard dans les quatre ans suivant l’enquête principale.
L’enquête principale s’est déroulée du 23 avril au 13 mai 2004 alors que l’enquête complémentaire a été ouverte du 17 mai au 16 juin 2008. Force est donc de constater que le délai prescrit par l’art. 72 b al. 1 RATC n’a pas été respecté étant précisé que le délai ne court pas dès l’octroi du permis de construire mais bien de celui du début, voire de la fin de la mise à l’enquête (CDAP AC.2007.0191 du 3 juillet 2008 consid. 2b). Strictement, l’enquête publique complémentaire aurait dû par conséquent s’achever le 13 mai 2008 ou, à tout le moins, débuter à cette date.
Cela étant, selon une jurisprudence bien établie, l’enquête publique n’est pas une fin en soi ; elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (v. arrêt TA 1995.0206 du 13 février 1996). Selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (TA, arrêts AC.2005.0233 du 31 mars 2006 ; AC.2004.0253 du 2 mai 2005 ; AC.2001.0224 du 6 août 2003 ;AC.1999.0064 du 17 mars 2000).
On rappelle également que selon la jurisprudence, une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup, pour juger si des travaux réalisés sans enquête étaient conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (TA, arrêts AC.2007.0275 du 17 mars 2008 ; AC.2004.0253 du 2 mai 2005).
En l’occurrence, il ressort des explications fournies par les constructeurs, non contestées par le recourant, que deux des trois bâtiments mis à l’enquête en 2004 (bâtiments A et B) sont complètement achevés et que le bâtiment C est en voie de l’être. Dans ces circonstances, une nouvelle enquête publique principale portant sur la totalité du projet ne s’impose manifestement pas, compte tenu des objectifs de l’enquête publique rappelés ci-dessus. On note par ailleurs que le recourant a pu faire valoir ses griefs à l’encontre des modifications apportées au projet lors de la construction dans le cadre de la procédure d’enquête complémentaire et qu’il n’a par conséquent pas été gêné dans l’exercice de ses droits.
Vu ce qui précède, l’annulation de la décision attaquée au seul motif que, strictement, le délai de quatre ans de l’art. 72b al. 1 RATC n’a pas été respecté relèverait du formalisme excessif.
b) S’agissant des plans d’enquête, les constructeurs ont démontré, documents à l’appui, que les plans avaient été signés par des représentants autorisés des sociétés propriétaires à l’époque, les lots constituant la PPE « Le Hameau de la Gare » n’ayant été vendus à des particuliers qu’ultérieurement.
c) Le recourant invoquent également une violation de son droit d'être entendu au motif que la décision de la municipalité levant son opposition serait insuffisamment motivée.
aa) Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101) comprend notamment l’obligation pour les autorités de motiver leurs décisions. La motivation doit être suffisante pour permettre à la personne touchée par la décision d’attaquer celle-ci à bon escient (ATF 125 II 369 consid. 2c p. 372). Il suffit, selon la jurisprudence, que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c p. 57). L’autorité n’est donc pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties ni de réfuter expressément chacun de ceux-ci (ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 et les références citées).
bb) En l’occurrence, on constate que la décision attaquée se prononce sur tous les points soulevés dans l’opposition. Certes, cette décision est assez succincte sur certains points, notamment en ce qui concerne le grief selon lequel des travaux auraient été réalisés sur la parcelle du recourant et une haie déplacée. On note toutefois que la municipalité s’est également déterminée sur ce point en relevant que les droits privés de l’opposant vis-à-vis des constructeurs étaient réservés.
Les exigences minimales en matière de motivation des décisions administratives ont ainsi à tout le moins été respectées et ce grief doit par conséquent également être écarté.
Le recourant invoque un certain nombre de problèmes liés aux équipements réalisés en relation avec la construction du Hameau de la Gare. Il soutient notamment que tous les collecteurs d’eaux usées et d’eaux claires ne figuraient pas sur les plans de l’enquête principale, qu’une conduite d’eau potable qui ne figurait pas sur les plans aurait été réalisée en empiétant sur son fonds et que l’emplacement de certaines conduites aurait été modifié par rapport à ce qui avait été autorisé. Il soutient que ces modifications auraient dû également faire l’objet d’une enquête publique complémentaire.
a) Les constructeurs et la municipalité soutiennent que les griefs relatifs aux conduites et collecteurs sortent de l’objet du litige. L’autorité intimée relève à cet égard que les constructeurs n’ont pas annoncé avoir modifié le projet sur ce point et que l’enquête publique complémentaire n’a par conséquent pas porté sur ces équipements.
Ce raisonnement ne saurait être suivi. On constate en effet que le recourant avait invoqué dans son opposition que différents équipements, soit notamment des collecteurs EU et EC et une conduite d’eau, avaient été déplacés et devaient par conséquent également faire l’objet de l’enquête complémentaire. Il résulte du dossier municipal que les constructeurs ont pris position sur ce grief en indiquant à la municipalité dans un courrier du 19 juin 2008 qu’aucun déplacement de collecteurs n’était intervenu, ce qui a amené la municipalité à indiquer dans sa réponse à l’opposition qu’il n’y avait aucun autre aménagement ou modification à inclure dans l’enquête complémentaire. La décision attaquée porte par conséquent également sur ce point et on ne saurait ainsi considérer que le grief relatif à l’absence de mise à l’enquête complémentaire des éventuelles modifications du tracé des canalisations souterraines ne fait pas partie de l’objet du litige.
