TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2009
Composition
M. François Kart, président; M. Raymond Durussel, assesseur et M. Yvan Christinet, assesseur ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourante
Municipalité de Cuarnens, à Cuarnens, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne.
Autorités intimées
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne.
Autorité concernée
Service des eaux, sols et assainissement.
Objet
protection de l'environnement
Recours Municipalité de Cuarnens c/ décisions du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service du développement territorial figurant dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 14 juillet 2008 (création de bassins étanches, de séchage et de compostage des boues sur lit planté de roseaux)
Vu les faits suivants
A. Au bénéfice d’un permis de construire délivré en 1992, la Commune de Cuarnens exploite, sur la parcelle no 205 dont elle est propriétaire, une station d’épuration (STEP) à laquelle sont raccordés environ 400 habitants. Cette parcelle se trouve en zone agricole et est comprise à l’intérieur du périmètre 2 « les couloirs de la Venoge et du Veyron » du Plan de protection de la Venoge (plan d’affectation cantonal de la Venoge no 284, ci après : PAC Venoge) approuvé le 28 août 1997. En 1996, un permis de construire pour l’installation d’un déshuileur-dessableur destiné à améliorer le fonctionnement de la STEP a également été délivré.
B. Du règlement du plan de protection de la Venoge (RPAC), on extrait notamment les passages suivants :
Conformément à l’article 6 ter de la Constitution vaudoise, le plan de protection de la Venoge est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la Venoge.
Il a pour objectif d’assurer l’assainissement des eaux, de maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressants.
[...]
Art. 5.- Champ d’application
La protection de la Venoge est assurée par des dispositions différenciées selon les quatre périmètres suivants :
périmètre 1, soit les cours d’eau formés par la Venoge, ses affluents et leurs dérivations,
périmètre 2, soit les couloirs de la Venoge et du Veyron, comprenant les berges, les zones alluviales, les zones de libre évolution des cours d’eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge,
périmètre 3, soit les vallées de la Venoge et du Veyron,
périmètre 4, soit le bassin versant de la Venoge défini par sa topographie.
[...]
Art.6.- Principe
Toute mesure d’aménagement du territoire, toute construction et toute intervention allant à l’encontre des objectifs déterminés à l’article premier du règlement ou par le plan d’affectation cantonal sont interdites.
L’application de l’article 27 est réservée.
1.2 Les couloirs de la Venoge et du Veyron
Art. 11.- Conservation des couloirs
Les couloirs de la Venoge et du Veyron sont protégés globalement.
Ils comprennent des zones de libre évolution du cours d’eau à l’intérieur desquelles aucune intervention n’est en principe réalisée. Sont réservés les articles 26 et 27.
Les constructions existantes dûment autorisées doivent être protégées contre l’érosion.
[...]
Art. 17.- Traitement des eaux usées
Les communes entretiennent, améliorent ou rénovent les réseaux des collecteurs et les stations d’épuration qui ne sont pas conformes aux exigences légales et aux objectifs du plan de protection de la Venoge.
(…)
Art. 26 : Constructions à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron
A l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune construction nouvelle n’est autorisée hors de la zone à bâtir à l’exception de celles qui servent directement les objectifs définis à l’article premier. Dans la mesure où elles ne remettent pas en cause ces objectifs, de petites constructions non permanentes liées à une exploitation agricole, telles que tunnels mobiles, peuvent être autorisées.
Les travaux de rénovation et de transformation ainsi que les travaux de reconstruction des bâtiments existants en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, peuvent être autorisés hors de la zone à bâtir, s’ils sont compatibles avec les objectifs de protection définis à l’article premier.
Art. 27.- Constructions d’intérêt public à l’intérieur de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron
Seules peuvent être autorisées des constructions telles que chemins, routes, ponts et chemins de fer dont l’emplacement est imposé par leur destination et qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance cantonale au moins.
C. Afin d’assurer le traitement des boues d’épuration, la Municipalité de Cuarnens a décidé de construire à proximité de la STEP une installation de phragmicompostage et a soumis à cet effet le 31 mai 2006 un préavis au Conseil général en vue de l’obtention d’un crédit de construction de 169'250 fr. Le projet consistait en la création de quatre bassins d’environ 60 m2 en aval immédiat de la STEP, recouverts d’une géomembrane étanche et fonctionnant en circuit fermé avec la STEP. Le système de phragmicompostage consiste à déshydrater les boues par compostage et épaississement des boues secondaires au travers de plantes, les phragmites -sorte de roseaux sécheurs- semées dans des lits avec fond étanche, le processus de déshydratation prenant environ dix ans.
