TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2008
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. François Despland et François Gillard, assesseurs. Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourants
Michel FAVRE, à Echandens,
Daniel WINTEREGG, à Bullet,
VEREIN CHRISCHONA-GEMEINDEN SCHWEIZ, à Bettingen, tous représentés par Marc-Etienne FAVRE, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Echandens, représentée par Alain THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Michel FAVRE et consorts c/ décision de la Municipalité d'Echandens du 19 février 2008 (refus d'un changement d'affectation en faveur d'une activité religieuse, parcelle n° 230, Commune d'Echandens)
Vu les faits suivants
A. Michel Favre et Daniel Winteregg sont copropriétaires, en société simple, de la parcelle n° 230 de la Commune d'Echandens, d'une surface de 2'330 m2, située à la route de la Chocolatière 11. Selon le plan d'affectation communal, cette parcelle se trouve en zone artisanale, laquelle est séparée d'une zone d'habitation individuelle par une zone de verdure et d'une zone industrielle par une route.
Un bâtiment industriel n° ECA 817, d'une surface de 467 m2, comportant une imprimerie et un logement de service, a été construit sur cette parcelle, conformément au permis de construire délivré le 26 août 1988.
B. Actuellement, la zone artisanale est "destinée aux activités artisanales et aux logements" nécessités par des obligations de gardiennage (art. 93 et 97 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions du 25 septembre 1989).
La Municipalité d'Echandens a approuvé, le 15 mai 2006, un nouveau règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, soumis à l'enquête publique du 16 juin au 17 juillet 2006; ce règlement n'a toutefois pas encore été adopté par le Conseil communal. Selon ce projet, la zone artisanale sera désormais "destinée aux activités, telles que l'artisanat, les bureaux, les commerces, la restauration, l'hôtellerie et aux activités similaires, ainsi qu'aux logements (…)" (art. 100 du projet de règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions).
C. La Verein Chrischona-Gemeinden Schweiz est une association de droit suisse, dont le siège se trouve à Bettingen (Bâle-Ville), poursuivant des buts d'implantation, de maintien et de croissance d'églises évangéliques dans toute la Suisse. L'Eglise évangélique de langue suisse-allemande, présente à Lausannne depuis environ nonante ans, est une antenne locale de la Verein Chrischona-Gemeinden Schweiz.
La Verein Chrischona-Gemeinden Schweiz a souhaité acquérir, pour le compte de l'Eglise évangélique de langue suisse-allemande, la parcelle n° 230. Un notaire a préparé un projet d'acte de vente entre elle et les copropriétaires Michel Favre et Daniel Winteregg, stipulant que la commune devait au préalable autoriser l'affectation de l'immeuble comme lieu de culte.
Agissant au nom de l'association, Markus Burkhart a informé, le 27 janvier 2008, la municipalité d'Echandens que la Verein Chrischona-Gemeinden Schweiz souhaitait acquérir la parcelle n° 230 et son bâtiment pour servir de lieu de culte. Les transformations se limiteraient à l'intérieur de l'immeuble, afin d'aménager des salles de réunion, ainsi que pour les rencontres des jeunes et l'école du dimanche. Il a prié la municipalité de lui indiquer sa position quant à l'affectation des locaux et de l'informer des démarches à entreprendre; il a également sollicité un exemplaire du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions.
La société de gérance et de courtage Publiaz, mandatée par les propriétaires pour la vente de leur parcelle, a informé la municipalité, le 6 février 2008, de cas similaires dont elle s'était chargée: des églises avaient été implantées en zone industrielle à Bussigny et en zone d'activités à Renens; il n'y avait eu aucun problème de cohabitation avec les usagers.
Au début du mois de février 2008, la municipalité a sollicité un avis de droit de son conseil au sujet de différentes questions relevant de la police des constructions. Concernant l'autorisation d'implanter un lieu de culte dans une zone artisanale, le conseil requis a expliqué, le 15 février 2008, qu'il s'agissait d'une interprétation du règlement communal, relevant en premier lieu de la compétence municipale. A son avis, l'activité d'un homme d'église ne pouvait être assimilée à celle d'un artisan, si bien qu'il estimait qu'un lieu de culte ne pouvait être implanté dans une zone artisanale; il devrait plutôt se situer en zone village.
