TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 décembre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Georges Arthur Meylan et M. François Gillard, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourante
Anita VEILLON, à Mollie-Margot, représentée par Denis SULLIGER, avocat à Vevey
Autorité intimée
Municipalité de Savigny, représentée par Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne
Objet
Remise en état
Recours Anita VEILLON c/ décision de la Municipalité de Savigny du 1er juillet 2008 (ordre de démolition d'un couvert au chemin des Pilettes 22)
Vu les faits suivants
A. D’une surface de 12'188 m2, la parcelle n° 683 de la Commune de Savigny, au lieu-dit "Mollie-Margot" est située à flanc d’un coteau orienté au sud-est. En forme de cerf-volant, elle est délimitée au sud-ouest par une ligne boisée abritant un ruisseau, au nord-ouest par la parcelle agricole n° 682, au nord-est par deux parcelles construites et, au sud-est, par un chemin public débouchant sur la route cantonale 639 F.
Cette parcelle a fait l’objet d’un plan partiel d’affectation dénommé "Bourg des Pilettes" (ci-après: le PPA), approuvé par le Conseil d’Etat le 6 décembre 1991, qui prévoyait la construction de seize villas mitoyennes réparties dans quatre périmètres d’implantation: deux périmètres de 635 m2 au nord (nos 1 et 2), un périmètre de 1'055 m2 à l’ouest (n° 3) et un dernier périmètre de même dimension au sud (n° 4). Chacun d'eux était compris dans un secteur plus vaste appelé "secteur d'unités d'habitat familial groupé" qui incluait également un espace de plein air à caractère semi-privé faisant le lien avec l'espace commun central et un espace de plein air privé faisant le lien avec les espaces verts communautaires.
Un permis de construire seize villas sur cette parcelle a été délivré le 31 mai 2002 (n° 1'557).
B. Le 29 juillet 2004, Mme Anita Veillon a acquis la parcelle n° 1'756, issue du morcellement de la parcelle n° 683, après avoir conclu la veille un contrat d’entreprise générale avec la société Uniglobe Sàrl. Le chiffre 7.2 de ce contrat prévoit que "le maître de l'ouvrage a l'interdiction de s'adresser directement aux sous-traitants ou à toute personne active dans la réalisation de l'ouvrage. Toutes les remarques, observations ou contestations doivent être exclusivement adressées à l'entreprise générale."
La villa mitoyenne de Mme Veillon a été érigée à l’extrémité ouest du secteur d’unité d’habitations familiales groupées n° 3. Ses façades nord-ouest et sud-ouest ont été bâties à la limite du périmètre d’implantation constructible. Au niveau du rez-de-chaussée, la façade sud-ouest présente en son centre une porte-fenêtre à double battant débouchant sur la salle de séjour, ainsi que de part et d’autre, une fenêtre donnant sur la cuisine et respectivement sur la salle de séjour. Le toit, à deux pans, est orienté parallèlement aux courbes de niveau.
Un permis de construire complémentaire a été délivré le 21 novembre 2005, autorisant plusieurs modifications sur l'ensemble du quartier. A cette fin, Mme Veillon avait signé une procuration le 28 mars 2005, autorisant un tiers à signer le dossier d'enquête complémentaire en son nom.
C. Début mars 2007, Mme Anita Veillon a fait construire, par l’intermédiaire d’Uniglobe Sàrl, un avant-toit de 7 m par 2,5 m appuyé contre la façade sud-ouest. Ce couvert, dont la toiture à pan unique est en tuiles, repose sur des socles en béton. Le montant des travaux a été devisé à 13'700 francs.
D. Le 13 mars 2008, la Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité), ayant constaté la construction du couvert sans autorisation, a demandé à Mme Veillon de prendre contact avec le technicien communal pour un rendez-vous.
L’intéressée a répondu par écrit le 17 mars 2008 qu’elle avait demandé en automne 2005 à l’entreprise Uniglobe Sàrl d’étudier « la faisabilité d’un avant-toit » sur le mur sud-ouest de sa maison, qu’elle a accepté le devis qui a été présenté par celle-ci le 28 février 2006 et que, selon son contrat d’entreprise, il lui était strictement interdit d’entrer en contact avec les artisans ou la commune, Uniglobe Sàrl devant être son seul interlocuteur, invoquant ainsi sa bonne foi.