D. Après l’adoption du crédit par le Conseil communal, la municipalité a soumis le projet au Service des eaux, sols et assainissement (SESA) pour examen préalable. Le SESA a remis sa synthèse le 26 mars 2007. Les services concernés, à savoir le Service du développement territorial (SDT), le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci après : le CCFN) et le Service des forêts, de la faune et de la nature, section conservation des forêts (ci après : le SFFN) ont tous préavisé négativement le projet. Le SDT a notamment formulé les remarques suivantes : « La spécificité de ces installations et leur simplicité de mise en œuvre nécessitent qu’elles soient implantées à proximité de la STEP. Dans ces conditions et conformément aux directives émises par notre service pour ce type d’ouvrage, les bassins de phragmicompostage pourraient être prévus de l’autre côté du chemin, en zone agricole et dans le périmètre 3 dudit PAC. En effet, cette implantation pourrait être considérée comme imposée, hors des zones à bâtir, par la destination des bassins au sens des dispositions de l’article 24 (…) LAT (…) ».
E. Sur demande de la municipalité, le bureau d’ingénieurs GED SA a procédé à une étude de 10 variantes d’emplacement de l’installation (soit la variante 0 correspondant au projet initial et 9 autres variantes, les variantes 1 à 8 étant prévues en dehors du périmètre 2 des couloirs de la Venoge). Le bureau mandaté a évalué les différentes variantes sur la base des critères suivants : conflit avec le PAC Venoge, nécessité de protéger les berges, risques de pollution, achat de terrain, accessibilité autour pour l’agriculteur, proximité de la STEP, facilité de vidange des boues et coût supplémentaire (hors terrain). Dans son rapport rendu le 24 janvier 2008, il conclut que la meilleure solution reste celle préconisée initialement par la municipalité, à savoir une installation à proximité immédiate de la STEP. On extrait de ce rapport ce qui suit :
La variante 0 est située à 10m du bord du cours d’eau à l’extérieur de la courbe de la Venoge. La sensibilité à l’érosion est relativement faible par rapport à celle de la courbe située juste en amont, le cours d’eau aura donc tendance à se décaler rive gauche dont les berges sont par ailleurs relativement plus basses que celles de la rive droite. Cependant, on ne peut totalement exclure à long terme (voire très long terme) un risque d’érosion rive droite pouvant nécessiter une protection des berges. (…)
Risques de pollution pour la Venoge
La proximité du phragmicompostage au cours d’eau n’augmente pas le risque de pollution. En effet, les phragmicompostages sont totalement étanches (géomembrane) et fonctionnent en circuit fermé avec la STEP, sans risque de pollution pour l’environnement. (…).
On note par ailleurs qu’il n’y a pas de risque d’inondation pour la variante 0, bien qu’elle soit située à 10 m du cours d’eau. En effet, la variante 0 est située rive droite à 2,5 m au dessus de la Venoge (…)
Achat de terrain
Seul le terrain où se situe la variante 0 appartient à la commune. Pour toutes les autres variantes, la commune doit acheter la parcelle au propriétaire. Ainsi, la possibilité des autres variantes dépend en premier lieu, de la volonté ou non des propriétaires à vendre leur parcelle à la commune. Ceci engendrant par ailleurs un surcoût.
Proximité de la STEP
Pour la gestion de son fonctionnement le phragmicompostage nécessite d’être relativement proche de la STEP. En effet, pour optimiser les réglages, l’exploitant doit pouvoir aller de la STEP au phragmicompostage et vice versa : surveillance du remplissage des bassins, réglage des vannes de distribution des boues. (…)
Coût supplémentaire (sans le terrain)
Plus la variante sera loin de la STEP plus les coûts de construction et d’exploitation seront importants. En effet, avec l’éloignement, les travaux de génie civil (fouilles, passage de route) seront plus conséquents. Par ailleurs, les pertes de charge totales augmenteront nécessitant des pompes plus puissantes et une conduite plus grosse. (…) Ces coûts supplémentaires ne sont ceci dit pas élevés. (…).