D. Par décision du 19 février 2007, la municipalité d'Echandens a indiqué à l'Eglise évangélique de langue suisse-allemande qu'une activité religieuse n'était pas autorisée dans la zone artisanale, selon le règlement communal du plan général d'affectation et de la police des constructions.
E. Par acte du 11 mars 2008, Michel Favre, Daniel Winteregg, la Verein Chrischona-Gemeinden Schweiz et l'Eglise évangélique de langue suisse-allemande ont recouru contre cette décision. En substance, ils ont fait valoir que le nouvel usage que les acquéreurs entendaient faire de la parcelle était conforme à l'affectation de zone artisanale, celle-ci n'excluant pas les activités à but idéal. Le bâtiment serait occupé principalement le dimanche, jour très peu fréquenté; au contraire de l'implantation d'une église dans une zone de villa ou dans une zone industrielle, qui soulèverait automatiquement des oppositions, l'implantation en zone artisanale avait été favorablement accueillie par les voisins du secteur. Par ailleurs, seules des transformations intérieures étaient prévues, à l'exclusion de toute modification extérieure de l'immeuble. Les voitures des fidèles pourraient aisément se garer dans les allées du bâtiment, qui servaient, à l'époque de l'imprimerie, au passage des camions. En outre, le projet de règlement communal du plan général d'affectation et la police des constructions modifiait la réglementation applicable à la zone artisanale, en y permettant l'implantation de bureaux, commerces, restaurants, hôtels et autres activités similaires, si bien que l'activité religieuse y trouverait à l'avenir sa place. Finalement, la municipalité n'avait pas été saisie d'un projet concret avant de rendre sa décision. Une esquisse du projet des modifications intérieures du bâtiment, ainsi qu'un projet de plan de parking étaient joints au recours.
Le 1er avril 2008, l'Eglise évangélique de langue suisse-allemande s’est retirée de la procédure, faute de disposer de la personnalité juridique.
Dans sa réponse du 15 mai 2008, la municipalité a fait valoir qu'implanter une église dans un bâtiment d'imprimerie constituait un changement d'affectation notable, occasionnant des nuisances pour le voisinage et un surcroît de véhicules, ce qui poserait des problèmes de parking. La zone artisanale était destinée à l'activité artisanale, qui est celle d'un professionnel, exerçant à son compte un métier manuel, souvent à caractère traditionnel. L'activité religieuse n’était pas compatible avec cette affectation et devait par conséquent avoir lieu en zone village, pour autant qu'elle ne génère pas d'inconvénient majeur pour le voisinage. Par ailleurs, selon la nouvelle réglementation, pas encore en vigueur à ce jour, un lieu de culte ne pourrait pas non plus être implanté en zone artisanale.
Dans leurs déterminations complémentaires du 27 mai 2008, les recourants ont indiqué que l'église nécessiterait au maximum vingt places de parc, car les fidèles s'y rendaient en famille; la parcelle n° 230 pouvait aisément accueillir une douzaine de véhicules et l'entreprise LG reliure, sise à la route de la Chocolatière 10, s'était par ailleurs engagée à mettre chaque dimanche à disposition, selon l'attestation jointe, son parking comportant quinze places. En outre, la définition de la zone artisanale, donnée par la municipalité dans son recours, ne correspondait pas à la réalité: un commerce de champignons et un bureau de courtage et gérance s'y trouvaient. Par ailleurs, le nouveau règlement y permettrait l'implantation de restaurants et d'hôtels, ce qui générerait bien plus de nuisances qu'un lieu de culte.
Le 20 juin 2008, la municipalité a précisé que la parcelle sur laquelle était située la société de courtage et de gérance faisait partie du PPA "En Chapitre", instituant une réglementation différente. Quant au commerce de champignons, il comportait également une activité manuelle, liée à la préparation des champignons.
