TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 février 2009
Composition
Recourant
Emiliano PELLEGRINO, à Crissier, représenté par Me Jérôme BENEDICT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Renens, représentée par Me Luc ANDRE, avocat à Lausanne,
Objet
Recours Emiliano PELLEGRINO c/ décision du Municipalité de Renens du 30 avril 2008 (aménagement de la terrasse du café "La Puccia" - ordre de démolition)
Vu les faits suivants
A. Emiliano Pellegrino exploite à l'avenue de la Poste 22, à Renens, le café-restaurant "La Puccia", au rez-de-chaussée du bâtiment n° ECA 1709 (parcelle n° 1227). Propriété d'Avel SA à Genève, la parcelle no 1227 a une surface de 832 m2 et le bâtiment n° ECA 1709 une surface de 362 m2.
Les lieux se trouvent en "zone urbaine de l'ordre non contigu", régie par les art. 21 ss du règlement du plan d'extension de la commune de Renens approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1947. La surface bâtie ne peut y excéder le cinquième de la surface de la parcelle.
B. Le café-restaurant "La Puccia" dispose d'une terrasse, qui s'étend de la façade sud du bâtiment n° ECA 1709 jusqu'à la limite de la parcelle voisine n° 1095. Surélevée d'environ 1 m 20 par rapport au niveau de l'avenue de l'Eglise catholique, elle est constituée d'une plateforme d'environ 6 m sur 12, reposant sur des murs en béton surmontés d'une clôture métallique.
Il ressort d'un extrait du procès-verbal de la Commission d'architecture et d'urbanisme de la Commune de Renens du 4 décembre 2002 que le gérant du café-restaurant "La Puccia" avait demandé l'autorisation de créer une véranda sur la terrasse, mais que la commission avait décidé de ne pas entrer en matière, car le bâtiment utilisait déjà le double de la surface autorisée.
C. Le 23 novembre 2004, le gérant du café-restaurant a reçu l'autorisation verbale de disposer, sur sa terrasse, une toile en plastique verte avec des rabats et des fenêtres en même matériau.
Par lettre du 17 décembre 2004, le conseiller municipal chargé de l'urbanisme et des constructions a rappelé à Emiliano Pellegrino que la pose d'une mini cantine verte avec rabats ajourés et quelques traverses en bois pour suspendre un éclairage avait été acceptée, mais lui a signifié que les travaux entrepris, soit le doublage de cette toile sous forme d'un plafond intérieur en bois, n'étaient pas autorisés, la structure devant rester une construction légère et mobile. Un délai au 15 janvier 2005 a été imparti à Emiliano Pellegrino pour démonter le plafond en bois et créer une sortie de secours dans un pan vertical de la toile.
Se référant à cette lettre du 17 décembre 2004, la municipalité a informé Emiliano Pellegrino, le 8 avril 2005, qu'elle avait constaté que sa demande de démolition du faux plafond intérieur en bois n'avait pas été respectée. Elle lui a accordé un ultime délai au 29 avril 2005 pour s'exécuter et l'a informé que, passé cette date, elle serait dans l'obligation de faire exécuter la remise en état par un tiers aux frais de l'exploitant.
L'avocat d'Emiliano Pellegrino a écrit à la commune le 15 avril 2005 pour lui signifier que l'existence d'une sortie de secours était garantie, car la toile de tente ne descendait pas le long de la superstructure, et qu'on pouvait ainsi s'échapper de la tente par la salle intérieure du restaurant, par la route et par la cour arrière de l'immeuble. Le conseil d'Emiliano Pellegrino a affirmé que le plafond en bois, faits de minces planchettes prenant appui sur les traverses de bois dont la pose avait été autorisée, avait été mis en place pour des questions d'hygiène (notamment pour éviter la chute d'excréments provenant d'animaux installés sous la toile) et restait amovible en tout temps.
Le 3 mai 2005, le conseiller municipal chargé de l'urbanisme et des constructions a informé le conseil d'Emiliano Pellegrino qu'en raison d'une rencontre qui aurait lieu le 20 mai 2005, le délai fixé dans la décision municipale du 8 avril 2005 était reporté à une date ultérieure, qui serait discutée lors de la réunion.