Conclusions
Il ressort de ce qui précède que toutes les variantes ont des avantages et inconvénients. Cependant, deux variantes se dégagent : la variante 0 et la variante 9. Les autres engendreront des coûts de construction plus importants (5 à 10%) et une gestion moins aisée pour l’exploitant de la STEP.
Nous rappelons que seule la variante 0 ne nécessite pas d’achat de terrain. (…) »
F. Soumis à l’enquête publique du 19 mai au 18 juin 2008, ce projet n’a suscité aucune opposition.
G. Par décisions du 14 juillet 2008 tirées de la synthèse CAMAC no 89857, le SDT, le CCFN, le SFFN et le SESA ont refusé de délivrer les autorisations spéciales requises. Les services concernés se sont déterminés comme suit :
CCFN :
« Le projet s’inscrit à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs protégés de la Venoge et du Veyron selon le PAC no284. Le projet n’est pas conforme à la zone. De plus, les aménagements empiètent dans la bande inconstructible en bordure de la forêt riveraine ».
SDT:
« (…) les bassins de phragmicompostage bien que constituant une infrastructure liée à la STEP qui permet la déshydratation des boues d’épuration, ils n’entrent toutefois pas directement dans le processus d’assainissement des eaux usées. Il existe d’ailleurs d’autres possibilités de déshydratation desdites boues.
Dans ce contexte, il n’a pas pu être considéré que les bassins projetés servaient directement les objectifs de l’article premier du règlement dudit PAC. Au contraire, les bassins projetés sont de nature à augmenter la pression des constructions sur le site, portant ainsi atteinte à cet objectif.
Par ailleurs, ce type de travaux n’entre pas dans le cadre des constructions d’intérêts publics dont l’emplacement à l’intérieur de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron est imposé par leur destination selon l’article 27 du RPAC.
(…) un dossier complémentaire portant sur l’étude de variantes d’implantation des bassins de phragmicompostage nous a été transmis le 8 février 2008.
Après examen de ce dossier, il a été constaté que d’autres sites d’implantation des bassins (notamment les variantes 1, 3 et 4) sont techniquement possible hors de la zone protégée (…) à une distance acceptable (entre 25 et 130 m).
Les frais supplémentaires qu’engendrent ces variantes (éloignement plus important de la STEP et achat du terrain) paraissent supportables. (…). »
SFFN:
« Le projet empiète dans la bande inconstructible en bordure de la forêt riveraine. Une dérogation au sens de l’article 5 de la loi forestière vaudoise est donc indispensable. Malheureusement, dite dérogation ne peut pas être accordée, dans la mesure où le projet s’inscrit à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs protégés (…) alors que des alternatives existent en dehors du périmètre susmentionné ».
SESA division assainissement:
« Le projet se situe à l’intérieur du périmètre no 2 inconstructible du PAC Venoge ; il a été préavisé négativement par le service des forêts, de la faune et de la nature et le Service du développement territorial. Le préavis négatif du SDT vous a été confirmé par courrier du 6 mai 2008.
Compte tenu de ce qui précède, nous ne pouvons pas délivrer l’autorisation cantonale requise au sens de l’article 20 c LATC ni donner l’approbation découlant de l’article 35 LPEP (…) »
SESA –Laboratoire :
« Le projet est adéquat du point de vue technique, sous réserve de la prise en compte des exigences et remarques formulées dans le courrier du SESA du 26 mars 2007. Cet avis se limite toutefois aux aspects techniques, et il y a lieu de considérer que le projet a fait l’objet d’un préavis négatif des services compétents pour l’octroi des autorisations spéciales requises pour cette zone.
Pour ce qui concerne la justification du choix du site et du système de déshydratation des boues, la division émet les remarques suivantes :
Le choix de la variante d’emplacement n’a pas d’incidence significative en terme de protection des eaux.
Parmi les alternatives de déshydratation des boues, la division n’est pas favorable à la déshydratation mobile sur place, qui présente un risque élevé pour la protection des eaux. Le transport à la STEP de la Sarraz (8km) ou celle de Penthaz (11 km) sont des alternatives adéquates du point de vue de la protection des eaux. Les données figurant dans le dossier ne permettent pas de faire une réelle comparaison économique entre ces alternatives et le projet de phragmicompostage ».
H. La Commune de Cuarnens a interjeté recours contre ces décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 31 juillet 2008. Elle conclut à la délivrance des autorisations cantonales requises.
Le SDT a déposé sa réponse le 13 octobre 2008 et conclut au rejet du recours.
