TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 août 2008
Composition
M. François Kart, président; M. François Despland, assesseur et M. Raymond Durussel, assesseur.
Recourant
Michel STAUDENMANN, à La Conversion, représenté par Me Pascal PÉTROZ, avocat à Genève.
Autorité intimée
Municipalité de Chardonne, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey.
Objet
permis de construire
Recours Michel STAUDENMANN c/ décision de la Municipalité de Chardonne du 19 février 2008 (ordre d'arrêter les travaux relatifs à la création de 3 appartements sur la parcelle n° 21, à la rue du Village 6, à Chardonne)
Vu les faits suivants
A. Du 5 janvier au 5 février 2007, Jacqueline Ducret a mis à l'enquête publique la transformation de la grange existante (bâtiment ECA no 239) sise sur la parcelle no 21 de la Commune de Chardonne, rue du Village 6, dont elle était propriétaire à l¿époque. Ce bâtiment, qui est au centre d'un groupe de trois bâtiments contigus, se situe au c¿ur du village de Chardonne. Il a reçu la note 4 dans le cadre du recensement architectural prévu par l¿art. 30 du règlement du 22 mars 1989 d¿application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS ; RSV 450.11.1). La parcelle no 21 est colloquée dans la zone de villages prévue par le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune de Chardonne (ci-après : RC) adopté par le Conseil communal de Chardonne dans ses séances des 8 juin 2004 et 9 septembre 2005 et approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 5 décembre 2005 avec une mise en vigueur le 22 février 2007.
Le projet consistait dans la création de trois appartements (deux appartements de 60 m² au rez supérieur et au premier étage et un appartement de 120 m² occupant le deuxième étage et l'attique) ainsi que d'un local commercial au rez-de-chaussée. Selon les plans d'enquête, le faîte du bâtiment transformé était à une hauteur de 14 m 25 et impliquait une surélévation d'une vingtaine de centimètres par rapport à la grange existante.
B. Dans sa séance du 19 mars 2007, la municipalité a décidé de lever les quelques oppositions formulées lors de l'enquête publique et de délivrer le permis de construire.
C. La parcelle no 21 a été vendue à Jacques Birr le 8 mai 2007 puis revendue à Michel Staudenmann selon acte notarié du 27 août 2007 pour un prix de 150'000 francs. Ce dernier est devenu propriétaire de la parcelle le 9 octobre 2007.
D. Dans le courant des mois de décembre 2007 et janvier 2008, Michel Staudenmann a demandé au Bureau technique intercommunal l'autorisation d'installer un système d'énergie renouvelable et des panneaux solaires en toiture. Dans ce cadre, il a fourni des plans provisoires d'exécution le 14 janvier 2008.
E. Par courrier du 31 janvier 2008 adressé à Michel Staudenmann, la municipalité a exigé l'arrêt immédiat des travaux et la soumission dans les quinze jours d'un dossier de plans des façades, des étages et des coupes comprenant toutes les modifications envisagées, ceci dans le cadre des gabarits du bâtiment existant dont la municipalité rappelait qu'ils étaient à maintenir en l'état. Dans ce courrier, la municipalité mentionnait des erreurs dans les plans d'enquête en ce qui concerne les relevés du bâtiment existant. Elle relevait ainsi des différences entre la coupe de l'enquête publique et celle du plan provisoire d'exécution en ce qui concerne les hauteurs d'étages et l'aménagement de l'étage des combles. Le 6 février 2008, la municipalité a précisé sa décision en autorisant la poursuite des travaux dits "de sécurité", soit jusqu'à la pose du plancher du premier étage. Le 7 février 2008, Michel Staudenmann a écrit à la municipalité par l'intermédiaire de son conseil. A cette occasion, il a relevé que l'ordre d'arrêt du chantier du 31 janvier 2008 ne contenait ni bases légales, ni motivation, ni indication des voie et délai de recours et qu'il était par conséquent nul et dépourvu d'effet. Sur le fond, le conseil de Michel Staudenmann relevait que ce dernier avait acquis la parcelle no 21 avec une autorisation de construire en bonne et due forme délivrée par la municipalité et que celle-ci ne pouvait par conséquent pas remettre en cause sa propre décision.