Une audience suivie d'une inspection locale a été appointée sur place le 27 octobre 2008, en présence des parties et de leurs représentants. A cette occasion, la municipalité a indiqué que le conseil communal allait traiter du projet de règlement communal du plan général d'affectation et de la police des constructions le 24 novembre 2008, mais que le canton avait déjà donné son autorisation préalable. Selon la municipalité, l'entrée en vigueur du nouveau règlement ne permettra toujours pas d'activité de culte dans la zone artisanale. L'église pourrait par contre être implantée en zone village pour autant qu'elle ne provoque pas de nuisance, en zone d'habitation collective ou en zone d'utilité publique. Au sujet des activités qui se déroulent actuellement dans la zone artisanale, la municipalité a précisé que le commerce de champignons consiste dans la vente, mais également dans le traitement et le conditionnement des champignons, ce qui constitue une activité artisanale. Elle a également indiqué que la maison rose, qui se situe au début de la zone artisanale, est occupée par une entreprise qui loue et répare des machines. Finalement, la municipalité a expliqué que c'est toujours la nature de l'activité qui prime, que la commune veut favoriser les activités artisanales et ne pas consacrer la surface qui leur est dédiée à d'autres activités.
Un des copropriétaires de la parcelle n° 230 a exposé qu'il essayait de vendre l'imprimerie depuis plus d'une année et qu'aucun artisan ne s'était révélé jusqu'ici intéressé par les locaux; ils étaient donc vides depuis plus d'un an.
Sur place, le tribunal a notamment constaté que la zone d'habitation voisine était surélevée par rapport à la zone artisanale et qu'elle en était bien séparée par un cordon boisé, qu'il y avait neuf places de parc dans la cour du bâtiment et qu'il était possible d'ajouter des voitures en enfilade, qu'il n'y avait pas de vis-à-vis direct depuis les fenêtres de la halle adjacente au bâtiment de l'imprimerie.
Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience.
F. Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Selon l'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a al. 1 et 72a al. 2 LATC sont réservés.
L'art. 68 let. b du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) subordonne le changement de destination de constructions existantes à une autorisation de la municipalité.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a considéré qu'un changement d'affectation ne doit être soumis à autorisation que si l'on est en présence d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente, implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (voir par exemple, ATF 119 Ib 222; 113 Ib 219, consid. 4d; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004; AC.2002.127 du 23 avril 2003).
En l'espèce, il n'est contesté par aucune des parties que l'implantation d'un lieu de culte à la place d'une imprimerie constitue un changement d'affectation soumis à autorisation de la municipalité.
Les recourants reprochent à la municipalité d'avoir rendu une décision de refus, alors même qu'elle n'avait pas été saisie d'un projet concret. En effet, le courrier de Markus Burkhart du 27 janvier 2008 était une simple demande d'information sur la position de la commune quant à l'affectation des locaux et sur les démarches à entreprendre; la municipalité a refusé d'emblée d'entrer en matière.
a) Les art. 103 à 123 LATC et 68 à 75 RLATC définissent la procédure d'octroi d'un permis de construire. La forme de la demande est réglée à l'art. 108 LATC et les pièces et indications que le requérant doit fournir à l'appui de celle-ci par l'art. 69 RLATC; la demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies (art. 108 al. 2 in fine LATC).
La municipalité détermine, dans un premier temps, si le projet nécessite une autorisation (art. 103 LATC); elle vérifie si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation (art. 104 al. 1 LATC). Le projet est ensuite mis à l'enquête publique pendant trente jours (art. 109 al. 1 LATC), étant précisé que la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance (art. 111 LATC et 72d RLATC).
L'art. 119 LATC règle l'autorisation préalable d'implantation, que toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction; les art. 108 à 110 et 113 à 116 sont également applicables à une telle demande. L'art. 70 RLATC définit les documents nécessaires, soit l'avant-projet de la construction à l'échelle du 1:100 ou du 1:200, indiquant la destination de l'ouvrage et comprenant le plan schématique de tous les étages, les coupes nécessaires à la compréhension du projet et le questionnaire pour demande d'autorisation préalable d'implantation.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions cantonales régissant de manière détaillée les conditions de forme et les indications à fournir dans une demande de permis de construire ont notamment pour but de permettre à l'autorité de disposer de toutes les informations nécessaires pour statuer en pleine connaissance de cause; il est dès lors douteux qu'une municipalité puisse se prononcer sans avoir donné au requérant l'occasion de présenter son projet en bonne et due forme. Par ailleurs, lorsque la municipalité est saisie d'un projet régulier à la forme, elle doit le soumettre à l'enquête publique et ne peut invoquer des motifs de fond pour s'y soustraire, à moins que le projet présenté ne viole manifestement les dispositions réglementaires. Ainsi, le refus de mettre à l'enquête publique ne peut se concevoir que si le projet enfreint le droit positif manifestement et sans aucun doute possible (ATF 1P.528/2005 du 7 février 2006 consid. 2.2 et les références citées; AC.2004.0083 du 24 juin 2005; AC.2004.0037 du 28 avril 2004).