Le SFFN s’est déterminé le 11 septembre 2008 et conclut également au rejet du recours.
Le SESA s’est déterminé le 1er septembre 2008 et s’en remet à l’appréciation du tribunal.
La recourante a déposé d’ultimes écritures le 4 novembre 2008.
I. La Cour a procédé à une inspection locale en présence des parties le 8 janvier 2009.
Considérant en droit
Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la Venoge". Cette votation a entraîné l'introduction d'un article 6ter dans la l'ancienne Constitution vaudoise, selon lequel le cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés (al. 1); un plan d'affectation cantonal doit en outre préciser l'étendue de cette protection (al. 2). Conformément à ce mandat constitutionnel, le Département des infrastructures (précédemment Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports) a élaboré deux documents: d'une part, un plan d'affectation cantonal de protection de la Venoge no 284 (ci après : PAC Venoge), couvrant 41 km de cours d'eau constitués par la Venoge et le Veyron et concernant 58 communes, et, d'autre part, un plan directeur des mesures d'assainissement et de restauration de la Venoge et du Veyron (PDM).
Le PAC Venoge comprend un plan - constitué d'un plan général au 1:25'000 et d'un plan par commune au 1:5'000 - et son règlement (ci après : RPAC). L'art. 5 RPAC définit quatre périmètres de protection, dont chacun inclut le suivant et dont la limite est définie par un liseré de couleur distincte, à savoir:
Périmètre 1 : les cours d'eau (liseré bleu)
Périmètre 2 : les couloirs de la Venoge et du Veyron (liseré vert)
Périmètre 3: les vallées de la Venoge et du Veyron (liseré orange)
périmètre 4 : le bassin versant de la Venoge (liseré rose)
La protection de la Venoge est assurée par des dispositions différenciées en fonction du périmètre concerné, qui sont contenues dans la deuxième partie du RPAC. Le périmètre 2 inclut des portions de territoire colloquées dans trois zones distinctes, à savoir les zones à bâtir à prescriptions spéciales (art. 25 RPAC), la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 23 RPAC) et les zones alluviales d'importance nationale (art. 22 RPAC). Quant aux art. 26 à 30 RPAC, ils traitent des constructions et installations autorisées en fonction de la zone ou du périmètre concerné.
Dès lors que le SDT a refusé de délivrer l’autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions situées hors de la zone à bâtir en application des art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) au motif que le projet ne serait pas conforme au PAC Venoge, il convient d’examiner en premier lieu la conformité du projet au regard du RPAC.
a) La parcelle sur laquelle doit s’implanter l’installation litigieuse est comprise dans le périmètre 2 du PAC Venoge, soit en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron. Le projet doit ainsi être examiné au regard des dispositions régissant, d'une part, les constructions à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 26 RPAC) et, d'autre part, les constructions d'intérêt public à l'intérieur de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 27 RPAC).
b) Selon l'art. 26 al. 1 RPAC, à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune construction nouvelle n'est autorisée hors de la zone à bâtir à l'exception de celles qui servent directement les objectifs définis à l'art. 1er RPAC, à savoir protéger les cours, les rives et les abords de la Venoge, en assurant l'assainissement des eaux et en maintenant et restaurant les milieux naturels favorables à la flore et la faune. Dans la décision attaquée, le SDT soutient que l’installation litigieuse ne sert pas les objectifs de protection de l'art. 1er RPAC dès lors que, bien que constituant une infrastructure liée à la STEP permettant la déshydratation des boues d’épuration, elle n’entre pas directement dans le processus d’assainissement des eaux usées. Le SDT relève également que les bassins projetés sont de nature à augmenter la pression des constructions sur le site et qu’il existe d’autres possibilités pour déshydrater les boues d’épuration. Dans sa réponse au recours déposée par l’intermédiaire de son conseil, le SDT soutient que, de manière générale, une station d’épuration des eaux usées n’a pas sa place dans la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron dès lors que l’épuration des eaux usées produites par les habitants ne participe pas « directement » à l’assainissement des eaux de la Venoge. Lors de l’audience, le conseil du SDT a encore soutenu, à titre principal, que les boues d’épuration sont des déchets qui, en application de l’art. 11 de l’Ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD ; RS 814.600), devraient être incinérés.