b) Cela étant, il convient d’examiner s’il se justifie d’exiger une mise à l’enquête publique complémentaire dans l’hypothèse où il devait être démontré que, contrairement à ce que soutiennent les constructeurs, le tracé de certains équipements souterrains a été modifié par rapport à ce qui figurait sur les plans de l’enquête principale.
aa) Ainsi que cela a été relevé ci-dessus, l’enquête publique n’est pas une fin en soi et elle a pour rôle, d’une part, d’informer les intéressés, notamment les voisins et les associations, des projets de construction au sens large du terme et, d’autre part, de permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration. En l’occurrence, s’agissant d’équipements qui ne sont pas visibles, on ne voit pas en quoi une enquête complémentaire se justifierait en relation avec la nécessité d’informer les propriétaires voisins. Il en va de même en ce qui concerne les associations de protection de la nature dès lors qu’on se trouve en zone à bâtir au cœur du village des Diablerets, soit dans un secteur qui ne comprend pas d’objets à protéger. De même, dans ce contexte, on ne voit pas en quoi une éventuelle modification de l’implantation des équipements serait susceptible de poser problème sous l’angle du respect de dispositions légales et réglementaires. Finalement, le seul problème qui est susceptible de se poser est celui d’un empiètement sur une parcelle voisine ou d’un dommage qui pourrait éventuellement être causé à un propriétaire voisin (par exemple en cas de rupture d’une canalisation implantée à proximité de son bien-fonds). Or, ces cas de figure relèvent du droit privé et non pas du droit public. Dans l’hypothèse où la modification du tracé d’une canalisation porte atteinte à sa propriété, il appartient ainsi au recourant d’agir sur le plan civil, démarche qu’il a d’ailleurs déjà engagée.
bb) Vu ce qui précède, se pose également la question de savoir si le recourant a qualité pour recourir contre un refus de la municipalité de mettre à l’enquête publique une modification du tracé des canalisations souterraines, à savoir s’il peut se prévaloir à cet égard d’un intérêt digne de protection au sens de l’art. 37 LJPA. S’agissant de cette notion, la Cour de droit administratif et public se conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au recours en matière de droit public (v. p. ex. AC 2008.0174 du 13 octobre 2008 ; AC.2007.0262 du 21 avril 2008; AC.2007.0267 du 5 mai 2008; AC.2007.0157 du 19 août 2008; AC.2007.0180 du 25 août 2008; AC.2007.0093 du 29 août 2008). Selon l’art. 89 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS 173.110), entrée en vigueur le 1er janvier 2007, a notamment qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Le Tribunal fédéral a jugé que cette disposition reprend les exigences qui prévalaient sous l'empire de la loi fédérale d'organisation judiciaire pour le recours de droit administratif. Le recourant doit donc comme auparavant se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune. Si les normes cantonales ou communales de police des constructions dont le recourant allègue la violation ne doivent pas nécessairement tendre, au moins accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le recourant dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa situation de voisin, telles celles relatives à l'aération ou à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin, ou encore celles qui concernent la configuration des escaliers, de telles dispositions (celles de l'Etablissement cantonal d'assurance incendie) ne pouvant entraîner aucune modification du gabarit du bâtiment ou de son implantation (ATF 1C_3/2007 consid. 1.3.1 du 20 juin 2007 publié aux ATF 133 II 249; v. ég. 1C_64/2007 du 2 juillet 2007, en français, dans la cause cantonale AC.2005.0107; puis depuis lors 1C_260/2007 du 7 décembre 2007; 1C_237/2007 du 13 février 2008; 1C_298/2007 du 7 mars 2008; 1C_240/2008 1C_241/2008 du 27 août 2008).
En l’occurrence, on constate tout d’abord que le recourant ne prétend pas qu’un déplacement des canalisations serait susceptible de porter atteinte à des normes cantonales ou communales de police des constructions. De manière générale, il apparaît douteux que le recourant ait un intérêt digne de protection à contester le tracé de canalisations souterraines sur une parcelle voisine. On l’a vu, il ne peut se prévaloir d’un intérêt que si l’équipement litigieux empiète sur sa parcelle ou s’il risque de provoquer un dommage à sa propriété, hypothèse dans laquelle il peut agir au plan civil. Or, lorsque le particulier dispose d'un moyen de droit privé, même moins commode que celui de droit public à disposition pour écarter le préjudice dont il se plaint, la qualité pour agir fondée sur l'intérêt digne de protection peut lui être niée (TA, arrêt AC.2004.0045 consid. 1c et références).
cc) S’agissant de la nécessité de procéder à une enquête publique complémentaire en relation avec une éventuelle modification du tracé des canalisations, on relèvera encore que, en application de l’art. 128 LATC, il appartiendra à la municipalité, dans le cadre de la procédure d’octroi du permis d’habiter, de vérifier que les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et que l’exécution correspond aux plans mis à l’enquête. Dans un courrier adressé à la cour de céans le 13 octobre 2008, la municipalité a précisé à cet égard que, lors de la délivrance du permis d’habiter, il sera contrôlé que les travaux effectués, y compris s’agissant des canalisations, correspondent aux travaux mis à l’enquête.
c) Vu ce qui précède, on ne saurait faire grief à la municipalité d’avoir refusé de donner suite à la demande du recourant tendant à ce qu’une éventuelle modification du tracé des équipements souterrains soit également soumise à enquête publique complémentaire.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 18 juin 2008 de la Municipalité d’Ormont-dessus est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Andrea Corrado Oliva.
IV. Andrea Corrado Oliva versera à la Commune d’Ormont-dessus une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. Andrea Corrado Oliva versera à BCI Sàrl et Amadis SA, solidairement entre eux, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 décembre 2008
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.