Par décision du 1er juillet 2008, la municipalité, constatant que le couvert avait été bâti hors des périmètres d’implantation, sans mise à l’enquête publique ni autorisation, a ordonné sa démolition dans un délai au 30 septembre 2008.
E. Le 14 juillet 2008, Mme Veillon a recouru contre cette décision, concluant à son annulation. Elle fait valoir en l’espèce que le couvert litigieux, bien que construit sans avoir été mis à l’enquête et sans autorisation, est conforme à la réglementation en vigueur. A titre subsidiaire, elle se prévaut de sa bonne foi et soutient que la démolition serait disproportionnée, faute d’intérêt public ou privé prépondérant. Elle a sollicité la mise en œuvre d’une inspection locale.
Dans sa réponse du 11 août 2008, la municipalité conteste l’appréciation que fait la recourante du règlement relatif au PPA. Elle met en cause également la bonne foi de la recourante, qui avait signé une procuration en faveur d’un tiers pour une procédure de mise à l’enquête complémentaire au printemps 2005. Elle ajoute que la démolition du couvert n’engendre pas de frais excessifs.
Les parties ont été informées de la composition de la cour, qui a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Les plans et les photographies qui figurent au dossier permettent au tribunal de se faire une idée précise des lieux, sur tous les aspects déterminants pour la solution du litige. En outre, sont litigieuses l'interprétation du règlement du PPA et, si la construction n’est pas règlementaire, la pesée de intérêts en présence, de sorte que la tenue d’une audience ne s’impose pas (ATF 4A_9/2006 du 18 juillet 2006 et les références citées; 1C_192/2007 du 25 mars 2008).
Selon l’art. 6 du règlement relatif au plan partiel d’affectation du "Bourg des Pilettes" (ci-après: RPPA), l’implantation des bâtiments se fait à l’intérieur des périmètres ainsi nommés figurant sur le plan. Ces périmètres peuvent être déplacés de 1 m 50 au maximum, le long des directions indiquées par flèches sur le plan mais en restant à l’intérieur des limites des secteurs d’unités d’habitat familial groupé (al. 1). Les balcons et marquises peuvent déborder modérément des périmètres pour autant que cela n’engendre pas de volume fermé ou l’aménagement d’un quelconque volume additionnel au bâtiment. Les avant-toits peuvent déborder des périmètres de 60 cm (al. 2).
En premier lieu, la recourante soutient qu’en déplaçant contre l’ouest le périmètre d’implantation n° 3 de 1 m 50 comme l’art. 6 al. 1 le permet, le couvert litigieux ne déborderait plus que de 1 m du périmètre en question et que, dès lors, répondant à l’esprit de l’art. 6 al. 2, le dépassement de 1 m serait modéré. Pour sa part, l’autorité intimée soutient que le couvert litigieux ne correspond pas à une marquise et que, s’il doit être assimilé à un avant-toit, il excède les 60 cm autorisés. Elle ajoute que le périmètre d’implantation a été déjà entièrement bâti, si bien qu’il ne peut pas être déplacé ni étendu.
Tel que rédigé, l’art. 6 al. 1 ne laisse place à aucun doute. Le périmètre d’implantation peut être déplacé, mais non étendu. Or, il ressort des plans au dossier que ce périmètre a été entièrement occupé par le lot des cinq villas mitoyennes, si bien qu’un déplacement n’est plus possible.