c) On note que la position du SDT dans la réponse au recours selon laquelle une STEP n’aurait aucun lien avec les objectifs figurant à l’art. 1er RPAC va à l’encontre de celle prise par ce même service lors de la procédure d’autorisation relative au déshuileur-dessableur où le service avait relevé que cette installation, qui permettait d’améliorer les performances de la STEP, allait dans le sens d’un des objectifs principaux du Plan de protection de la Venoge, à savoir l’assainissement des eaux. A cet égard, on relèvera que la STEP contribue effectivement à la protection des eaux de la Venoge en évitant que celles-ci ne soient polluées par des eaux usées. On se trouve ainsi bien dans le cadre des objectifs du plan cantonal de protection de la Venoge, ce que confirme l’art. 17 RPAC qui, sous le titre « Traitement des eaux usées », exige que les communes entretiennent, améliorent ou rénovent les réseaux de collecteurs et les stations d’épuration qui ne sont pas conformes aux exigences légales et aux objectifs du plan de protection de la Venoge. A cela s’ajoute que, contrairement à ce que soutient le SDT, l’installation litigieuse participe au processus d’épuration des eaux usées et elle doit par conséquent être considérée comme faisant partie de la STEP. L’installation de phragmicompostage a en effet pour rôle de traiter, respectivement de déshydrater, les boues produites par la STEP. Or, ainsi que cela ressort des explications fournies lors de l’audience, les boues qui s’engagent dans le processus de phragmicompostage sont constituées d’environ 90% d’eau, liquide qui est encore chargé en polluants. L’eau continue par conséquent à être traitée, le phragmicompostage constituant une ultime étape d’épuration, avant que les boues, alors déshydratées, puissent être évacuées et incinérées. Ce n’est qu’à ce stade qu’elles peuvent être considérées comme des déchets au sens de l’OTD, qui doivent être transportés dans une installation afin d’être incinérés en application de l’art. 11 OTD.
d) Au vu de ces éléments, force est de constater que l’installation litigieuse s’inscrit dans le processus d’épuration des eaux traitées en amont dans la STEP laquelle alimente les bassins et qu’elle contribue donc, tout comme la STEP et le déshuileur-dessableur autorisé précédemment, à éviter que des eaux polluées aboutissent dans la rivière. L’installation de phragmicompostage sert ainsi directement un des objectifs fixés à l’art. 1er RPAC (l’assainissement des eaux) et elle peut par conséquent être autorisée sur la base de l’art. 26 al. 1 RPAC. Le recours doit par conséquent être admis sur ce point et la décision du SDT annulée, le dossier lui étant retourné pour qu’il statue à nouveau.
Il convient encore d’examiner le refus du SFFN d’octroyer l’autorisation spéciale requise par la législation forestière.
a) Aux termes de l’art. 5 al. 1 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV 921.01), l’implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite. Selon l’art. 5 al. 2 LVLFo, le département ou la commune par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque les conditions suivantes sont réunies : la construction ne peut être édifiée qu’à l’endroit prévu (let. a), l’intérêt de sa réalisation l’emporte sur la protection de l’aire forestière (let. b), il n’en résulte pas de sérieux dangers pour l’environnement (let. c) et l’aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l’art. 6 de la loi (à savoir que, en principe, l’accès du public à la forêt et l’évacuation des bois doivent être garantis) (let. d). L’art. 5 LVLFo met en œuvre l’art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo ; RS 921.0) qui prévoit que les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation (al. 1) et que les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt, cette distance étant déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (al. 2).
b) En l’occurrence, il n’est pas contesté que l’installation de phragmicompostage est une construction au sens de l’art. 5 al. 1 LVLFo et qu’elle doit par conséquent s’implanter à au moins 10 m de la lisière de la forêt, ce qui n’est pas le cas du projet litigieux. Il reste toutefois à examiner si c’est à juste titre que le SFFN a refusé d’accorder une dérogation en application de l’art. 5 al. 2 LVLFo en considérant que les conditions prévues par cette disposition, plus particulièrement celle figurant à la let.a, n’étaient pas remplies.
