TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2010
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Despland, assesseur et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
François et Pierrette ISELIN, à Epalinges, représentés par Me Luc Recordon, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Epalinges, représentée par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne,
Objet
Recours François et Pierrette ISELIN c/ décision de la Municipalité d'Epalinges du 8 juillet 2008 (construction d'une serre de jardin - dôme géodésique, sur la parcelle n° 650)
Vu les faits suivants
A. François et Pierrette Iselin sont propriétaires de la parcelle n° 650 du cadastre d'Epalinges. Elle est limitée à l'est par le chemin de la Girarde, au sud par la parcelle no 1'145, vierge de toute construction, à l'ouest et au nord par les parcelles n° 649, respectivement 640, sur chacune desquelles se trouve une villa individuelle.
D'une superficie de 776 m², ce bien-fonds est colloqué en zone de villa II selon le règlement du plan général d'affectation entré en vigueur le 16 novembre 2005 (ci-après: le RPGA). Ce dernier fixe pour la zone villa II un coefficient d'occupation au sol (COS) maximum de 0,1, pour une surface minimale de 2'500 m². Une maison d'habitation (n° ECA 578) de 70 m² - véranda non comprise - est bâtie au milieu de la moitié nord de la parcelle n°650. Quant à sa moitié sud, elle est marquée par une pente orientée à l'est.
Entre les années 1992 et 2002, François Iselin, architecte EPF, a construit dans son jardin, sans autorisation, un prototype de serre solaire appelé "dôme géodésique" (ci-après: dôme), un prototype d'habitat durable appelé "Domobile" et un prototype de tente dénommé "Triga". Le dôme peut être décrit comme une structure polyédrique d'une surface de 12 m2, formée de tubes métalliques assemblés en triangles et recouverts de bâches en plastique translucide. Sans fondation, mais fixée au sol par des tarières, cette construction est implantée à environ 3 m 50 de l'angle sud-est du bâtiment d'habitation n° ECA 578 et à 2 m 90 du chemin de la Girarde.
B. Répondant à une lettre du 3 décembre 2002 de la Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité), François Iselin a indiqué le 7 décembre 2002 que ces trois objets étaient le produit de recherches en cours, qu'il les avait installés sur sa propriété pour en faciliter l'étude et la surveillance et qu'ils n'étaient pas destinés à être habités.
Le 10 décembre 2002, la municipalité a prié François Iselin de faire disparaître les trois dépendances d'ici le 3 février 2003. Huit jours plus tard, elle lui a écrit que "La Municipalité n'est pas opposée à ce que vous mettiez la serre solaire géodésique (dôme) à l'enquête publique, avec mention de son affectation, étant entendu que les dérogations que comporte le projet devront être signalées. La présente réponse ne préjuge pas la décision que nous serons appelés à prendre sur la base des plans d'enquête et du résultat de cette enquête".
Le 19 décembre 2003, François Iselin a répondu à la municipalité qu'il "ne pensait pas" qu'une demande d'autorisation était nécessaire pour utiliser son terrain afin d'expérimenter des prototypes de constructions non habitables, provisoires, sans fondations ni raccordement et développés sans but lucratif. Il a également relevé que la lettre de la municipalité ne mentionnait pas les droits de recours, alors qu'il entendait en faire usage.
Par décision du 24 décembre 2002, la municipalité a imparti un délai au 28 février 2003 à François Iselin pour démonter les trois dépendances non réglementaires installées sans autorisation sur son terrain. Elle lui a rappelé qu'elle ne s'opposait pas à ce que le dôme soit mis à l'enquête publique, avec mention de son affectation, pour autant que les dérogations qu'il comporte soient signalées. Les voie et délai de recours figuraient sur cette décision.
Par arrêt du 17 octobre 2006 (AC.2003.0008), le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008, Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par les époux Iselin contre la décision du 24 décembre 2002, confirmé cette dernière et imparti aux recourants un nouveau délai au 20 janvier 2007 pour s'y conformer. Après avoir rappelé quel type de construction était susceptible d'être dispensé de l'enquête publique, le tribunal a relevé que "par son volume et son caractère inhabituel, le dôme n'entre pas dans le cadre de ces exceptions, même si matériellement, il serait peut-être admissible sur la base de l'art. 37 RPGE". Il ajoutait que "l'absence d'enquête publique ne dispenserait pas les constructeurs de déposer une demande de permis, accompagnée d'un dossier de plans conformes aux exigences de l'art. 69 RATC (art. 72 d al. 3 et 4 RATC). Or les constructeurs n'ont pas déposé de demande de permis de construire, comme le leur suggérait la municipalité; ils ne se sont même pas donnés la peine de produire un dossier de plans conformes aux exigences de l'art. 69 RATC. Dans ces conditions il n'y a pas lieu d'examiner si le dôme est conforme au droit matériel des constructions".