Une séance s'est tenue le 20 mai 2005, à laquelle étaient notamment présents Emiliano Pellegrino et son conseil, ainsi que des employés de la Commune de Renens. Selon le rapport établi à cette occasion, il était prévu que l'avocat écrirait à la municipalité avant le 20 juin 2005 pour confirmer qu'une solution avait été trouvée pour remplacer le faux-plafond par une sorte de lattis en bois ou plastique, solution que la municipalité acceptait. Le conseil d'Emiliano Pellegrino a confirmé, par lettre du 27 mai 2005, qu'il ferait part des déterminations de son client le 20 juin 2005.
Comme elle n'avait pas reçu de nouvelles de la part du conseil d'Emiliano Pellegrino et qu'une visite au café-restaurant avait révélé qu'aucune mise en conformité n'avais été effectuée, la municipalité a interpellé l'avocat par lettre du 5 juillet 2005, lui demandant d'exposer, par retour de courrier, les raisons du non-respect des engagements pris.
Le conseil d'Emiliano Pellegrino a répondu le 12 juillet 2005 qu'il n'avait pas encore reçu les déterminations de son client, qui cherchait toujours une solution alternative au faux plafond existant. Finalement, le 15 juillet 2005, Emiliano Pellegrino a soumis à la municipalité une proposition consistant à enlever le lattage de bois et à le remplacer par des panneaux en bois amovibles, d'une épaisseur de 8mm.
La municipalité a fait savoir, par lettre du 5 août 2005, qu'elle estimait que cette proposition péjorait la situation existante, et que sa position quant au faux-plafond n'avait pas changé. En conséquence, elle a ordonné le démontage immédiat et sans délai du faux-plafond, en faisant référence à sa lettre du 17 décembre 2004.
Dans une lettre du 10 août 2005, le conseil d'Emiliano Pellegrino s'est déclaré étonné d'apprendre que la municipalité refusait désormais une solution alternative, et a rappelé qu'il n'était pas envisageable, pour des questions d'hygiène et de protection de la clientèle, de renoncer à toute forme de structure telle que celle disposée. Il a prié la municipalité de porter à sa connaissance la solution qu'elle estimait conforme à son règlement.
Il ressort d'une lettre du 22 septembre 2005 écrite par le conseil d'Emiliano Pellegrino que les parties se sont réunies le 15 septembre 2005 et qu'à cette occasion la municipalité a proposé à Emiliano Pellegrino de démonter le lattage en bois existant et de le remplacer par une structure légère et immédiatement démontable, ou, à son choix, de maintenir la structure, mais de fermer la terrasse annuellement du 16 octobre au 14 mars. Le conseil d'Emiliano Pellegrino, dans sa lettre, a informé la commune que son client examinait la faisabilité de chacune de ces solutions.
Le 9 novembre 2005, la municipalité a informé le conseil d'Emiliano Pellegrino qu'elle n'avait toujours pas reçu de déterminations de son client, et l'a prié de lui en faire part dans les plus brefs délais. La municipalité a relancé l'avocat par lettre du 29 novembre 2005, qui contient notamment le passage suivant :
"Hors à ce jour, nous sommes toujours sans nouvelle de votre part. Aussi, nous vous accordons un ultime délai au 15 décembre 2005, afin d'adopter une des deux possibilités.
Passé ce délai, nous exigerons le démontage immédiat du lattage en bois."
Le conseil d'Emiliano Pellegrino a répondu par lettre du 5 décembre 2005, dont le contenu est en substance le suivant :
"Après étude de la situation, mon client a opté pour une fermeture annuelle de la terrasse qu'il exploite en lien avec son établissement.
La terrasse sera fermée du 1er décembre de chaque année jusqu'à la fin du mois de février de l'année suivante."
La municipalité a répondu le 22 décembre 2005 qu'elle avait pris note du choix d'Emiliano Pellegrino, qui consistait à maintenir la structure existante, avec limitation de l'exploitation de la terrasse. La municipalité a cependant rappelé que la période de fermeture prévue lors de la rencontre des parties s'étendait du 16 octobre au 14 mars, et non du 1er décembre à fin février, comme l'avait évoqué le conseil d'Emiliano Pellegrino.
D. Par lettre du 10 octobre 2006, Emiliano Pellegrino a demandé à la municipalité de pouvoir exploiter la terrasse couverte de son établissement toute l'année, sans pause hivernale. Il a déclaré souhaiter mettre en place, pour la saison froide, six panneaux de bois à l'intérieur de la tente, en guise d'isolation thermique et phonique, panneaux qui seraient démontés à l'approche du printemps. Emiliano Pellegrino s'est déclaré disposé à déposer une demande formelle de mise à l'enquête si une simple demande d'autorisation se révélait insuffisante.
