TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juin 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Alain Zumsteg, et M. François Kart, juges
Recourants
WWF SUISSE, à Zurich, et WWF Vaud, à Vevey 1, représenté par l'avocat Raphaël DALLEVES, à Sion,
Autorités intimées
Département des infrastructures, Secrétariat général, représentée par Service des routes, à Lausanne,
Service des forêts, de la faune et de la nature,
CONSEIL COMMUNAL DE BASSINS, représentée par l'avocat Philippe-Edouard JOURNOT, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du développement territorial.
Objet
plan routier
Décisions du Conseil communal de Bassins du 24 janvier 2006, du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) du 2 mai 2006 et du Département des infrastructures, Service des routes, du 12 mai 2006 (construction d'un chemin d'accès avec défrichement - suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 1er avril 2008)
Vu les faits suivants
A. Par arrêt 1C_135/2007 du 1er avril 2008, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt AC.2006.0123 rendu le 20 avril 2007 par le Tribunal administratif.
L'objet du litige était l'adoption, le 24 janvier 2006, par le Conseil communal de Bassins et l'approbation préalable, le 12 mai 2006, par le Département des infrastructures, d'un plan routier prévoyant la construction, au lieudit "Grand Chaney", d'un chemin d'accès reliant le chemin du Sétif à la parcelle communale n°496 dont une partie est colloquée en zone de villa par le plan d'extension communal de 1979. Ce chemin d'accès traversant un cordon boisé, l'autorité cantonale (DSE-SFFN) avait autorisé le 2 mai 2006 le défrichement de 70 m² en exigeant un reboisement compensatoire.
Les recourants WWF contestaient la justification du projet routier litigieux et des autorisations délivrées en faisant valoir que la zone destinée à être desservie par le chemin projeté ne serait pas affectée à la construction de manière conforme au droit fédéral.
Constatant à l'issue de l'échange d'écritures que le dossier ne renseignait pas suffisamment sur la nature des modifications dont le plan d'affectation communal avait fait l'objet depuis de son adoption initiale en 1979, le tribunal a invité le Service de l'aménagement du territoire à fournir les dossiers, y compris les rapports OAT, relatifs aux modifications successives du plan d'affectation communal. Le 13 octobre 2006, le Service de l'aménagement du territoire a refusé de donner suite à cette réquisition, faute de forces disponibles, se contentant de fournir une copie du plan d'extension communal de 1979. Il s'était déjà déterminé le 4 septembre 2006 en exposant que, même adopté avant 1980, le plan d'affectation communal avait été modifié à plusieurs reprises avec l'approbation des autorités cantonales.
Sollicitée à son tour, la commune a produit divers documents, puis le Service de l'aménagement du territoire a été invité à verser au dossier l'aperçu de l'état de l'équipement. Le dossier a été transmis en consultation au conseil des recourants puis le tribunal a informé les parties que la cause paraissait en état d'être jugée sur la base du dossier et qu'elle serait soumise à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.
B. Statuant par arrêt AC.2006.0123 du 20 avril 2007, le tribunal a analysé la documentation figurant au dossier et il a constaté que depuis l'adoption du plan communal de 1979, divers secteurs aux alentours de la zone villa litigieuse avaient été progressivement ouverts à la construction. Il a considéré que l'ensemble de ces mesures de planification, conformes au droit fédéral en vigueur depuis 1980, montraient que la zone à bâtir avait été adaptée aux exigences du droit fédéral.
C. Dans l'arrêt 1C_135/2007 du 1er avril 2008, le Tribunal fédéral a considéré que l'intérêt public à un équipement suffisant et adéquat d'une parcelle à bâtir peut justifier un défrichement, mais que le plan d'affectation classant la parcelle en zone constructible doit avoir été approuvé à l'issue d'une procédure régulière et être conforme au droit fédéral. Il a jugé que l'autorité cantonale d'approbation aurait dû, lors des modifications postérieures du plan, examiner la conformité (à l'art. 15 LAT) du classement en zone à bâtir dans le cadre d'un examen d'ensemble du plan. Le Service de l'aménagement du territoire n'ayant pas fourni les documents nécessaires pour vérifier que cet examen avait eu lieu, le Tribunal fédéral a admis le recours du WWF et renvoyé la cause au Tribunal administratif (aujourd'hui Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
D. A réception de l'arrêt du Tribunal fédéral, le juge instructeur a interpellé les parties sur la question de savoir si la cause ne devait pas être renvoyée en première instance pour que la conformité de la planification au droit fédéral soit examinée au préalable par le Service du développement territorial (anciennement Service de l'aménagement du territoire) dans une prise de position dûment documentée, avant que les autorités cantonales de première instance ne prennent une nouvelle décision sur l'approbation du plan routier et l'autorisation de défrichement requise. Le juge instructeur exposait que cela impliquerait que le tribunal annule les décisions cantonales de 2006 actuellement litigieuses et renvoie le dossier aux autorités intimées.