Quant à l’al. 2, il autorise des débordements hors des périmètres d’implantation dans trois cas. Deux d’entre eux, les balcons et marquises, ne s'appliquent à l’évidence pas au couvert litigieux. Quant à l'avant-toit, se définissant comme une saillie d'un toit destiné à protéger une façade de la pluie, il ne semble guère plus approprié, vu la taille (7 m par 2,5 m) et l'emplacement du couvert en question. Toutefois, point n’est besoin d'examiner plus loin la notion d’avant-toit puisque, dans le cas présent, le règlement tolère un empiètement de 60 cm maximum, qui est largement dépassé par les 2 m 50 de la construction litigieuse. Cette dernière n’étant ainsi pas conforme au RPPA, il reste à examiner l’exigence de sa démolition au regard des principes de la bonne foi et de la proportionnalité.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996; AC.2004.0239 du 8 août 2005; AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé par le TF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
En l’espèce, la recourante ne pouvait ignorer que les travaux qu'elle avait commandités nécessitaient une autorisation préalable. Le permis de construire la villa mitoyenne (n° 1'557 délivré le 31 mai 2002) et celui délivré le 21 novembre 2005 suite à l'enquête complémentaire mentionnent expressément qu'aucune modification ne peut être apportée sans l'autorisation de la municipalité. D'ailleurs, la recourante ne soutient pas le contraire, mais elle se prévaut de sa bonne foi, expliquant que son contrat la liant à l’entreprise générale lui interdisait de s’adresser à quelqu’un d’autre en ce qui concerne les travaux de sa maison, y compris les démarches auprès des autorités compétentes. On relèvera, à l'instar de l’autorité intimée, que l’exclusivité que se réservait l'entreprise générale dans ce contrat concerne uniquement la réalisation de la construction mais pas les procédures d’autorisation y relatives. C'est la raison pour laquelle la recourante a dû signer une procuration en mars 2005 lors de la mise à l'enquête complémentaire. Ayant ainsi déjà participé à une procédure de construction, elle devait se douter qu'il n'en allait pas autrement pour le couvert litigieux et que sa signature était nécessaire. D'ailleurs, elle ne prétend pas que l'entreprise générale lui a donné des fausses indications sur ce point. Dans ces circonstances, elle ne peut invoquer sa bonne foi.
c) En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
Situé à l’extrémité sud-ouest du lot des villas mitoyennes, le couvert litigieux ne porte atteinte à aucun intérêt privé des voisins. Toutefois, l’intérêt financier de la recourante à son maintien ne suffit pas face à l’intérêt public au respect de la réglementation communale. Ce dernier assure en effet une égalité de traitement entre tous les propriétaires concernés par le PPA. Autoriser une construction non conforme constituerait un précédent qui, invoqué par d'autres propriétaires, risquerait de vider de toute substance la réglementation élaborée spécialement pour ce quartier. Par ailleurs, la violation du RPPA est importante; il s'agit d'un empiètement de 2,5 m, soit un mètre de plus que les exceptions tolérées, d'une longueur de 7 m, soit plus de la moitié de la façade, sur une zone non constructible. Le fait pour la recourante de ne pas pouvoir se prévaloir de sa bonne foi représente un argument supplémentaire en faveur du maintien de la décision attaquée. Enfin, la valeur du couvert litigieux s’élève à 13'700 fr. selon le devis du 22 février 2006 et les frais de sa démolition, bien que non estimés, devraient rester modestes. Ces coûts ne sont pas tels qu’ils justifieraient de renoncer à la remise en état des lieux. En conséquence, le recours, mal fondé, doit être rejeté.
La décision de la Municipalité de Savigny du 1er juillet 2008 impartissait à la recourante un délai au 30 septembre 2008 pour supprimer le couvert litigieux. Compte tenu de l’écoulement du temps, il convient de fixer un nouveau délai pour y procéder. Au vu des travaux à effectuer, un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt paraît suffisant. Passé cette date, la municipalité – ou à son défaut le département compétent – sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais de la recourante (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
Conformément aux articles 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante déboutée. L’autorité intimée, qui a agi avec le concours d’un homme de loi, a droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Savigny du 1er juillet 2008 est confirmée.
III. Un nouveau délai au 28 février 2009 est imparti à Anita Veillon pour se conformer à la décision susmentionnée.
IV. Un émolument de 1’800 (mille huit cents) francs est mis à la charge d’Anita Veillon.
V. Anita Veillon versera une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune de Savigny à titre de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 2008
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.