c) En l'espèce, aucun document n'était joint au courrier du 27 janvier 2008, qui ne constituait ni une demande de permis de construire, ni une demande d'autorisation préalable d'implantation, mais une simple demande de renseignements sur les démarches à entreprendre. La municipalité n'a d'ailleurs pas refusé d'entrer en matière parce que la demande ne répondait pas aux exigences de forme légale et réglementaire, ce à quoi il aurait été aisé de remédier, mais parce qu'elle a d'emblée estimé que l'implantation d'un lieu de culte dans une zone artisanale n'était pas conforme à l'affectation de la zone. Or, la question de savoir si un lieu de culte peut être implanté en zone artisanale mérite discussion. En effet, le projet n'apparaît pas d'emblée manifestement et sans aucun doute contraire aux dispositions légales, ce qui a d'ailleurs conduit la municipalité à requérir un avis de droit de son avocat. Cet avis émane du conseil d'une des parties et n'a, en tant que tel, aucune valeur d'expertise. Il n'exprime que l'avis de celui qui l'a rédigé, qui souligne d'ailleurs que la question d'autoriser ou non une activité de culte en zone artisanale relève d'une interprétation du règlement communal, ce qui est, en premier lieu, du ressort de la municipalité. Par ailleurs, cet avis contient une motivation erronée lorsqu'il indique "qu'une dérogation ne (…) paraît guère envisageable, au vu de la teneur de l'art. 30 du règlement communal, qui ne le permet que lorsqu'il s'agit de favoriser une solution architecturale témoignant d'un effort particulier de recherche, ce qui n'est pas la problématique du cas d'espèce". En effet, c'est l'art. 57, situé dans la chapitre XIV "Dérogations" du règlement communal qui entre ici en ligne de compte, et non pas l'art. 30, situé dans le chapitre VII "Lucarnes". L'art. 57 du règlement communal dispose que la municipalité peut accorder des dérogations aux conditions fixées par l'art. 85 LATC et que, dans des cas exceptionnels, des dérogations aux prescriptions réglementaires concernant l'affectation, la surface bâtie, la longueur, les hauteurs et les toitures des constructions peuvent être accordées, s'il s'agit d'édifices publics dont la destination ou l'architecture réclame des dispositions spéciales. Ainsi, la municipalité dispose d'une marge de manœuvre, permettant d'accorder des dérogations aux prescriptions d'affectation de la zone artisanale et la question doit être examinée sur la base d'un dossier complet, comportant tous les documents, plans et informations requis.
Il n'y a pas à Echandens, comme dans la plupart des communes, de zone prévue spécifiquement pour l'implantation de lieux de cultes. La possibilité pour des communautés religieuses de s'installer dans la commune doit donc faire l'objet d'une réflexion de la part de la municipalité, que ce soit dans le cadre d'une interprétation extensive de son règlement ou d'une dérogation à celui-ci. L’autorité intimée considère que l’implantation d’un lieu de culte serait préférable en zone village, pour autant qu’elle ne provoque aucune nuisance, en zone d’habitation collective ou en zone d’utilité publique. Or, les dispositions du règlement communal relatives à la zone d’habitation collective (art. 70 ss) ne prévoient rien s’agissant d’une telle activité. Quant à la zone village, l’exigence d’une absence « d’inconvénients majeurs » (art. 61 du règlement communal) pourrait également constituer un obstacle, en termes de nuisances liées notamment au stationnement. De ce point de vue, le bâtiment pressenti par les recourants apparaît offrir une solution adéquate. Enfin, les explications fournies en audience en relation avec la zone d’utilité publique semblent indiquer que les parcelles encore disponibles dans cette zone seraient vouées à d’autres objets (extension d’une école notamment). Au vu de ces éléments, la question de l’implantation d’un lieu de culte dans une autre zone que celles évoquées par la municipalité pouvait dès lors se poser.
