TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 août 2011
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
Carlo MUNARI, à La Conversion,
Gilbert DEPREZ, à Lutry,
Paulette DEPREZ, à Lutry, tous trois représentés par Daniel Pache, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lutry
Opposants
Alain BÜRKI, à La Conversion, représenté par Antoine Bagi, avocat, à Lausanne,
Christian MORIGGI, à Lutry,
Suzanne RUEDE, à Lutry,
Claude HILDENBRAND, à Lutry, tous trois représentés par Laurent Trivelli, avocat, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours Carlo MUNARI et consorts c/ décision de la Municipalité de Lutry du 5 mars 2008 refusant de leur délivrer un permis de construire une villa familiale avec garage sur la parcelle n° 558 du cadastre communal
Vu les faits suivants
A. Carlo Munari ainsi que Gilbert et Paulette Deprez ont mis à l’enquête la construction d’une villa familiale et d’un garage sur la parcelle n° 558 du cadastre de la Commune de Lutry, parcelle appartenant Gilbert et Paulette Deprez et promise-vendue à Carlo Munari.
B. Mis à l'enquête publique du 22 décembre 2007 au 21 janvier 2008, ce projet a fait l'objet de plusieurs oppositions, qui soulevaient notamment l'absence de titre juridique permettant d'accéder depuis la voie publique au bâtiment projeté.
C. Le 5 mars 2008, la Municipalité de Lutry a rendu une décision refusant de délivrer à Carlo Munari ainsi que Gilbert et Paulette Deprez (ci-après: Carlo Munari et consorts) un permis de construire une villa familiale avec garage sur la parcelle n° 558 du cadastre communal avec la motivation suivante:
« Nous constatons que votre projet est conforme aux dispositions du règlement communal sur les constructions et l’aménagement du territoire du 12 juillet 2005, excepté le garage pour 2 véhicules qui ne peut être autorisé en raison du fait que les conditions des art. 11 du règlement communal et 39 RATC ne sont pas remplies et sous réserve d’une petite modification de la place de manoeuvre.
Cependant, nous constatons aussi que la parcelle sur laquelle le bâtiment est projeté n’est pas au bénéfice d’un titre juridique permettant le passage sur les fonds d’autrui des équipements nécessaires au bâtiment, principalement l’accès routier.
Dans ces circonstances, et pour ce seul motif, nous sommes contraints de vous refuser le permis de construire requis, en nous fondant sur les dispositions des art. 22, 2e alinéa, lettre b, LAT et 104, 3e alinéa LATC ».
D. Un recours a été déposé le 26 mars 2008 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par Carlo Munari et consorts (ci-après: les recourants) à l’encontre de la décision précitée, par lequel ceux-ci concluent à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation de construire sollicitée leur est délivrée. Ils exposent, d’une part, que si le voisin persistait dans son refus d’accepter la localisation du garage, ils seraient prêts à renoncer à ce garage, d’autre part, concernant les accès, qu’ils entendent déposer dans les jours suivants une procédure civile en application de l’art. 694 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), selon lequel tout propriétaire qui n’a qu’une issue insuffisante sur la voie publique peut exiger de ses voisins qu’ils lui cèdent le passage nécessaire.
E. Par déterminations du 24 avril 2008, la Municipalité de Lutry (ci-après: l’autorité intimée) a conclu au rejet du recours, tout en se déclarant prête à admettre d’ores et déjà une suspension de la cause requise par les recourants dans l’hypothèse où ceux-ci envisageraient de saisir les tribunaux civils. L’opposant Alain Bürki a déposé ses observations le 28 avril 2008 et a conclu au rejet du recours, en exposant notamment qu’il refuse que la voie d’accès à la parcelle n° 558 passe par sa propriété. Par observations du même jour, les opposants Christian Moriggi, Suzanne Ruede et Claude Hildenbrand ont conclu à la suspension de la procédure dans l’attente du résultat de la ou des procédures en passage nécessaire envisagées par les recourants, à défaut à une prolongation d’un mois du délai imparti pour se déterminer.
F. Une demande a été déposée le 25 avril 2008 par Gilbert et Paulette Deprez ainsi que Carlo Munari devant le Tribunal d’arrondissement de l’Est vaudois en constitution de servitude foncière de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la parcelle n° 558 RF Lavaux, Commune de Lutry, ainsi que de servitude foncière pour canalisations quelconques par le quartier du Bois-Rouge.