Se déterminant le 26 mai 2008, le Service du développement territorial a conclu en substance au renvoi de la cause aux autorités intimées. Interpellé sur la révision du plan général d'affectation évoquée dans un des documents figurant au dossier, il a précisé que cette révision n'avait fait l'objet d'aucune démarche de la municipalité auprès de lui.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature, le Service des routes et les recourants ont également conclu au renvoi de la cause aux autorités intimées.
Par lettre du 29 mai 2008, le conseil de la commune a demandé une prolongation substantielle de délai en exposant qu'une concertation avec l'urbaniste conseil de la commune devait avoir lieu lors d'une séance agendée en juin.
E. Les parties ont été informées que le dossier serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de rendre un arrêt, soit de compléter l'instruction. Le tribunal a délibéré par voie de circulation dans la composition annoncée préalablement aux parties.
Considérant en droit
Il résulte de l'arrêt du Tribunal fédéral du 1er avril 2008 qu'il manque au dossier les éléments permettant de retenir que la zone de villa litigieuse est une zone constructible conforme au droit fédéral. Le Tribunal cantonal devrait se prononcer à nouveau sur ce point après s'être fait remettre les pièces pertinentes à cet égard par le Département des infrastructures ou toute autre autorité compétente (consid. 2.5). Selon le Tribunal fédéral, les documents figurant au dossier ne permettent pas de conclure avec la certitude voulue qu'à l'occasion de l'approbation des différents plans partiels d'affectation, l'autorité cantonale aurait procédé à un examen d'ensemble de la conformité au droit fédéral du plan d'extension communal et, en particulier, de la zone de villa du secteur du "Grand Chaney". Le fait que la zone de villa litigieuse soit l'une des dernières parcelles à bâtir dans le secteur voire même sur le territoire communal ne permet pas encore de retenir que la surface en cause devrait nécessairement être classée en zone à bâtir dans le plan d'affectation que la Commune de Bassins devra adopter (consid. 2.3).
Ainsi, en l'état, le dossier, même après les mesures d'instruction ordonnées par le Tribunal administratif dans la cause AC.2006.0123, ne contient pas les documents nécessaires pour trancher la question litigieuse. En particulier, la commune intimée ne dispose pas non plus de la documentation nécessaire, puisqu'elle déclare avoir besoin de consulter son urbaniste-conseil avant de se déterminer sur la suite de la procédure. On se trouve ainsi dans la situation où les décisions attaquées, en particulier l'autorisation de défrichement du 2 mai 2006 et l'approbation préalable du plan par le Département des infrastructures en date du 12 mai 2006, sont dépourvues de la motivation nécessaire alors que la conformité au droit fédéral du plan d'affectation de 1979 était précisément mise en doute par les recourants.
Le tribunal a déjà jugé à maintes reprises qu'il ne lui appartient pas de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, la motivation qui aurait dû être celle de la décision attaquée (PS.2007.0223 du 5 juin 2008; PS 2007.0094 du 12 juin 2008; AC.2007.0051 du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998). Il y a d'ailleurs lieu d'être particulièrement attentif à l'exigence de motivation des décisions administratives lorsque les moyens des recourants ont été formulés dans une procédure d'opposition ou de réclamation préalable.
Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu de poursuivre l'instruction pour tenter d'obtenir des autorités intimées les documents qui permettraient de formuler la motivation des décisions attaquées. Il y a lieu au contraire de renvoyer le dossier aux autorités intimées pour nouvelle décision.
Dans leur recours du 9 juin 2006, les recourants concluent à l'annulation de trois décisions. Il y a lieu en effet d'annuler l'autorisation de défrichement du 2 mai 2006 ainsi que la décision d'approbation préalable rendue par le Département des infrastructures du 12 mai 2006. Il y a lieu d'en faire de même pour la décision du Conseil communal adoptant le projet routier litigieux car même si cette décision ne sortit aucun effet en l'absence de l'autorisation cantonale, l'incertitude qui règne sur la conformité de la planification actuelle au droit fédéral affecte aussi la validité de la décision communale. Le conseil communal ne pourra se prononcer à nouveau que dans deux hypothèses entre lesquelles le présent arrêt n'a pas à trancher. L'une serait que le plan d'affectation de 1979 soit reconnu conforme au droit fédéral au terme d'une analyse complète. L'autre consisterait en une révision générale du plan d'affectation communal.
Le recours étant ainsi admis, les frais restent à la charge de l'Etat. Ce dernier, par son Département des infrastructures, partagera avec la commune les dépens auxquels ont droit les recourants qui ont consulté un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. L'autorisation de défricher délivrée par le Service des forêts, de la faune et de la nature le 2 mai 2006 est annulée.
III. La décision du Département des infrastructures du 12 mai 2006 approuvant préalablement le projet de construction du chemin d'accès à la parcelle n°496 depuis le chemin du Sétif au lieudit "Grand Chaney" est annulée.
IV. La décision du Conseil communal de Bassins du 24 janvier 2006 est annulée.
V. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée aux recourants WWF à la charge du Département des infrastructures.
VI. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée aux recourants WWF à la charge de la commune de Bassins.
VII. Les frais restent à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 23 juin 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.