Cet arrêt est devenu exécutoire.
C. Le 20 novembre 2006, François Iselin a déposé une demande de permis de construire pour le dôme, à laquelle il a joint un plan de situation dressé par un géomètre breveté, des plans du dôme (vue d'en haut, coupe et emprise au sol), des photographies prises lors de sa construction en 1992, ainsi que le questionnaire général dûment complété.
Le 28 novembre 2006, la municipalité lui a répondu que le dôme non autorisé installé sur sa propriété faisait l'objet de l'arrêt du Tribunal administratif du 17 octobre 2006 ordonnant sa démolition d'ici au 20 janvier 2007, qu'elle ne voyait dès lors pas la possibilité d'ouvrir la procédure de mise à l'enquête de cette construction et lui a renvoyé les plans produits le 20 novembre 2006.
Le 18 décembre 2006, François Iselin a informé la municipalité que la demande de permis de construire du dôme avait été retardée en raison de ses obligations professionnelles avant sa retraite, que cette construction était non seulement tolérée, mais estimée par tous ses voisins depuis 14 ans et que, complètement transformée et rénovée, elle ne s'apparentait plus du tout à ce qu'elle était lors de la visite des lieux par le Tribunal administratif. Aussi, François Iselin a-t-il demandé que la municipalité entre en matière sur sa demande de permis de construire, à défaut de quoi il requérrait une décision indiquant les voies de droit.
Par décision du 11 janvier 2007, la municipalité a maintenu sa position et refusé de soumettre le dôme à l'enquête publique, en indiquant les voie et délai de recours.
Par arrêt du 7 février 2008 (AC.2007.0008), la Cour de droit administratif et public (CDAP) a admis le recours déposé par Pierrette et François Iselin contre la décision du 11 janvier 2007, annulé cette dernière et invité la municipalité à mettre à l'enquête publique la demande de permis de construire du dôme.
Cet arrêt est devenu exécutoire.
D. Le 22 avril 2008, Pierrette et François Iselin ont redéposé une demande de permis de construire pour le dôme.
L'enquête publique s'est déroulée du 31 mai au 30 juin 2008 et n'a suscité aucune opposition.
Par décision du 8 juillet 2008, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité aux motifs que la maison des époux Iselin d'une surface de 70m2 dépassait déjà largement le COS de 0,1 fixé par le RPGA pour la zone villa II et que le dôme "est presque entièrement touché par la limite des constructions du 13 août 1986".
E. Le 30 juillet 2008, Pierrette et François Iselin (ci-après: les recourants) ont recouru devant la CDAP contre cette décision.
Dans sa réponse du 16 octobre 2008, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 27 novembre 2008. L'autorité intimée a quant à elle déposé des observations finales le 21 janvier 2009.
Le 11 février 2009, les parties ont fait savoir qu'elles ne requérraient pas d'autres mesures d'instruction.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Les recourants font valoir que la décision attaquée est contraire au principe de la bonne foi, puisque c'est la municipalité qui leur a proposé de régulariser la situation du dôme en passant par une procédure de mise à l'enquête publique. Ils estiment que, dès lors qu'aucune opposition n'a été soulevée au cours de l'enquête publique et que la dépendance est règlementaire, l'autorité intimée adopterait un comportement contradictoire en décidant de refuser le permis de construire au seul motif qu'elle dispose d'un pouvoir d'appréciation.
Conformément à la jurisprudence, les règles de la bonne foi, que l'Etat doit respecter en vertu de l'art. 9 Cst., protègent le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 et les arrêts cités).
L'autorité intimée a précisé, aussi bien dans sa lettre du 18 décembre 2002 que dans celle du 24 décembre 2002, que le fait qu'elle ne s'opposait pas à ce que le dôme soit mis à l'enquête ne préjugeait pas la décision qu'elle prendrait sur la base des plans d'enquête et du résultat de cette dernière. Elle n'a par conséquent adopté aucun comportement contraire à la bonne foi.
L'art. 25 al. 1 RPGA indique que le coefficient d'occupation du sol ne peut pas excéder 0,1 dans la zone de villas II. L'art. 77 RPGA dispose cependant qu'il est fait abstraction, dans le calcul des coefficients d'occupation, respectivement d'utilisation du sol, d'une seule dépendance, au sens de l'art. 72 RPGA, de 36 m2 par parcelle, sur un seul niveau, dont la hauteur n'excède pas 2 m 50 à la sablière.