F. Le 19 février 2008, la municipalité a adressé au conseil de Michel Staudenmann une décision, dont la teneur était la suivante :
"Nous accusons réception de votre lettre du 7 février 2008.
Les plans d'enquête relatifs à la transformation du bâtiment érigé sur la parcelle no 21 de Chardonne présentaient un bâtiment d'une hauteur de 14 m 25 au faîte qui ne nécessitait qu'une légère élévation du toit de l'ordre de 20 centimètres.
Dans la réalité, la surélévation serait de 1 m 63, ce qui est contraire à l'article 7 du règlement général sur le plan d'affectation.
C'est cette situation qui a conduit notre autorité à ordonner l'arrêt immédiat des travaux, à l'exception de ceux dits de sécurité.
Cette décision est confirmée par la présente, décision qui peut faire l'objet d'un recours dans les 20 jours dès sa réception à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, avenue Eugène Rambert 15, à 1014 Lausanne.
Nous précisons qu'une délégation de la municipalité a rencontré M. Staudenmann pour tenter de trouver une solution au délicat problème créé par la remise de plans erronés à notre autorité".
Michel Staudenmann s'est pourvu contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 17 mars 2008 en concluant principalement à son annulation et à ce qu'il soit autorisé en conséquence à poursuivre les travaux de transformations de la parcelle no 21 tels que figurant dans les plans provisoires d'exécution. Par décision du 4 avril 2008, le magistrat instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif contenue dans le recours. Le 8 avril 2008, la municipalité a délivré à Michel Staudenmann un permis de construire complémentaire portant sur un projet modifié de transformation de la grange (création de deux appartements et d¿un bureau sans modification de la hauteur du bâtiment). La municipalité a déposé sa réponse le 21 avril 2008 en concluant au rejet du recours. Dans sa réponse, elle relevait que la décision entreprise était une décision de stopper les travaux fondée sur l'art. 127 LATC et qu'aucune décision formelle relative à la révocation du permis de construire n'avait encore été prise. Elle admettait cependant que l'on pouvait interpréter ses correspondances des 19 février 2008 et 20 février 2008 comme une révocation de fait et se déterminait par conséquent sur les arguments présentés par le recourant sur ce point. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 17 mars 2008. Le 23 juin 2008, le juge instructeur a demandé au bureau de géomètres et au bureau d¿architectes qui avaient réalisés les plans d¿enquête, ainsi qu¿au bureau de géomètres mandaté par la municipalité au mois de janvier 2008 pour effectuer un relevé de la façade sud du bâtiment, de produire le dossier des mesures altimétriques établies à cette occasion. Le 24 juin 2008, le bureau de géomètres auteur du plan de situation mis à l¿enquête publique a indiqué n¿avoir procédé à aucun relevé altimétrique. A la même date, le bureau mandaté par la municipalité au mois de janvier 2008 a produit un plan de façade numéroté et une liste des coordonnées des points levés. Le 26 juin 2008, l¿architecte auteur des plans d¿enquête a demandé un délai supplémentaire pour se déterminer en indiquant que, n¿ayant pas été consulté pour l¿exécution des travaux, il devait procéder à une visite sur place.
La Cour de droit administratif et public a tenu audience le 7 juillet 2008 en présence du recourant, assisté de son conseil, d'un représentant de la municipalité, du Chef du Bureau technique intercommunal, du secrétaire municipal, assisté du conseil de la municipalité. A cette occasion, la Cour a procédé à une vision locale.