La municipalité a fait connaître sa position par lettre du 27 novembre 2006, dont le contenu est, pour l'essentiel, le suivant :
"Par la présente, nous vous informons que suite à votre demande de fermeture de la terrasse précitée, la Municipalité dans sa séance du 10 novembre 2006 a pris la décision suivante :
Tout projet de transformation de terrasse en véranda ou jardin d'hiver doit faire l'objet d'une demande globale et doit être architecturalement de qualité. De plus, le nouvel aménagement doit correspondre aux diverses normes en vigueur (sécurité, bruit, feu, etc.)
Le projet sera mis à l'enquête publique avec dérogation au règlement du plan d'extension de la Commune (dépassement de la constructibilité) et sera refusé en cas d'opposition de la part de tiers.
Dès lors, nous vous laissons le soin de nous faire parvenir un dossier complet en vue d'une mise à l'enquête publique."
E. Un peu plus d'un an plus tard, la municipalité a envoyé une lettre du 20 décembre 2007 à Emiliano Pellegrino, dont le corps du texte est le suivant :
"Monsieur,
Par la présente, nous vous rappelons que suite à la séance du 15 septembre 2005 et à notre courrier du 22 décembre 2005, un arrangement avait été trouvé concernant l'utilisation de votre terrasse.
Or à ce jour, le responsable communal de la Police des constructions a constaté que celle-ci est exploitée en permanence sans respect de l'accord convenu et que des travaux d'aménagements complémentaires ont été effectués dans la tente par la pose de boiserie contre les faces.
Dès lors, nous vous informons que ces aménagements sont, selon notre avis et conformément à nos compétences, en conflit avec les règles cantonales de prévention des incendies, notamment concernant les distances de sécurité et les issues de secours de l'établissement existant. En effet, les voies d'évacuation du restaurant ne peuvent pas déboucher dans une structure en bois et matière plastique hautement inflammable. De plus, cette construction permanente est en dérogation aux articles 25 et 29 bis du règlement du plan d'extension.
C'est pourquoi la Municipalité, dans sa séance du 14 décembre 2007, a décidé d'exiger le démontage dans un délai de 30 jours des aménagements effectués sans autorisation à l'intérieur de la tente, sous peine du retrait du permis d'utiliser pour l'ensemble de l'établissement et d'une amende prévu à l'article 292 du Code pénal suisse.
En outre, nous vous rappelons que vous avez toujours la possibilité, selon notre courrier du 27 novembre 2006, de déposer un dossier d'enquête avec un projet de qualité, mentionnant les dérogations, afin de régulariser la situation."
La lettre mentionne qu'elle constitue une décision et elle contient l'indication des voie et délai de recours.
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
F. La municipalité a envoyé une nouvelle lettre à Emiliano Pellegrino le 8 février 2008, qui contient ce qui suit :
"Monsieur,
Suite à notre courrier du 20 décembre dernier qui exigeait le démontage, dans un délai de 30 jours, des aménagements effectués sur votre terrasse, ainsi qu'à l'entretien sur place avec notre service technique lors duquel un délai supplémentaire avait été admis à la condition qu'un projet conforme soit présenté, nous ne pouvons que constater votre manque de collaboration quant à ces différents points.
Dès lors, nous exigeons irrévocablement le démontage complet pour la fin du mois des aménagements effectués sans autorisation aucune sur la terrasse de votre établissement.
Passé cette date, nous mandaterons une entreprise pour effectuer les travaux de démolition à vos frais et devrons vous dénoncer au juge de paix conformément à l'article No 292 du code pénal."
Cette lettre ne contient pas d'indication des voie et délai de recours.
L'avocat d'Emiliano Pellegrino a réagi le 3 mars 2008 en demandant à la municipalité ce qu'elle entendait par "projet conforme" et quelles étaient ses exigences à cet égard. Il a fait valoir que les installations faites par son client avaient été régularisées par la municipalité, notamment par la lettre du 22 décembre 2005, et qu'il était, dans ces circonstances, impossible d'en exiger le démontage. Il a demandé à la municipalité, au cas où elle persisterait à exiger le démontage des installations, de rendre une décision formelle décrivant précisément les aménagements contestés, les motifs de la décision, les dispositions légales violées et les voies de droit.