G. Par courrier du 6 mai 2008, la juge instructrice a suspendu l'instruction du recours jusqu'à droit connu sur la demande adressée au Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois le 25 avril 2008. Elle a confirmé cette suspension par courriers du 8 octobre 2008, 3 février et 20 août 2009, 1er février et 10 juin 2010, 1er février 2011. Le 26 avril 2011, elle a envoyé aux parties un courrier rédigé dans les termes suivants:
« 1. Le refus du permis de construire faisant l'objet du présent recours est principalement motivé par le fait que la parcelle sur laquelle se situe le bâtiment projeté n'est pas au bénéfice du titre juridique permettant le passage sur les fonds d’autrui des équipements nécessaires au futur bâtiment (accès routier) tel que l'exige l'art. 104 al. 3 LATC. Les recourants ne le contestent pas, puisqu'ils ont ouvert action pour obtenir ce titre. Dans leur recours cependant, ils soutiennent implicitement que le permis aurait néanmoins dû leur être délivré, parce qu'il est vraisemblable qu'ils obtiennent l'inscription de la servitude de passage pendant la durée de validité du permis de construire.
Le fait que la demande de passage nécessaire a été déposée il y a plus de trois ans aujourd’hui et n'a toujours pas abouti tendrait plutôt démontrer le contraire. De plus, si cette demande devait enfin être admise, la municipalité serait amenée à se prononcer sur un projet et des oppositions datant de plusieurs années, alors que la situation de fait et de droit dans le voisinage s’est vraisemblablement modifiée. Cette situation n'apparaît pas satisfaisante, notamment du point de vue du respect du droit d'être entendu que l'enquête publique est censée assurer.
Dans ces conditions, la juge soussignée envisage de ne pas de prolonger la suspension de la présente cause au-delà du 30 mai 2011 et un délai au 13 mai 2011est imparti aux recourants soit pour retirer leur recours, auquel cas l'affaire sera rayée du rôle sans frais ni dépens, soit pour justifier le maintien de la suspension. Passé cette date, le tribunal se réserve de statuer sans autre mesure d'instruction. A toutes fins utiles, l’attention des recourants est attirée sur le contenu du récent arrêt rendu le 19 avril 2011 par la Cour de droit administratif et public dans une affaire analogue (AC.2006.0271) ».
H. Le 12 mai 2011, les recourants ont répondu en relevant que si la procédure traînait, cela était uniquement dû au fait que les opposants usaient d’innombrables procédés dilatoires avec des appels en cause abusifs, des recours au Tribunal cantonal et des recours au Tribunal fédéral, ce qui ne leur laissait pas d’autre solution que de retirer le recours.
I. Le 16 mai 2011, la juge instructrice a invité les parties à se déterminer sur la question des frais et dépens. Les opposants Christian Moriggi, Suzanne Ruede et Claude Hildenbrand ont répondu le 19 mai 2011, contestant avoir usé de procédés dilatoires et concluant à l’allocation de dépens, même modérés, dès lors que leur conseil avait dû, après le dépôt du recours, se plonger dans le dossier, étudier à nouveau plan et règlements, puis adresser au tribunal un courrier en date du 28 avril 2008.
Par courrier du 23 mai 2011, les recourants ont relevé qu’aucun mémoire d’intimé n’avait dû être déposé, vu que la suspension était intervenue immédiatement; ils se sont en outre référés au courrier de la juge instructrice du 26 avril 2011 dont il ressortait que la cause serait rayée du rôle « sans frais ni dépens », ce qui tranchait dès lors la question.
L’opposant Alain Bürki a contesté, par courrier du 24 mai 2011, avoir usé de procédés dilatoires et a conclu à l’allocation de dépens dès lors que le tribunal lui avait fixé un délai pour déposer des déterminations et que celles-ci avaient été déposées après étude du dossier et de la législation par son conseil. Il a encore relevé que, vu la procédure en passage nécessaire engagée par les recourants à l’est de leur parcelle, ceux-ci devraient remettre à l’enquête publique un nouveau projet pour que l’accès à leur parcelle se situe en bas de leur bien-fonds.
Par courrier du 25 mai 2011, les recourants ont rappelé le courrier de la juge instructrice du 26 avril 2011, considérant que celui-ci tranchait la question des dépens.
Le 29 juin 2011, la juge instructrice a communiqué aux parties que, suite aux prises de position respectives de ces dernières, contestant notamment pour certaines d’entre elles l'avis selon lequel l'affaire serait rayée du rôle sans frais ni dépens, la cause serait soumise à une cour composée de trois juges (art. 94 al. 3 LPA-VD). Celle-ci pouvant rendre une décision qui s'écarterait des indications contenues dans le courrier du 26 avril 2011, un délai au 13 juillet 2011 était imparti aux recourants pour déclarer s'ils souhaitaient révoquer ou maintenir le retrait de leur recours.