L'art. 26 RPGA indique quant à lui que la distance entre les constructions et la limite de la propriété est de 10 mètres au minimum dans la zone de villas II. L'art. 70 RPGA précise que la distance entre deux bâtiments situés sur la même parcelle est au minimum le double de la distance règlementaire entre un bâtiment et la limite de la parcelle voisine.
Selon l'art. 72 al. 1 RPGA, dans les espaces règlementaires entre bâtiments et limite de propriété, la municipalité peut autoriser la construction de places de stationnement à l'air libre ou de dépendances de peu d'importance, sur un seul niveau, dont la hauteur n'excède pas 2 m 50 à la sablière. L'alinéa 2 du même article précise que par dépendances, on entend des buanderies, garages particuliers pour deux voitures ou plus, cabanons de jardin, etc. Ces constructions ne peuvent en aucun cas être utilisées pour l'habitation ou pour l'exercice d'une activité professionnelle et doivent être distantes d'un mètre au moins du bâtiment principal.
Le dôme ne possède qu'un seul niveau et sert de bûcher. Quant à sa surface, elle est de 12 m2. Il remplit dès lors trois des conditions fixées à l'art. 72 RPGA.
Pour ce qui est de la hauteur maximale, les recourants font valoir qu'elle est de 2 m 20. Selon le RPGA, cette hauteur se mesure "à la sablière". La sablière peut être définie ainsi: "Dans une charpente de toit, pièce horizontale appelée aussi panne sablière disposée sur le sommet des murs d'un bâtiment et recevant les arbalétriers, les chevrons et les blochets. Dans un pan-de-bois, la sablière supporte les éléments verticaux". La panne sablière, placée sur le sommet des murs, se distingue de la panne intermédiaire à mi-pente du versant etde la panne faîtière qui est située au faîte de la charpente (M. Lavenu et V. Mataouchek, Dictionnaire d'Architecture, Ed. Gisserot 1999, cité dans AC.2006.0126 du 19 mars 2007).
Le dôme étant une structure polyédrique, formée de tubes métalliques assemblés en triangles, il apparaît difficile de déterminer de ce qui lui tient lieu de sablière. On ne saurait toutefois en déduire que seule une construction traditionnelle, recouverte d'une charpente, peut être qualifiée de dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 72 RPGA. Il convient plutôt d'examiner si, de par ses dimensions, l'ouvrage projeté n'excède pas ce qui serait admis d'une construction traditionnelle. A cet égard, on constate qu'avec une surface maximum de 36 m² (v. art. 77 RPGA) la réglementation communale autoriserait par exemple un pavillon de 6 m sur 6, et d'une hauteur de 2 m 50 avec la sablière, recouvert d'un toit à deux pans. Avec son diamètre de 4 m 60 et sa hauteur de 3 m 50, le dôme s'inscrirait facilement dans un tel volume, même avec un toit présentant la pente minimum de 32,5% (18º) prévue part l'art. 87 RPGA.
On relèvera encore que l'art. 39 al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) définit les dépendances de peu d'importance en précisant qu'il s'agit de constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. Comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le constater, les restrictions auxquelles l'art. 39 RATC soumet les dépendances sont applicables en l'absence de dispositions communales contraires. Lorsque les règlements communaux prévoient des dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus restrictives ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (AC 91/198 du 7 septembre 1992 cité dans AC.2001.0022 du 28 décembre 2001). Pour déterminer si une construction peut être qualifiée de dépendance au sens de l'art. 39 RLATC, le tribunal considère que le critère décisif est le rapport de proportionnalité entre le bâtiment principal et la dépendance projetée.
En l'occurrence le volume du dôme demeure dans un rapport raisonnable avec celui de la maison des recourants, dont la surface est de 70 m². Cette construction doit être qualifiée de dépendance de peu d'importance. Dans la mesure où les deux autres constructions litigieuses (le "domobile" et la tente "Trega") ont été enlevées de la parcelle, elle doit être autorisée même si le coefficient d'occupation du sol est dépassé. De plus, le dôme étant situé à 3 m 50 de l'angle sud-est de la maison des recourants, la distance d'un mètre avec la maison principale des recourants est respectée.
On ajoutera que l'art. 39 al. 2 RLATC est l'une des quelques dispositions dérogatoires de la législation cantonale immédiatement applicables par les municipalités (cf. Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss, not. 414). La jurisprudence en a déduit que les règles applicables aux dépendances doivent être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980, 361) et, déniant à ce régime le caractère de "Kannvorschrift*"*, à savoir que la décision n'est pas laissée à la libre appréciation de la municipalité, le Tribunal administratif a interprété l'art. 39 RATC en ce sens que la dépendance qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant ainsi les limites imposées, doit être autorisée (voir AC.1996.0045 du 16 octobre 1996 consid. 2a cité dans AC.2001.0108 du 31 octobre 2001).