La municipalité a répondu le 29 avril 2008 que seule une partie des aménagements effectués avaient été régularisés, moyennant une utilisation limitée de la terrasse, selon un horaire défini, mais qu'Emiliano Pellegrino avait néanmoins exploité cet espace de manière permanente, en violation de l'accord passé. La possibilité avait été laissée à Emiliano Pellegrino de déposer un dossier de mise à l'enquête des aménagements, mais aucune demande n'avait été faite en ce sens. La municipalité a rappelé qu'une décision ordonnant le démontage des aménagements litigieux avait été notifiée à Emiliano Pellegrino par lettre recommandée du 20 décembre 2007 et que, sans nouvelle de sa part depuis, la municipalité avait décider de confier les travaux de démolition à un tiers, aux frais d'Emiliano Pellegrino.
La municipalité a encore adressé à Emiliano Pellegrino une lettre datée du 30 avril 2008, dont le contenu est le suivant :
"Monsieur,
Dans sa séance du 14 décembre 2007, la Municipalité a décidé d'exiger le démontage des aménagements effectués sur votre terrasse. Cette décision vous a été signifiée par écrit le 20 décembre 2007 et rappelée par courrier le 8 février 2008, avec un ultime délai d'exécution fixé au 29 février.
Toutefois, à ce jour, nous ne pouvons que constater que rien n'a été entrepris dans le sens exigé.
C'est pourquoi, dans sa séance du 25 avril 2008, la Municipalité a décidé de mandater une entreprise à vos frais afin d'effectuer ces travaux de démontage.
De plus, nous vous rappelons que nous avions également décidé le 14 décembre 2007 de vous dénoncer au Juge d'instruction conformément à l'article No 292 du Code pénal, qui stipule que :
"Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d'une amende".
Dans le cas où un démontage serait effectué par vos soins durant le délai de recours, la Municipalité renoncera à une dénonciation à l'Autorité compétente."
Cette lettre mentionne qu'elle constitue une décision et contient l'indication des voie et délai de recours.
G. Emiliano Pellegrino a fait recours, par acte du 21 mai 2008 remis à un bureau de poste suisse le jour même, contre la décision de la Municipalité de la Commune de Renens du 30 avril 2008. L'acte contient les conclusions suivantes :
"Fondé sur ce qui précède, le recourant Emiliano PELLEGRINO conclut, avec suite de dépens, à ce que le la Cour de droit administratif et public prononce :
I. L'effet suspensif est accordé au présent recours.
II. Le recours est admis.
III. Il est constaté que la "décision" de la Municipalité de Renens du 20 décembre 2007 est nulle et de nul effet.
Principalement :
III. La décision de la Municipalité de Renens du 30 avril 2007 est annulée.
Subsidiairement :
IV. La décision de la Municipalité de Renens du 30 avril 2007 est réformée en ce sens qu'il est renoncé à mandater une entreprise aux frais du recourant pour procéder aux travaux de démontage des installations de celui-ci sises sur la terrasse qu'il exploite."
Le juge instructeur a accordé l'effet suspensif provisoire par décision du 23 mai 2008.
La Commune de Renens a déposé des déterminations du 23 juin 2008, qui contiennent les conclusions suivantes :
"Fondée sur ce qui précède, la Commune de Renens a l'honneur de conclure, avec dépens, à ce qu'il plaise au Tribunal cantonal de prononcer :
A titre provisionnel :
I.- L'effet suspensif est immédiatement levé, la Commune de Renens étant autorisée à faire immédiatement détruire par une entreprise de son choix les installations construites sans autorisation sur la parcelle no 1227 de Renens (aménagements de la terrasse couverte). La question de la quotité des coûts liés à cette intervention qui seront reportés sur le recourant fera l'objet d'une décision formelle distincte.
A titre principal :
II.- Le recours est rejeté."
Par décision du 1er juillet 2008, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé provisoirement le 23 mai 2008.
Emiliano Pellegrino a déposé une réplique datée du 21 août 2008.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 24 novembre 2008, en présence du recourant, assisté de son conseil, Me Jérôme Bénédict, avocat à Lausanne, et, pour la Municipalité de Renens, de Me Marc Vuilleumier, avocat à Lausanne, accompagné de Mme Martine Heiniger, cheffe de service au Centre technique communal, et de M. René Jomini, responsable de la police des constructions. Le compte rendu d'inspection locale établi à cette occasion contient notamment ce qui suit :
"On y (réd. : à la terrasse) accède soit depuis la salle du café-restaurant, par une porte dans la façade sud, soit depuis le trottoir de l'avenue de l'Eglise catholique, par un escalier de quelques marches, soit, à l'opposé, par un portail donnant sur la cour du bâtiment.