Le 4 juillet 2011, les recourants se sont référés au courrier de la juge instructrice du 26 avril 2011, sur la base duquel ils avaient retiré leur recours. Ils ont estimé qu’ils ne pouvaient reprendre un recours qui avait été retiré, de même que la CDAP ne pouvait pas revenir sur une décision de rayer la cause du rôle sans frais ni dépens, qui entrait automatiquement en force si la condition du retrait était réalisée.
J. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Suite au retrait du recours par les recourants, il convient de rendre une décision de radiation et de statuer sur les frais et les dépens (art. 91 al. 1 let. c et al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
a) Selon l’art. 49 al. 1 LPA-VD, en procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe; si celle-ci n’est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 in fine LPA-VD). S’agissant des dépens, l’art. 55 al. 1 LPA-VD dispose que l’autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou entièrement gain de cause, en remboursement des frais qu’elle a engagés pour défendre ses intérêts. Cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). L'art. 56 LPA-VD prévoit que si la partie a inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ses dépens peuvent être réduits ou supprimés (al. 1), que lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (al. 2).
b) Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de juger que le retrait, sans autre forme de procès, d'un projet par le constructeur qui renonce à combattre les objections d'un opposant justifiait l'allocation de dépens à celui-ci (AC.2006.0209 du 16 janvier 2008 consid.2a, AC.2002.0258 du 29 novembre 2004, RE.1991.0010 du 10 septembre 1992 et RE.1992.0020 du 4 septembre 1992), à moins qu'il ne soit évident en l'état du dossier que la décision entreprise aurait de toute façon dû être annulée ou réformée (v. notamment RDAF 1970 p. 154; 1976 p. 266; André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 846). En outre, le constructeur qui renonce au permis faisant l'objet du recours n'est chargé des frais et dépens que si son attitude équivaut à un acquiescement (RE.1993.0059 du 4 avril 2000). Lorsque le retrait du recours intervient parce que l'autorité a modifié sa décision dans le sens des conclusions du recourant, c'est bien entendu l'autorité qui sera censée succomber (RDAF 1994 p. 324). Il arrive également que le recours soit retiré ou devienne sans objet pour des motifs qui n'impliquent ni désistement ni acquiescement de la part d'aucune des parties (voir AC.2008.0263 du 30 juin 2009 consid. 2, GE.2007.0085 du 18 mars 2008). Dans cette hypothèse, il convient de tenir compte, sur la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant que le recours ne devienne sans objet (v. Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zurich 1986, ch. 253, p. 144). S'il n'est pas en mesure de supputer les chances de succès sur la base d'un examen sommaire du dossier, le juge appliquera les principes généraux du droit de procédure, selon lesquels il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 118 Ia 494/495 consid. 4a, GE.2007.0085 du 18 mars 2008).
c) En l’occurrence, le retrait du recours est motivé par le fait que la parcelle sur laquelle se situe le bâtiment projeté n'est pas au bénéfice du titre juridique permettant le passage sur les fonds d’autrui des équipements nécessaires au futur bâtiment, ce qui était également le principal motif de refus du permis de construire. Il apparaissait au moment où le recours a été déposé que la question de l’accès pourrait être tranchée dans un délai raisonnable, ce qui a justifié la suspension de la procédure. En effet, tout en soulignant qu’il ne revient pas au tribunal de céans de qualifier de dilatoires ou non les procédés des parties dans la procédure civile connexe, celui-ci peut néanmoins constater que ces procédés n’étaient pas encore prévisibles au moment où le recours a été déposé, faute de quoi la juge instructrice aurait rejeté la requête de suspension. Lorsqu’il a été déposé, le recours avait dès lors des chances d’être admis au vu de la jurisprudence découlant de l’arrêt du Tribunal administratif du 30 janvier 1997 (AC.1996.0173), qui relevait que:
« L'art. 104 LATC prévoit que le permis de construire peut être accordé lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement des travaux. Or, il résulte des considérants qui précèdent que la procédure civile engagée en vue de l'inscription du droit de passage n'est pas sans chances de succès; il est même vraisemblable que les constructeurs obtiennent l'inscription de la servitude de passage pour véhicules pendant la durée de validité du permis de construire, et en tout les cas d'ici l'achèvement des travaux d'agrandissement. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la municipalité n'a pas violé les dispositions de l'art. 104 LATC en délivrant le permis de construire. Il lui appartiendra de vérifier, lors de l'octroi du permis d'habiter, que le titre juridique permettant le passage pour véhicules a bien fait l'objet d'une inscription au registre foncier. » (consid. 1e).
Même si la présente cause se présente de manière différente de l'affaire jugée dans l'arrêt susmentionné (où les constructeurs bénéficiaient d'une servitude de passage à pied, qui avait été aménagée en chemin carrossable et était utilisée depuis de nombreuses années pour le passage des véhicules, avec l'accord tacite des propriétaires des fonds servants), les recourants pouvaient néanmoins raisonnablement en déduire des arguments leur permettant de recourir.