S’agissant de la zone artisanale, la municipalité a déjà autorisé, dans cette zone, un commerce de champignons et de location de machines. Même si ces activités comportent également un volet "artisanal" (préparation des champignons et réparation des machines), les activités de vente et de location impliquent plus de nuisances qu'une activité purement artisanale. Force est ainsi de constater que la pratique de la municipalité ne se tient aujourd'hui déjà plus à une définition stricte et restrictive de la zone artisanale. Par ailleurs, le projet de modification du règlement communal prévoit de permettre l'installation de bureaux, de commerces, de restaurants, d'hôtels et d'autres activités similaires dans la zone artisanale (art. 100 du projet), ce qui tend à admettre des activités nettement plus larges que celle de l'artisanat à proprement parler. La municipalité a d'ailleurs expressément admis en audience qu'on pourrait à l'avenir envisager dans la zone en question toute activité qui consiste en un lieu d'accueil du public, par exemple un EMS.
Par ailleurs, à défaut de procédure de mise à l'enquête et de décision portant sur le permis de construire, il n'est pas possible d'examiner, en l'état, la question de savoir si le nouvel usage que les acquéreurs entendent faire du bâtiment est conforme à l'affectation de la zone artisanale ou peut faire l'objet d'une dérogation; on ignore, à ce jour, quel est exactement le projet envisagé et si celui-ci soulève ou non les oppositions des voisins. Ces questions devront ainsi être examinées et tranchées par la municipalité sur la base de documents produits dans le cadre de la demande de permis de construire. Dans le cas présent, plusieurs éléments permettent de considérer que le projet des recourants pourrait, à défaut d'être conforme à la zone, bénéficier d'une dérogation: en termes de nuisances, la zone villa voisine est surélevée par rapport à la zone artisanale et elle en est bien séparée par un cordon boisé. Quant aux questions de va-et-vient des fidèles et de leur véhicules au moment des offices religieux, ceux-ci ont généralement lieu en dehors des heures ouvrables, afin de permettre aux paroissiens d'y participer; ainsi, l'implantation d'un lieu de culte en zone artisanale paraît ainsi moins gênante qu'en zone village, d'habitation collective ou d'utilité publique. Finalement, il convient également de prendre en compte les intérêts des copropriétaires, qui essayent de vendre leur imprimerie depuis plus d'un an, sans trouver aucun artisan intéressé à s'implanter dans la zone artisanale d'Echandens. Une application restrictive du règlement communal, sans qu'un intérêt public particulier ne le justifie, pourrait dès lors s'avérer disproportionnée au regard de la garantie de propriété dont bénéficient les deux copropriétaires (voir au sujet de l'interprétation d'un règlement communal l'arrêt AC.2006.0239 du 29 octobre 2007 consid. 3, confirmé par l'ATF 1C_426/2007 du 8 mai 2008).
Dès lors, le projet des recourants n'apparaissant pas d'emblée manifestement et sans aucun doute contraire au droit, il convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle renseigne les recourants sur les démarches à entreprendre en vue du dépôt d'une demande de permis de construire.
Au terme de la procédure mise à l'enquête publique, régulièrement suivie et prenant en compte l'ensemble des éléments en présence, la municipalité sera en mesure d'accepter ou de refuser en pleine connaissance de cause l'implantation du lieu de culte en zone artisanale. Cette décision pourra faire l'objet d'un recours au fond par devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui sera alors en mesure d'examiner, sur la base d'un dossier complet et d'une procédure régulièrement suivie, si l'église projetée peut être implantée ou non dans la zone artisanale de la commune.
Le recours est par conséquent admis et la décision attaquée annulée. Un émolument de 2’500 fr. est mis à la charge de la Commune d'Echandens (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]; RSV 173.36). Assisté d'un mandataire professionnel, les recourants ont en outre droit à des dépens, d'un montant de 1'500 fr., également à la charge de la commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 19 février 2008 de la Municipalité d'Echandens est annulée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Echandens.
IV. Une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée aux recourants, pris solidairement, à titre de dépens, à la charge de la Commune d'Echandens.
Lausanne, le 11 décembre 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.