L’art. 5 al. 2 let. a LVLFo est une norme dérogatoire ou exceptionnelle qui, appliquée strictement et littéralement, implique que si la construction peut être implantée à plus de 10 m de la forêt, l’octroi d’une dérogation n’est pas possible. Cela étant, une disposition prévoyant des dérogations ne doit pas nécessairement être interprétée de manière restrictive; une dérogation peut en effet se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (P. Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 556, réf. citée). Toutefois, de par leur nature même, ces dérogations, en tant qu'exceptions, ne doivent bien évidemment pas devenir la règle, à défaut de quoi la règle légale serait précisément vidée de son contenu (ATF 117 Ia 141, consid. 4; 117 Ib 125, consid. 6d; 112 Ib 51, consid. 5; 107 Ia 214, spéc. p. 216; v. aussi JAB 1985, 267 spéc. 277). Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation doit apparaître comme une réponse à la particularité du cas; celui-ci, en d'autres termes, doit apparaître comme extraordinaire par rapport à une situation normale, seule visée par le législateur, et la dérogation doit tenir compte précisément de ces circonstances spéciales (celles-ci peuvent tenir à l'intérêt privé en jeu, voire aussi à un intérêt public). Enfin, l'intérêt à la dérogation ne suffit pas; il faut au contraire le mettre en balance avec celui que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter ou avec d'autres intérêts publics ou privés opposés (v. sur toutes ces questions, arrêt AC 2002.0229 du 12 mai 2003 et références). Le Tribunal fédéral a notamment jugé qu’une pesée des intérêts devait être effectuée s’agissant de l’application de l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), qui dispose qu’en dehors de la zone à bâtir une construction n’est autorisée que si son implantation hors zone à bâtir est imposée par sa destination, notion qui s’apparente à l’art. 5 al. 2 let. a LVLFo. Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que cette condition n’avait pas un caractère absolu mais devait au contraire être relativisée. Il s’est exprimé en ces termes :
(…) il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 102 Ib 79 consid. 4). Cette condition n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas nécessaire qu'aucun autre emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 99 Ib 156 consid. 2b et 158 consid. 3b; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 15, p. 286). En revanche, l'implantation d'un ouvrage n'est pas imposée par sa destination lorsque le choix de l'emplacement n'a été dicté que par des raisons financières, personnelles ou pour des motifs d'agrément (ATF 102 Ib 79 consid. 4). (voir ég. P. Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 267 no 576).
En ce qui concerne l’art. 5 al. 2 let. b LVLFo (soit l’exigence selon laquelle l’intérêt de la réalisation de la construction à moins de 10 m de la lisière de la forêt doit l’emporter sur la protection de l’aire forestière), le Tribunal administratif avait eu l’occasion de relever qu’il ne s'agit pas de procéder à une simple pesée d'intérêts qui seraient entre eux d'un poids équivalent. Comme toujours en matière de forêt, l'intérêt de celle-ci l'emporte en principe et ce n'est que si l'intérêt à l'octroi d'une dérogation revêt une importance qualifiée que l'intérêt opposé de la forêt peut lui céder le pas. L’octroi de la dérogation est ainsi subordonné à l’existence d’un besoin prépondérant, à savoir la mise en évidence d’exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt, les motifs financiers et en particulier la volonté de se procurer du terrain à bon marché pour des fins non forestières étant d'emblée exclus. Les critères permettant l'octroi de dérogations à la distance à la forêt sont par conséquent les mêmes que ceux qui sont utilisés pour apprécier les demandes de défrichement. C'est à la lumière de cette exigence de prépondérance qualifiée, qui implique quasiment une nécessité ou une contrainte majeure, qu'il faut apprécier si, au sens de l'art. 5 al. 2 lit. b de la loi forestière actuelle, l'intérêt de la réalisation de la construction l'emporte sur la protection de l'aire forestière (sur ce qui précède, voir Tribunal administratif, arrêt AC.2001.0090 du 27 mai 2002 consid. 6).