Le procès-verbal de l'audience a été transmis aux parties le 8 juillet 2008. Le 9 juillet 2008, le conseil de la municipalité a produit le rapport au sens de l'art. 47 de l¿ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l¿aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) relatif au plan général d'affectation de la Commune de Chardonne et à son règlement (ci après : le rapport 47 OAT). Les 23 et 28 juillet 2008, le conseil de la municipalité s¿est déterminé au sujet du procès-verbal de l'audience. Les 25 juillet 2008, le conseil du recourant a déposé des déterminations au sujet du rapport 47 OAT.
Considérant en droit
La décision attaquée du 19 février 2008 ne porte formellement que sur un ordre de suspension des travaux en application de l'art. 127 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Dans ses écritures, puis lors de l'audience du 7 juillet 2008, la municipalité a toutefois indiqué que cette décision impliquait également la révocation du permis de construire délivré le 19 mars 2007. Partant, est litigieuse la question de savoir si une telle révocation pouvait intervenir.
a) Lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe à l'autorité de mettre en balance d'une part l'intérêt qui s'attache à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Le postulat de la sécurité du droit l'emporte en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. La règle n'est cependant pas absolue; même dans ces trois cas, une révocation peut intervenir lorsqu'un un intérêt public particulièrement important l'exige (ATF 121 II 273 consid. 1a p. 276 et les références).
b) aa) Dans le cas d'espèce, le recourant ne peut pas se prévaloir d'un droit subjectif ou du fait qu'il aurait déjà fait usage de l'autorisation qui lui a été délivrée, puisque les travaux correspondant au permis de construire délivré le 19 mars 2007 ont été interrompus alors qu'ils venaient de commencer. En outre, il ne saurait invoquer le fait que la décision d'octroi du permis de construire serait intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence auraient fait l'objet d'un examen approfondi dès lors que l'examen effectué par l'autorité intimée a été réalisé sur la base de plans erronés, qui ne permettaient pas de constater correctement la surélévation de la toiture et, partant, le respect de l¿art. 7 RC. Il n'est en effet pas contesté que cette surélévation était de 1 m 63 alors que les plans d'enquête qui, conformément aux exigences du RLATC mentionnaient en jaune les parties à démolir et en rouge les parties nouvelles, ne figuraient qu'une surélévation de quelques centimètres (voir plans d¿enquête, coupe AA). Il n'est ainsi pas contesté que le projet mis à l'enquête publique n'était pas conforme à l'art. 7 al. 2 RC qui, s'agissant des bâtiments à conserver (dont fait partie le bâtiment litigieux), n'autorise qu'une surélévation légère de la toiture d'au maximum un mètre. On relèvera encore que, contrairement à ce que soutient le recourant dans ses déterminations finales du 25 juillet 2008, c¿est à juste titre que la municipalité se réfère l¿art. 7 RC entré en vigueur le 22 février 2007 puisque la décision sur le permis de construire litigieux date du 19 mars 2007. Peu importe à cet égard que l¿enquête publique ait eu lieu du 5 janvier au 5 février 2007. La municipalité se devait d¿ailleurs d¿appliquer le nouveau règlement dès lors que, en application de l¿art. 79 al. 1 LATC, dès l¿ouverture d¿une enquête publique concernant un plan ou un règlement d¿affectation, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l¿encontre du projet.
bb) Vu ce qui précède, il convient de vérifier si l¿autorité intimée a pesé correctement, d¿une part, l'intérêt qui s'attache à l'application correcte du droit objectif et, d¿autre part, l¿intérêt que le recourant peut faire valoir au maintien du permis de construire délivré initialement.