Une tente de cantine, de base rectangulaire, est accolée à la façade sud du bâtiment. Occupant la quasi-totalité de la surface de la terrasse, elle est constituée d'une structure métallique posée sur le sol, recouverte d'une bâche plastifiée de couleur verte formant un toit à quatre pans. Les faces ouest, sud et est sont fermées par des bâches verticales amovibles comportant de larges baies en matière plastique transparente.
A l'intérieur de la tente, un faux plafond formé de lames de bois repose sur une charpente. Les parois de la tente sont également doublées de panneaux formés de lames de bois, jusqu'à une hauteur d'environ 1 m. Les deux accès extérieurs sont fermés par des portes de 90 cm d'embrasure, percées dans des cloisons qui rejoignent le faux plafond. La porte donnant sur l'avenue de l'Eglise catholique s'ouvre vers l'intérieur de la tente; l'autre vers l'extérieur, mais elle était fermée à clé au début de la visite. Ces portes constituent les seules issues de secours pour les usagers de la terrasse, si l'on fait abstraction de la porte communiquant avec la salle du café-restaurant, qui s'ouvre aussi vers l'intérieur de la tente.
Des dispositifs de chauffage par infrarouge sont fixés au faux plafond. Des tables, nappées, et des chaises sont disposées sous la tente. Elles permettent de dresser quarante-quatre couverts.
Le recourant expose, en substance, que lorsque l’établissement était exploité par son prédécesseur, la terrasse était déjà couverte sur la moitié de sa surface par une toile de tente. Il affirme avoir installé la tente actuelle avant le 23 novembre 2004, puis installé le faux plafond et des parois en bois pour satisfaire les exigences des voisins, qui s’étaient plaints de nuisances sonores. Il souhaiterait construire une véranda. Il affirme qu’il n’exploite pas vraiment l’espace à disposition sous la tente pendant la période hivernale, mais qu’il y sert les clients qui souhaitent s’y installer.
Les représentants de la municipalité confirment qu'ils exigent la suppression du faux plafond et de tous les panneaux en bois posés à l'intérieur de la tente. Ils déclarent que des dérogations au règlement communal pourraient être accordées au recourant si un projet satisfaisant étaient mis à l’enquête, pour autant qu’il ne soulève pas d’opposition de la part des voisins.
Sans autre réquisition, le président informe les parties que la cause est en état d’être jugée et que l'arrêt leur sera notifié par écrit."
A l'issue de l'inspection locale, le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.
Considérant en droit
Selon l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), applicable au moment du dépôt du recours, celui-ci s’exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée.
La décision de la Municipalité de Renens, rendue le 30 avril 2008, a été notifiée le lendemain au plus tôt, soit le 1er mai 2008. Déposé le 21 mai 2008, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
L'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre, et le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales ou réglementaires.
La lettre de la municipalité du 20 décembre 2007, qui exige du recourant "le démontage dans un délai de 30 jours des aménagements effectués sans autorisation à l'intérieur de la tente, sous peine du retrait du permis d'utiliser pour l'ensemble de l'établissement et d'une amende prévue à l'article 292 du Code pénal suisse" constitue un tel ordre de mise en conformité.
La décision attaquée, du 30 avril 2008, constitue quant à elle une décision d'exécution par substitution de cet ordre de démolition (cf., pour la terminologie, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème édition, p. 99 s.).
Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts du Tribunal administratif AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994). En revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base (arrêt AC.1992.0098 du 13 novembre 1992).
Il n’est fait exception à ce principe que si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein droit (ATF 115 Ia 1, traduit in JdT 1991 I p. 396).
Pour l'essentiel, les arguments du recourant concernent la légalité de la décision du 20 décembre 2007. Un seul grief concerne la décision du 30 avril 2008 proprement dite: le recourant s'interroge sur sa conformité au droit dès lors qu'elle n'indique pas le coût des opérations qui seront ordonnées.
