TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pierre Journot, Juge et M. Raymond Durussel, assesseur; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourants
Hoirie Henri CHERIX, à Bex,
Denis Marcel CHERIX, à Trélex,
Daniel Bernard CHERIX, à Bex,
Martine CHERIX, à Kiel (Allemagne), tous représentés par François Logoz, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de Bex, p.a. Municipalité de Bex, représentée par Municipalité de Bex, à Bex,
Autorité concernée
Département des infrastructures, Secrétariat général, représentée par Service des routes, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Feu Henri CHERIX c/ décision du Conseil communal de Bex du 25 juin 2008 concernant la consolidation du mur de soutènement amont de la route d'accès au hameau de Frenières
Vu les faits suivants
A. Feu Henri Cherix était propriétaire de la parcelle n° 4176 de la Commune de Bex. Celle-ci est bordée, à l'ouest, par la route communale DP 1184 à l'entrée du hameau de Frenières. Lors de l'élargissement de cette route, entre 1966 et 1976, un mur de soutènement a été érigé.
Le 4 septembre 1991, feu Henri Cherix a informé la Municipalité de Bex que le mur de soutènement longeant sa propriété à l'ouest, le long de la route communale DP 1184, présentait des signes de faiblesse. La municipalité lui a indiqué, le 12 septembre 1991, qu'elle prenait toutes les dispositions nécessaires pour l'amélioration ou la réfection de cet ouvrage.
Le 14 août 2006, le conseil de feu Henri Cherix a informé la municipalité que le mur de soutènement précité présentait des signes de fatigue et requis qu'elle lui confirme qu'elle entreprendra prochainement les travaux de réfection et d'entretien nécessaires. En réponse, le Service technique de la Commune de Bex a proposé, le 28 août 2006, quatre variantes. Le 22 mars 2007, feu Henri Cherix s'est prononcé pour la variante A. La Municipalité a indiqué, le 20 avril 2007, opter pour la quatrième variante, correspondant à une démolition partielle de l'ouvrage, en conservant toutefois sur une hauteur de 50 cm l'ancien mur, affranchi et arasé, comme muret de retenue des terrains qui seront abaissés avec une pente de 2 sur 3 (voir lettre du Service technique du 28 août 2006). Elle a en outre indiqué que "compte tenu de cette détermination et pour des raisons de sécurité, nous vous confirmons que nous entendons procéder à ces travaux au cours de cet été 2007, au terme d'une mise à l'enquête publique du projet. Simultanément, nous entamerons une procédure d'expropriation, à moins que vous acceptiez la solution proposée et entièrement financée par la Commune de Bex".
En juillet 2007, la Municipalité de Bex a entrepris les travaux, sans avertir feu Henri Cherix, qui a requis des explications par lettre du 16 juillet 2007. La municipalité lui a fait savoir, le 17 juillet 2007, qu'au vu du rapport de l'ingénieur Lauraux, une intervention rapide était exigée. Le 23 juillet 2007, le propriétaire a notamment demandé où les terres évacuées de sa parcelle avaient été entreposées. Cette demande est demeurée sans réponse.
B. La Municipalité de Bex a ensuite entrepris une procédure de régularisation des travaux réalisés.
Dans le rapport d'examen préalable du 10 octobre 2007, le Service des routes (SR) a indiqué, sous l'intitulé "projet de démolition d'un mur et talutage en bordure de la route communale à l'entrée du hameau de Frenières", sous "Conclusion et suite de la procédure":
"Ce projet fera l'objet d'une enquête publique et d'une adoption par le Conseil communal conformément aux articles 13 LRou et 57 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
Tout droit du Département des infrastructures pour l'approbation définitive demeure expressément réservé".
Une enquête publique portant sur les travaux de transformation du mur de soutènement le long de la route communale DP 1184, démolition et talutage, ainsi que sur l'expropriation du terrain nécessaire, par transfert de 785 m2 de la parcelle n° 4176, appartenant à feu Henri Cherix, au domaine public, s'est déroulée du 4 mars au 3 avril 2008. Selon le plan "Situation, élévation et profils en travers, Transformation mur de soutènement démolition et talutage" soumis à l'enquête publique, il s'agissait encore de modifier le talutage provisoire réalisé en urgence en juillet 2007 pour en diminuer la pente.
Feu Henri Cherix a formé opposition le 2 avril 2008 à l'encontre des travaux et de l'expropriation précités.
La Municipalité de Bex a adressé au conseil communal un préavis n° 988/08 en date du 29 mai 2008, concernant la consolidation du mur de soutènement amont de la route d'accès au hameau de Frenières, indiquant notamment que "le talus réalisé en urgence avec une pente de 100% serait abaissé pour obtenir une stabilité classique avec une pente de 2:3. Ce concept comprenant l'emprise du mur et le talutage implique toutefois une acquisition de terrain de l'ordre de 785 m2". La municipalité a par ailleurs proposé le rejet de l'opposition formée par feu Henri Cherix.