Pour ce qui est de l'intérêt qui, en l'espèce, s'attache à l'application correcte du droit objectif (à savoir à ne pas dépasser la surélévation maximum autorisée par le RC pour les bâtiments dits "à conserver" de la zone de villages de Chardonne), il convient de tenir compte du fait que ce village est inclus dans le plan de protection de Lavaux régi par la loi du 12 février 1979 sur le Plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43). Cette loi s'applique à un paysage qui fait partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Elle a pour but de préserver l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux. Le village de Chardonne fait partie du territoire de villages et hameaux régis par l'art. 18 LLavaux. Cette disposition prévoit que sont notamment protégés la volumétrie générale de l'ensemble, y compris celle des rues, places et ruelles, la volumétrie et le caractère des bâtiments (architecture des toits, style des façades, ornementation, harmonie des teintes et nature des matériaux mis en ¿uvre) (let. c). Elle prévoit également que les volumes existants peuvent être utilisés dans la mesure où cela ne nuit pas au caractère des bâtiments (let. d).
La LLavaux définit les principes matériels qui déterminent les conditions applicables aux divers territoires qu'elle délimite. Mais la loi déploie un effet obligatoire uniquement à l'égard des autorités et sa portée matérielle est comparable à celle d'un plan directeur cantonal (ATF 113 Ib 299 consid 2b p. 301), le statut juridique de la propriété étant régi par les plans et règlements communaux d'affectation (art. 4 LLavaux). Les territoires et principes définis par la loi doivent alors être transposés dans les plans et règlements communaux, sous réserve de légères adaptations en fonction des conditions topographiques locales (art. 7 al. 1 LLavaux; voir Tribunal administratif, arrêt AC.2006.0165 consid. 1b). En l¿occurrence, on constate que, dans le cadre de la modification de son règlement entré en vigueur le 22 février 2007, la Commune de Chardonne a opéré une analyse assez fine du bâti existant dans l'ancien village afin d'identifier les bâtiments à conserver. Selon l'art. 6 let. A RC, ces bâtiments, dont fait partie le bâtiment litigieux, constituent un bâti traditionnel constituant la structure même du village et définissant des espaces spécifiques. Conformément à ce que prévoit l'art. 18 LLavaux, l'art. 7 RC stipule que ces bâtiments doivent être maintenus dans leur aspect, leur implantation et leur volume. Selon l'art. 7 al. 2 RC, la municipalité peut autoriser des transformations de ces bâtiments, tels que percements de fenêtres, de portes, surélévation légère de la toiture (maximum 1 m) ainsi que des agrandissements correspondant au maximum à 20 % de la surface bâtie, et ce dans le respect du caractère du bâtiment et de l'intégration dans un contexte élargi (au minimum les deux bâtiments voisins et/ou contigus).
En l¿espèce, on constate que la surélévation de la toiture de 1 m 63 implique une violation du règlement communal, plus particulièrement des principes tendant au maintien dans leur aspect, leur implantation et leur volume des bâtiments identifiés comme bâtiments à conserver, violation qui ne saurait être qualifiée de minime. On ne saurait ainsi suivre le recourant lorsqu¿il soutient qu¿un dépassement de 63 cm par rapport à la surélévation maximale de 1 mètre autorisée par l¿art 7 RC serait négligeable. En outre, la faculté pour une municipalité de pouvoir révoquer un permis de construire lorsque ce dernier a été obtenu sur la base de plans trompeurs correspond à un intérêt public important. Pour ce qui est des intérêts du recourant, on constate que la révocation du permis de construire et l'exigence municipale d¿un maintien de la transformation dans le gabarit existant (sous réserve d'un rehaussement d'une vingtaine de centimètres) implique effectivement la suppression de l'attique projeté initialement, dont la surface était d'environ 60 m². Cela étant, si l'on tient compte du prix d'achat de la grange de 150'000 fr., le projet autorisé par la municipalité en avril 2008, qui prévoit la création de deux logements (au lieu de trois) et d'une surface commerciale au rez-de-chaussée, demeure économiquement rentable. Au demeurant, le recourant pourrait conserver trois appartements en renonçant à un niveau complet dans les combles et en prévoyant par exemple une mezzanine à la place de l'attique. L¿opération demeure ainsi économiquement intéressante, quand bien même elle sera incontestablement moins profitable que si le permis de construire initial avait été maintenu. Le préjudice subi par le recourant doit ainsi être relativisé.