Reste à examiner si le permis de construire peut être délivré, alors que le dôme est situé à 2 m 90 du chemin de la Girarde et que la majeure partie de sa surface est située au-delà de la limite des constructions fixée par le plan d'extension approuvé par le Conseil d'Etat le 13 août 1986.
L'art. 36 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) fixe les règles générales en ce qui concerne les distances minima à observer pour les constructions de part et d'autre des routes en fonction de leur classification. Selon l'alinéa premier, ces règles ne sont applicables qu'à défaut de plan fixant la limite des constructions. L'art. 37 LRou introduit un régime particulier pour les constructions souterraines et les dépendances de peu d'importance. Cet article dispose qu'à défaut de plan fixant la limite des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent.
Contrairement à ce que soutient la municipalité, cette disposition est en l'occurrence applicable, quant bien même il existe un plan fixant la limite des constructions. Ce plan n'est en effet pas applicable aux constructions souterraines et aux dépendances. Ce n'est qu'en présence d'un plan fixant une limite spécifique pour ce type d'ouvrage (le cas échéant sous la forme d'une limite secondaire dans le plan fixant la limite des autres constructions [art. 9 al. 1 LRou]) que la règle subsidiaire de l'art. 37 LRou s'efface (v. AC.2008.0200 du 19 mars 2009, consid. 4).
Il n'est pas contesté que le dôme ne respecte pas – quoique de peu – la distance minimum de 3 m jusqu'au bord de la chaussée. Sur ce point, l'ouvrage n'est donc pas réglementaire et, pour ce motif, le permis de construire ne peut pas être accordé.
Les recourants font valoir que ce refus serait contraire au principe de la proportionnalité. Comme ils le rappellent eux-mêmes, ce principe a pour fonction principale de canaliser l'usage de la liberté d'appréciation et a pour effet de structurer juridiquement toute liberté d'appréciation laissée à l'administration (Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, n. 5.2.1.1 p. 417). Il ne permet pas de déroger à la loi - hors des cas où celle-ci en réserve elle-même la faculté à l'autorité - et de délivrer ainsi une autorisation dont les conditions légales ne sont pas remplies. En revanche, il entre pleinement en considération lorsqu'il s'agit d'examiner s'il y a lieu d'ordonner la suppression ou la modification de travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (v. art. 105 al. 1 LATC). L'autorité renoncera en particulier à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, et si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition ou la modification causerait au maître de l'ouvrage (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b cités dans AC.2008.0234 du 7 septembre 2009).
En l'état, il n'y a pas lieu d'examiner cette question, qui excède l'objet du litige. La décision attaquée se borne en effet à refuser le permis de construire sollicité, sans exiger la démolition ou le déplacement de l'ouvrage. Il appartiendra dès lors à la municipalité de décider s le dôme, dont on a vu qu'il pouvait être autorisé à titre de dépendance à condition d'être éloigné de 3 m au minimum du bord du chemin de la Girarde, doit être déplacé de 10 cm pour respecter strictement l'art. 37 LRou ou s'il peut, sans compromettre un intérêt public prépondérant, demeurer là où il se trouve depuis bientôt vingt ans.
En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). L'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre elles compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Le considérant 3 ci-dessus conduit au rejet du recours, l'ouvrage litigieux ne s'avérant pas rigoureusement conforme à la législation cantonale sur les routes. On observera cependant que la quasi-totalité des motifs avancés par la municipalité à l'appui de sa décision - et qui tendaient à exclure dans son principe la présence de l'ouvrage litigieux sur la parcelle des recourants – a été écartée. Or dans les procédures où, parmi de nombreux moyens invoqués, un seul peut conduire à l'admission ou rejet du recours, le succès de ce dernier se détermine moins en fonction des conclusions prises que du nombre et de l'importance des moyens reconnus bien-fondés (cf. arrêts AC 1996.0220 du 19 août 1998 consid. 11; 1996.0262 du 4 juin 1997 consid. 10; 1995.0003 du 31 juillet 1996 consid. 6; 1994.0238 du 19 mars 1996 consid. 4; 1995.0203 du 29 mai 1996 consid. 5). En l'occurrence, quoique leur recours soit rejeté, les recourants obtiennent au moins partiellement gain de cause. Il apparaît dès lors équitable de partager l'émolument de justice entre les parties et de compenser les dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Epalinges du 8 juillet 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge, pour moitié, de la Commune d'Epalinges et, pour l'autre moitié, de François et Pierrette Iselin, solidairement.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 10 février 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.