Toutefois, suite à l’écoulement du temps, la suspension a perdu son sens et le motif de refus du permis de construire est apparu comme fondé et de nature à conduire au rejet du recours. Il faut également relever qu’à aucun stade de la procédure il n’a été possible de déterminer si l’issue de l’action civile serait ou non favorable aux recourants.
De plus, dans l’arrêt AC.2006.0271 du 19 avril 2011, la CDAP a précisé sa jurisprudence en ce sens que la règle, selon laquelle la municipalité peut considérer que l'exigence du titre juridique est remplie lorsqu'il est vraisemblable que la procédure engagée contre les voisins en passage nécessaire aboutisse pendant le délai de validité du permis de construire, n'apparaît pas compatible avec le texte de l'art. 104 al. 3 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11).
Il apparaît ainsi que le retrait du recours par les recourants équivaut à un acquiescement, ceux-ci admettant le bien-fondé du motif pour lequel le permis de construire leur a été refusé. Il y a dès lors lieu de mettre à leur charge des frais et dépens.
Certes, dans une premier temps, la juge instructrice avait considéré, compte tenu notamment du fait que la précision de jurisprudence était postérieure au recours, qu’un éventuel retrait n’équivaudrait pas à un acquiescement pur et simple à la décision attaquée de la part des recourants et qu’il n’y avait pas non plus eu de désistement de la part de l’autorité intimée ou des opposants. Elle a dès lors proposé aux recourants de retirer leur recours sans frais ni dépens, opportunité que ceux-ci ont saisie. L’opposition ultérieure des autres parties à une radiation de l’affaire sans dépens a conduit la juge instructrice à renoncer à trancher la cause en tant que juge unique et à la soumettre à une Cour (art. 94 al. 3 LPA-VD), ce dont les parties ont été informées. Tenant compte du principe de la bonne foi, qui exige notamment des organes de l’Etat un comportement loyal à l’égard des particuliers, c'est-à-dire un comportement exempt de contradictions et de tromperie (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich, Bâle et Genève 2003, ad art. 5 p. 46), la juge instructrice a alors offert aux recourants la possibilité d’annuler leur déclaration de retrait de recours.
En effet, selon la jurisprudence, le recourant doit être maintenu dans son droit de recourir lorsqu’il y a renoncé ou qu’il a retiré son recours à raison de l’affirmation de l’autorité lui promettant erronément le prononcé d’une décision favorable à ses conclusions. Dans un tel cas, le retrait du recours est réputé non avenu (ATF 109 V 234 consid. 3 p. 237/238; cf. arrêts RE.2010.0004 du 6 décembre 2010, CP.1994.0013 et CP.1995.0003 du 5 mars 1997). On peut y assimiler le cas dans lequel l’autorité aurait promis de manière erronée le prononcé d’une décision sans frais ni dépens. En l’espèce, informés de leurs droits, les recourants ont refusé de revenir sur leur déclaration de retrait. Ils ne peuvent dès lors pas se plaindre d’une violation du principe de la bonne foi.
Au demeurant, le principe de la bonne foi, qui découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique, protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités). Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice et que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36; 124 V 215 consid. 2b/aa p. 220, et les arrêts cités). En l’occurrence, il apparaît que même si les recourants avaient su, le 26 avril 2011 déjà, qu’une décision de radiation serait rendue avec des frais et dépens à leur charge et qu’ils avaient, sur la base de ces informations, maintenu leur recours, celui-ci devrait aujourd’hui être rejeté, en se fondant sur l’arrêt AC.2006.0271 précité, ce qui impliquerait l’entrée en force de la décision attaquée et la mise à leur charge de frais et dépens. L’éventuelle information contradictoire relative à une radiation sans frais ni dépens et le retrait de recours qui s’en est suivi n’a ainsi pas pour eux de conséquences concrètement préjudiciables.
Au vu des considérants qui précèdent, il convient de radier l’affaire du rôle, aux frais des recourants qui n'ont pas droit à des dépens, mais devront en verser aux opposants, qui obtiennent gain de cause en ayant procédé avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). Compte tenu du fait que l’affaire n’a requis qu’un travail limité, tant de la part du tribunal que des conseils des opposants, il convient de réduire l’émolument de justice et d’allouer également des dépens réduits.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Il est pris acte du retrait du recours.
II. La cause est rayée du rôle.
III. Un émolument de justice de 800 (huit cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont solidairement débiteurs d’Alain Bürki d’un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
V. Les recourants sont solidairement débiteurs de Christian Moriggi, Suzanne Ruede et Claude Hildenbrand d’une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 août 2011
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.