c) Il résulte de ce qui précède que le SFFN ne peut pas, sans autre examen, refuser d’accorder la dérogation prévue par l’art. 5 al. 2 LVLFo au seul motif que l’installation pourrait être édifiée à un autre endroit. Il lui appartient d’examiner, sur la base des intérêts en présence, si l’implantation choisie à moins de 10 m de la forêt s’impose pour des motifs prépondérants, primant l’intérêt à la conservation de la forêt. En l’occurrence, si l’on se réfère à la décision rendue par le SFFN et à ses déterminations déposées dans le cadre de la procédure, un tel examen n’apparaît pas avoir été effectué. Le refus du SFFN d’octroyer une dérogation en application de l’art. 5 al. 2 LVLFo semble en effet étroitement lié au refus du SDT de délivrer l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone en raison de l’implantation de l’installation dans la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron. Le SFFN semble avoir considéré que, dans ces conditions, il ne pouvait pas délivrer l’autorisation dérogatoire requise, ceci sans avoir examiné plus avant si les conditions de l’art. 5 al. 2 LVLFo étaient remplies, ni procédé à une pesée des intérêts en présence. On relèvera à cet égard que, lors de l’audience, l’inspecteur forestier a clairement laissé entendre que le projet ne posait pas de problème par rapport à la forêt et que la justification d’un déplacement en zone agricole, soit dans une zone également censée inconstructible, n’apparaissait pas évidente. Dès le moment où, pour les motifs évoqués ci-dessus, la décision du SDT doit être annulée, il y a lieu également d’annuler la décision rendue par le SFFN en application de l’art. 5 al. 2 LVLFo et de lui retourner le dossier afin qu’il se prononce à nouveau sur la dérogation requise, en tenant notamment compte de ce nouvel élément.
Le refus du CCFN se fonde quant à lui sur les art. 18 ss de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451), 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11) et sur l’art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune ; RSV 922.03).
a) L’art. 18 al. 1 LPN dispose que "la disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées". Selon l’art. 18 al. 1 bis LPN, il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses. La LPN distingue les biotopes d’importance nationale régis par l’art. 18a LPN et les biotopes d’importance régionale et locale régis par l’art. 18b LPN. Selon l’art. 18b al. 1 LPN, les cantons doivent veiller à la protection et à l’entretien des biotopes d’importance régionale et locale. L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit que si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L’art. 14 al. 6 OPN précise qu'une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes : son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares (let. a), son rôle dans l’équilibre naturel (let. b), son importance pour la connexion des biotopes entre eux (let. c) et sa particularité ou son caractère typique (let. d).
Au niveau cantonal, l’art. 4a LPNMS prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1) et que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (al. 2). L’art. 22 LFaune dispose que toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. Ces principes posés aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des biotopes au sens des art. 18 al. 1bis et 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN (cf TA, arrêt AC 1999.0027 du.30 septembre 2005).
Aussi bien en vue de la délimitation du biotope digne de protection que des mesures de protection à prendre, l’autorité doit procéder à la pesée des intérêts publics et privés en présence. On note à cet égard que l’intérêt public à la protection des biotopes est souvent opposé non seulement aux intérêts privés des propriétaires, mais aussi à l’accomplissement d’autres tâches d’intérêt public, notamment la construction d’ouvrages pour les transports, les communications et la défense nationale. Cet intérêt peut également être confronté à l’obligation d’utiliser le sol de façon judicieuse et d’occuper le territoire de façon rationnelle. Plus les espèces en question sont rares, et plus les mesures à prendre quant à la protection des espèces dont la survie est menacée doivent être sévères (voir ATF 118 Ib consid. 3).
b) En l’occurrence, on constate que le CCFN a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise au motif que le projet se situait à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs protégés de la Venoge et du Veyron et à moins de 10 m de la lisière de la forêt. Il n’indique pas en quoi le projet litigieux serait susceptible de porter atteinte à un biotope et il apparaît que sa décision est également étroitement liée au refus du SDT de délivrer l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, raison pour laquelle il a renoncé à procéder à une véritable pesée des intérêts en présence. Partant, il convient également d’annuler sa décision et de lui retourner le dossier afin qu’il se prononce à nouveau en tenant compte de la situation nouvelle créée par l’annulation de la décision du SDT.
Le SESA a également refusé d’octroyer les autorisations spéciales dans sa compétence au motif que le projet avait fait l’objet d’un refus de la part du SDT et du SFFN. Là encore, il a manifestement accordé une importance prépondérante à la décision du SDT relative à la conformité du projet au PAC Venoge. La décision du SESA doit par conséquent être annulée et le dossier lui être retourné pour nouvelle décision.
Il résulte des considérants que les décisions par lesquelles le SDT, le SFFN et le SESA ont refusé de délivrer les autorisations spéciales requises doivent être annulées et le dossier retourné à ces autorités afin qu’elles statuent à nouveau. Compte tenu du sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l’Etat, qui versera de dépens à la Commune de Cuarnens, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Service du développement territorial, du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service des eaux,sols et assainissement du 14 juillet 2008 sont annulées et le dossier retourné aux autorités concernées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
III. Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
IV. L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service du développement territorial, versera à la Commune de Cuarnens un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 février 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.