La décision d'exécution du 30 avril 2008, comme le fait valoir le recourant, ne mentionne effectivement pas de coût probable des travaux de démolition, ni la personne qui sera chargée de ceux-ci. La présence de telles indications ne saurait néanmoins être érigée en condition de validité de la décision. En effet, ni la loi du 28 octobre , ni la LATC ne posent d'exigence quant au contenu d'une telle décision. De plus, cette lacune n'empêche pas le recourant de préserver ses droits: s'il craint le coût des travaux, il garde la possibilité de démonter lui-même les aménagements litigieux; la municipalité le lui a d'ailleurs rappelé dans sa décision du 30 avril 2008. Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque le recourant pourra, à réception de la décision arrêtant les frais mis à sa charge (cf. André Grisel, op.cit., p. 639; art. 61 al. 5 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), faire recours auprès de la présente autorité s'il estime excessifs les coûts de l'exécution par équivalent.
Le recourant conteste également la validité de la décision d'exécution du 30 avril au motif que la décision de base serait nulle. Il fait valoir que la lettre du 20 décembre 2007 ne pouvait pas être comprise comme une décision formelle par un justiciable non représenté, car elle ne comportait pas de dispositif et apparaissait être un simple avertissement.
a) La jurisprudence a posé le principe selon lequel l'annulabilité des actes administratifs constitue la règle et leur nullité l'exception pour des motifs de sécurité juridique (ATF 104 Ia 172 consid. 2c p. 176, traduit in JdT 1980 I p. 330). Les actes administratifs bénéficient d'une présomption de validité; ainsi un acte administratif ne sera nul, c'est-à-dire absolument inefficace, que dans des cas exceptionnels. Il en va ainsi notamment quand les trois conditions suivantes sont réunies cumulativement: le vice est grave; il doit être patent ou pour le moins facilement reconnaissable; enfin l'admission de la nullité ne doit pas porter atteinte d'une manière intolérable à la sécurité juridique ou aux intérêts du citoyen confiant dans la validité d'une décision (ATF 116 Ia 215 consid. 2c p. 219 s., traduit in JdT 1992 I p. 443; 104 Ia 172 consid. 2c p. 176 s., traduit in JdT 1980 I p. 330; 99 Ia 126 consid. 4a p. 135; cf. également, sur l'ensemble de la question, Pierre Moor, op. cit., p. 305 ss). Le fait qu'une décision soit entachée d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement nulle; la sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne peut être prononcée que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de recours (Pierre Moor, op. cit., p. 308 s.). Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la violation de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 122 I 97 consid. 3a p. 99). Quant à l’absence ou l’insuffisance de motivation de la décision, elle rend l’acte annulable mais non pas nul (Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 281).
b) La présence d'un dispositif n'est pas une condition de validité de la décision en droit vaudois. En effet, la LJPA ne contient pas une telle exigence. Il suffit qu'une décision remplisse les conditions de l'art. 29 LJPA (aujourd'hui de l'art. 3 LPA-VD]) pour qu'elle puisse valablement entrer en force (arrêt GE.2006.0042 du 16 juin 2006). Ainsi, une décision n'est pas nulle du seul fait qu'elle ne contient pas de dispositif. Elle ne pourrait l'être que si cette absence empêchait le destinataire de se rendre compte que l'acte est une décision émanant d'une autorité (Pierre Moor, op. cit., p. 319).
La lettre du 20 décembre 2007 est écrite sur papier à en-tête de la Ville de Renens et porte les signatures de la syndique et du secrétaire municipal, dont les noms sont précédés de la mention "Au nom de la municipalité". La décision se définit comme telle, et contient l'indication des voie et délai de recours. La forme, indubitablement, est celle d'une décision.
Le troisième paragraphe de la lettre pourrait faire penser que la commune ne fait que transmettre des informations ("Dès lors, nous vous informons…"). Cependant, le quatrième paragraphe contient un ordre clair ("C'est pourquoi la Municipalité, dans sa séance du 14 décembre 2007, a décidé d'exiger le démontage…), d'autant plus que l'injonction est assortie d'un délai d'exécution et que l'autorité menace de sanctions (retrait du permis d'utiliser et peine prévue par l'article 292 CP).
Ainsi, tant par sa forme que par son contenu, la lettre du 20 décembre 2007 ne pouvait laisser aucun doute dans l'esprit du recourant sur l'effet juridique contraignant qu'elle était destinée à exercer. Le recourant ne saurait prétendre de bonne foi que l'absence de dispositif l'empêchait de comprendre qu'il avait reçu une décision qui, à défaut de recours, ne pourrait plus être remise en cause.
c) Il n'est par ailleurs pas contesté que cette décision a été régulièrement notifiée au recourant qui, à cette époque, n'était plus représenté par son avocat (v. mémoire de recours, ch.II 2, p. 4).