C. Le Conseil communal de Bex a communiqué sa décision à la municipalité dans une lettre du 27 juin 2008 qui a la teneur suivante:
"Dans sa séance du 25 juin 2008, le Conseil communal
a vu le préavis 988/08
a ouï le rapport commun de la commission ordinaire et de la commission des finances
a décidé, par 24 oui, 2 non et 20 absentions:
- d'autoriser la Municipalité à entreprendre les travaux de consolidation du mur de soutènement amont de la route d'accès au hameau de Frenières tels que décrits ci-avant;
- d'écarter l'opposition formée par Me François Logoz au nom de son client M. Henri Cherix en date du 2 avril 2008;
- d'octroyer à la Municipalité un crédit extrabudgétaire de Fr. 233'000.-;
- de porter à l'actif du bilan la somme de Fr. 233'000.- sous la rubrique "ouvrages de génies civils et d'assainissement", compte n° 9141.001;
- d'amortir cet investissement sur une durée de 10 ans à raison de Fr. 23'300.- par an;
- de financer cet investissement conformément aux dispositions fixant le plafond d'endettement pour la législature 2006-2011 que le Conseil communal a votées dans sa séance du 6 décembre 2006. (…)"
Cette décision a été transmise au conseil d'Henri Cherix par une lettre de la Municipalité de Bex du 9 juillet 2009, libellée en ces termes:
"Maître,
Conformément à l'article 13 de la Loi sur les routes ainsi qu'aux dispositions de l'article 60 de la LATC, nous vous informons que le Conseil communal de Bex a adopté, dans sa séance du 25 juin 2008, le préavis municipal concernant les travaux de consolidation du mur de soutènement amont de la route d'accès au hameau de Frenières.
A teneur de l'article susmentionné, nous vous communiquons, en annexe, un exemplaire dudit préavis dans lequel figure notre réponse motivée à l'opposition que vous formuliez durant l'enquête publique ouverte du 4 mars au 3 avril 2008 et que l'Organe délibérant communal a adoptée. Nous vous remettons également une copie de sa détermination.
En application de l'article 60 LATC, vous disposez d'un délai de 20 jours, dès réception de la présente, pour déposer un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. (…)"
D. Le conseil d'Henri Cherix a déposé un recours le 29 juillet 2008 à l'encontre de la décision du Conseil communal de Bex du 25 juin 2008, notifiée le 9 juillet 2008, dans lequel il fait notamment valoir, sous chiffre 2b, que la Municipalité de Bex n'a pas suivi correctement la procédure applicable, celle-ci n'ayant pas requis l'approbation préalable du Département des infrastructures (DINF), décision susceptible de recours, et, sous chiffre 3, qu'aucun intérêt public ne justifie une hypothétique expropriation. Il conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
La Municipalité de Bex a répondu les 12 et 24 septembre 2008. Le SR s'est déterminé les 4 septembre 2008 et 9 octobre 2008.
Le conseil du recourant a informé le tribunal, le 4 février 2009, du décès d'Henri Cherix survenu le 3 février 2009 et a requis une suspension de la procédure. Il a sollicité, le 30 avril 2009, la reprise de la cause au nom de la succession de feu Henri Cherix et transmis une copie du certificat d'héritiers délivré aux enfants du précité, Denis, Daniel et Martine Cherix. Il a déposé un mémoire complémentaire le 13 juillet 2009, dans lequel il fait notamment valoir que la procédure suivie ne s'est pas déroulée conformément aux dispositions légales et confirme les conclusions contenues dans le mémoire du 30 juillet 2008.
Le SR a indiqué, le 28 juillet 2009, que, si le projet de travaux de démolition d'un mur et de talutage avait été soumis au SR pour examen préalable, le dossier n'avait pas été transmis au DINF en vue de l'obtention de son approbation préalable et de la notification simultanée, par ce dernier, de son approbation et de la décision communale levant l'opposition d'Henri Cherix.
Dans sa lettre du 27 août 2009, l'autorité intimée n'a pas pris position sur l'erreur de procédure susmentionnée.
La juge instructrice a interpellé les parties sur le vice de procédure allégué, le 7 septembre 2009.
Dans sa réponse du 17 septembre 2009, la Municipalité de Bex a reconnu qu'elle avait omis d'observer correctement la procédure légale et a sollicité une suspension de la procédure, dans le but de réparer le vice de forme constaté. L'hoirie de feu Henri Cherix s'est opposée, le 24 septembre 2009, à une telle suspension et requis qu'il soit fait droit aux conclusions contenues dans le mémoire du 29 juillet 2008.