Vu ce qui précède, la Cour considère que, tout bien considéré, l'intérêt à une application correcte du droit, auquel s¿ajoute celui de la municipalité à pouvoir revenir sur un permis de construire accordé sur la base de plans erronés, l'emportent sur les intérêts dont le recourant peut sa prévaloir pour exiger le maintien du permis de construire. Partant, la pesée des intérêts effectuée par la municipalité, qui l'a amenée dans un premier temps à ordonner l¿arrêt immédiat des travaux puis à révoquer le permis de construire initial et à exiger une modification du projet, ne prête pas flanc à la critique.
En se fondant notamment sur le fait qu'il n'était pas propriétaire au moment de la mise à l'enquête publique du projet initial, le recourant invoque encore une violation du principe de la bonne foi. Dans ce cadre, il insiste sur le fait qu'il appartenait à la municipalité de vérifier la réglementarité du projet avant de délivrer le permis de construire, ce qu'elle n'aurait pas fait. Il soutient par conséquent que cette dernière a été négligente, ce qui implique qu'elle ne saurait imposer ultérieurement une modification du projet à un acquéreur de bonne foi.
a) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'autorité et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (ATF 128 II 112 consid. 10b/2a p. 125; 118 1b 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; 111 1b 124 consid. 4; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I , p. 390 ss.). Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (cf. Andreas Auer, Giogio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 544 n° 122 et ss.). Tout d'abord, l'autorité doit avoir fait une promesse effective, c'est-à-dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'absence de toute assurance concrète de la part de l'autorité, aucun droit ne saurait être revendiqué au titre du principe constitutionnel de la bonne foi (SJ 1998, 296, 299). L'autorité doit ensuite avoir agi dans le cadre et dans les limites de ses compétences. Une promesse qui émane d'un agent de l'Etat ou d'un organe manifestement incompétent dans la matière considérée, parce que celle-ci ne rentre pas dans le cadre de ses attributions, ne saurait engager l'Etat. La personne concernée ne doit également pas avoir été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni. Elle doit s'être fondée sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'elle ne saurait modifier sans subir de préjudice. Enfin, la loi ne doit pas avoir subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.
b) En l'occurrence, le recourant pourrait probablement se prévaloir du principe de la bonne foi si la municipalité avait effectivement fait preuve de négligence au moment de la mise à l'enquête publique du projet initial et de la délivrance du permis de construire. La Cour estime toutefois que tel n'est pas le cas. En effet, les plans d'enquête étaient trompeurs non seulement en ce qui concerne l'importance de la surélévation du bâtiment mais encore en ce qui concerne la hauteur des bâtiments environnants. Il était ainsi très difficile pour la municipalité (respectivement pour le Bureau technique intercommunal) de se rendre compte que la coupe était fausse. On ne saurait au surplus reprocher à la municipalité de ne pas avoir fait procéder à une vérification de la hauteur du bâtiment existant avant de délivrer le permis de construire. En effet, l'autorité doit pouvoir se fonder sur les plans établis par le constructeur, plans qui sont établis par un mandataire professionnel. On ne saurait ainsi soutenir que la municipalité a agi contrairement au principe de la bonne foi lorsqu'elle a fait interrompre les travaux au moment où elle s'est rendue compte qu'elle avait été trompée. Au contraire, celle-ci a agi conformément à ce principe en intervenant immédiatement et en ne laissant pas le constructeur poursuivre les travaux, ce qui aurait été susceptible d'augmenter son dommage.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Chardonne, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Chardonne du 19 février 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Michel Staudenmann.
IV. Michel Staudenmann versera à la Commune de Chardonne une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
jc/Lausanne, le 21 août 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.