Faute de recours interjeté en temps utile, la décision du 20 décembre 2007 est aujourd'hui définitive et exécutoire. Il n'y a pas lieu d'en contrôler le bien fondé. On observera néanmoins, par surabondance, que les griefs formulés à son égard par le recourant sont vains:
a) Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218, traduit in JdT 1984 I p. 514). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité: il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, traduit in JdT 1987 p. 564; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217, traduit in JdT 1984 I p. 514; RDAF 2006 p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).
b) Le chapitre 3 du RPE, intitulé "Zone urbaine de l'ordre non contigu", contient notamment les dispositions suivantes :
Art. 25. - La distance entre la limite de propriété voisine et un bâtiment est calculée à partir du plus grand niveau de celui-ci.
Les avant-corps et les locaux construits en encorbellement en augmenteront d'autant la dimension.
La distance indiquée ci-dessus, mesurée en tout point de la façade, ne sera pas inférieure :
a) à 4 mètres, si la longueur de la façade ne dépasse pas 14 mètres;
(…)
Art. 29 bis. - La surface bâtie ne peut excéder le 1/5 de la surface de la parcelle.
Art. 29 ter. - La surface bâtie est mesurée sur le plan au plus grand niveau. Ce calcul ne tient pas compte des seuils, perrons, terrasses couvertes, loggias et balcons ouverts ne dépassant pas 2 mètres de saillie par rapport à la façade, terrasses non couvertes, places de stationnement, locaux et garages enterrés.
(…)
Art. 29 quater. - La surface de la parcelle entrant en considération est la surface cadastrale. Il n'est pas tenu compte des servitudes ou des alignements grevant la parcelle.
(…)"
En l'occurrence, la parcelle no 1227 a une surface de 832 m2. La surface bâtie ne peut donc être supérieure à 166, 4 m2 (832 : 5). Comme la surface du bâtiment n° ECA 1709 (362 m2) est supérieure au maximum du coefficient d'occupation de la parcelle, la construction, sans prendre en compte les aménagements de la terrasse, est déjà contraire aux normes de la zone.
La surface de la terrasse couverte doit être additionnée à celle du bâtiment pour le calcul de la surface bâtie, puisqu'elle constitue une saillie de plus de 2 mètres depuis la façade du bâtiment (art. 29 ter, 2ème phrase, RPE, a contrario). Les aménagements effectués aggravent donc l'atteinte à la réglementation en vigueur, et ne peuvent, de ce fait, être autorisés (art. 80 al. 2, 2ème phrase, LATC).
De plus, les aménagements effectués sont contraires aux dispositions du RPE concernant les distances aux limites. L'art. 25 RPE dispose que la distance entre la limite de propriété voisine et un bâtiment est calculée à partir du plus grand niveau de celui-ci; les avant-corps en augmentent la dimension. Le RPE ne définit pas la notion d'avant-corps. Selon la jurisprudence, le critère pour déterminer si un élément de construction doit être qualifié d'avant-corps (et par conséquent être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites) tient à son aspect extérieur et à sa volumétrie : si l'ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour l'observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on devra alors considérer qu'il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par conséquent, qu'il doit respecter les distances aux limites et demeurer à l'intérieur du périmètre constructible (AC.2003.0256 du 7 septembre 2004).
La tente érigée sur la terrasse du bâtiment n° ECA 1709 présente un volume important, vu ses dimensions. De plus, la toile est pour l'essentiel opaque, ce qui renforce cette impression. Elle apparaît donc, pour un observateur externe, comme un volume supplémentaire du bâtiment. L'infrastructure conséquente de la tente (panneaux en bois, chauffages par infrarouge), même si elle n'est pas perceptible de l'extérieur, conforte dans l'idée que la tente doit être considérée comme augmentant la dimension du bâtiment. La distance minimale à la limite de propriété, en l'occurrence 4 mètres, vu la longueur de la façade du bâtiment et l'art. 25 al. 3 let. a RPE, n'est donc pas respectée.
c) On ne saurait non plus suivre le recourant lorsqu'il prétend qu'il croyait de bonne foi avoir été autorisé par la municipalité à aménager sa terrasse comme il l'a fait et se prévaut d'un accord qui avait été trouvé avec la municipalité, celle-ci consentant à l'exploitation des installations existantes moyennant une fermeture annuelle.