Le 6 octobre 2009, la Municipalité de Bex a requis la tenue d'une inspection locale.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
Selon l'art. 34 al. 1 la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009 et qui a abrogé la loi sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA), applicable au présent recours en raison de son art. 117 al. 1, les parties participent à l'administration des preuves; elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (al. 2 let. d); l'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (al. 3).
En l'espèce, la tenue d'une inspection locale n'est pas nécessaire pour résoudre les questions soulevées par le présent litige, vu son issue.
a) Selon l'art. 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées (al. 1); l'autorité d'adoption des plans communaux est le conseil général ou communal et les art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) sont applicables par analogie (al. 3).
L'art. 57 LATC règle la procédure de mise à l'enquête publique et l'art. 58 LATC, la procédure d'adoption par le conseil communal, à l'issue de laquelle le dossier est transmis au département cantonal. Aux termes de l'art 61 LATC, le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (al. 1); la décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (al. 2); le département se prononce préalablement dans un délai de trois mois dès la communication du dossier complet (al. 3). Selon l'art. 60 LATC, le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir d'examen (al. 1); la notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département (al. 2). Quant à l'art. 61a al. 1 LATC, il dispose que le département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été déposé; il les met en vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils leurs sont contraires.
b) En l'espèce, si la mise à l'enquête publique (art. 57 LATC par analogie) et la procédure d'adoption par le conseil communal (art. 58 LATC par analogie) semblent avoir été correctement suivies, tel n'est pas le cas de la procédure d'approbation par le DINF (art. 61 LATC par analogie), ni de la notification de la décision communale sur opposition (art. 60 LATC par analogie). En effet, aucune approbation préalable du DINF n'a été requise et, en conséquence, celui-ci n'a pas été à même de notifier simultanément sa décision, inexistante, et celle du conseil communal, levant l'opposition du recourant. Ce dernier a ainsi été privé de la possibilité de recourir éventuellement contre la décision d'approbation préalable du DINF.
Le tribunal ne peut statuer sur un recours contre la décision du conseil communal avant que celle-ci n'ait été, cas échéant, avalisée par une approbation préalable du département. Le recours dirigé contre la décision du conseil communal du 25 juin 2008 apparaît dès lors prématuré et partant irrecevable. Le dossier doit en revanche être retourné à l'autorité intimée pour qu'elle poursuive la procédure litigieuse.
Quant à la lettre de la municipalité du 9 juillet 2008, transmettant la décision du conseil communal du 25 juin 2008 et indiquant les voie et délai de recours, il ne s'agit pas d'une décision.
En effet, aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD (dont la teneur est identique à l'art. 29 al. 2 aLJPA) est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c). Ne sont ainsi pas assimilables à une décision, l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 499 et réf. citées).
La correspondance de la municipalité du 9 juillet 2008 n'est que la lettre de couverture accompagnant la décision du Conseil communal du 25 juin 2008. On ne saurait l'interpréter comme levant l'opposition du recourant et il ne s'agit donc pas d'une décision susceptible de recours.
Pour le surplus, on relèvera que le recourant considère qu'il n'y a pas d'intérêt public justifiant une expropriation dans le cas d'espèce.
Selon l'art. 4 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE, RSV 710.01), l'intérêt public d'une acquisition, d'une entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la procédure prévue au titre II intitulé "Déclaration d'intérêt public". L'art. 20 al. 1 LE prévoit que la municipalité transmet le dossier au Département des finances avec le préavis sur les oppositions et qu'elle requiert qu'il déclare l'intérêt public du projet. Il ne ressort pas du dossier que cette procédure ait été suivie en l'espèce. Or il n'appartient pas au tribunal de statuer à défaut de décision de l'autorité compétente sur cet objet. Par ailleurs, la cour relève que, selon l'art. 20 al. 2 LE, le projet d'expropriation est réputé abandonné si le dossier n'a pas été transmis au département dans les trois mois dès la clôture de l'enquête publique.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable en l'état de la procédure et le dossier renvoyé à la commune pour suite de la procédure.
Compte tenu du fait que l'autorité intimée a expressément admis, le 17 septembre 2009, n'avoir pas correctement suivi la procédure, il se justifie de mettre les frais à sa charge; vu l'absence d'audience et d'examen du litige quant au fond, les frais peuvent être réduits et arrêtés à 1'000 fr. (art. 49 LPA-VD). Il se justifie par ailleurs de mettre à la charge de l'autorité intimée des dépens en faveur de l'hoirie recourante, qui a été assistée d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est irrecevable.
II. Le dossier est renvoyé à la Commune de Bex pour suite de la procédure.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Bex.
IV. La Commune de Bex versera à l'hoirie de feu Henri Cherix, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.