La municipalité a autorisé verbalement le recourant, le 23 novembre 2004, à disposer une toile en plastique verte avec des rabats et des fenêtres en même matériau sur la terrasse de l'établissement. Contrairement à ce que prétend le recourant, elle ne lui a jamais permis d'autres aménagements que la pose d'une tente.
La municipalité a signifié pour la première fois son désaccord avec les agissements du recourant le 17 décembre 2004, en ordonnant le démontage du plafond en bois. Face à l'inexécution du recourant, elle a réitéré son injonction le 8 avril 2005. Après des discussions tenues en vue de trouver une solution alternative au faux plafond, la municipalité, constatant l'échec de cette approche, a de nouveau exigé, par lettre du 5 août 2005, le démontage de la structure. On ne saurait considérer qu'en tentant de trouver une solution transactionnelle au litige, l'autorité ait autorisé le recourant à maintenir définitivement les aménagements effectués. On ne saurait non plus voir une attitude contradictoire dans les agissements de la municipalité, qui a accepté, provisoirement et dans l'unique but de trouver une solution transactionnelle - ce qui se comprend aisément à la lecture de la correspondance produite au dossier -, de surseoir à l'exécution de sa décision.
Des pourparlers ont encore été menés par la suite, notamment lors d'une séance du 15 septembre 2005. La municipalité a proposé au recourant une alternative au démontage des aménagements litigieux, consistant en la fermeture annuelle de la terrasse. Le recourant ne saurait exciper d'un quelconque accord intervenu entre lui et la municipalité, puisque, ni par ses déclarations de volonté, ni par son comportement subséquent, il n'a permis à celui-ci de venir à chef. En effet, le recourant, par le biais de son conseil, a informé la municipalité, le 5 décembre 2005, qu'il renonçait à exploiter la terrasse du 1er décembre à fin février. Vu les divergences entre la proposition de la municipalité (fermeture du 16 octobre au 14 mars) et celle du recourant, on ne peut considérer la seconde comme une acceptation; il s'agit d'une contre-offre, que la municipalité a d'ailleurs expressément refusée par lettre du 22 décembre 2005. Aucun accord explicite n'a donc été trouvé. Le recourant ne s'est pas non plus conformé aux exigences de la municipalité, en sorte qu'il n'y a pas non plus eu d'accord tacite entre les parties qui aurait résulté d'actes concluants. La municipalité n'a jamais accepté que la disposition d'une toile de tente avec structure de soutènement sur la terrasse.
Le recourant ne peut se prévaloir, pour le surplus, de ce que la municipalité aurait toléré les aménagements effectués, celle-ci ayant, de manière régulière et systématique, manifesté son désaccord. Elle n'a donc pas fait preuve d'un silence, qui, de toute façon, selon la jurisprudence précitée (ATF 132 II 21 consid. 8.1 p. 45, traduit in JdT 2006 I p. 707; arrêt 1A.63/2005 du 22 août 2005), ne saurait fonder un droit à la protection de la bonne foi.
d) L'atteinte à la réglementation n'est de loin pas mineure. En soi la seule présence permanente d'une tente de bonne dimension, transformant la terrasse en un espace couvert et entièrement fermé, constitue déjà une dérogation évidente au RPE. Les aménagements intérieurs auxquels le recourant a procédé sans autorisation aggravent la situation, faisant de la terrasse couverte une véritable salle de restauration supplémentaire. Même s'il s'agit d'une construction légère, le volume bâti en violation du cœfficient d'utilisation du sol et de la distance minimum à la limite de propriété est important. Par ailleurs le démontage des aménagements effectués sans droit ne nécessite pas de gros travaux. S'il doit être confié à une entreprise, son coût ne devrait pas excéder quelques milliers de francs. Dans ces conditions, l'ordre de mise en conformité du 20 décembre 2007 était parfaitement justifié et conforme au principe de la proportionnalité.
Cette décision, dont on rappelle qu'elle est exécutoire, impartissait au recourant un délai de 30 jours pour s'y conformer. L'inspection locale a confirmé que le recourant n'y avait donné aucune suite. Lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 318). L'autorité intimée est par conséquent en droit de faire exécuter les travaux par un tiers, au frais du recourant, comme le prévoient l'art. 105 al. 1 et l'art. 130 al. 2 LATC. Sa décision du 30 janvier 2008 doit être confirmée.
Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge du recourant débouté, ainsi que les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Renens, dont la municipalité a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Renens du 30 avril 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Emiliano Pellegrino.
IV. Emiliano Pellegrino versera à la Commune de Renens une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 février 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.