TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juillet 2010
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Silvia Uehlinger, assesseuse.
Recourants
Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse), à Zurich,
Pro Natura Suisse - Ligue suisse pour la protection de la nature, à Bâle,
WWF Suisse, à Zurich,
Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature, à Lausanne,
WWF Vaud, à Lausanne, tous représentés par Me Raphaël DALLEVES, avocat à Sion,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par le Département de la sécurité et de l'environnement, à Lausanne,
Autorités concernées
Service du développement territorial, à Lausanne,
Département de l'intérieur, représenté par le Service juridique et législatif, à Lausanne,
Propriétaires
Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat (ARSUD), à Chabrey,
Municipalité de Chabrey, à Chabrey,
François BOREL,
Esther BUSER,
Jean-Claude CURCHOD, Président interim ARSUD,
Marianne DELESSERT,
Marcel DELESSERT,
Claudine FISCHER,
Madeleine GRAND,
Claudine HORISBERGER,
Laurence JUNIER-VOUGA,
Laurent JUNIER,
Antoine KOHLER,
Elvire KUNZ,
Lisa LUGINBÜHL,
Rosa MÜLLER,
Claude REGAMEY,
Jacques RIEDWEG,
Ernst SAUVIN,
Christine SCHÖNENBERGER,
Philippe SCHINZ,
Frédéric SCHOLL,
Ruedi STUDER, par Félix Studer,
Gérard UEBERSCHLAG,
Suzy ZATTI, par Jean-Claude Zatti,
tous représentés par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Objet
protection de l'environnement
Recours Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse) et consorts c/ arrêté du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1) et c/ décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 adoptant la modification de l'accord du 1er et du 9 juin 1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat.
Vu les faits suivants
A. La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande Cariçaie") figure sur différents inventaires fédéraux, sur celui des paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale depuis 1991, sur celui des zones alluviales d'importance nationale depuis 1992, sur celui des bas-marais d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale depuis 1996.
Depuis les années vingt jusqu'au début des années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end) ont été érigés par des privés sur cette rive, dans le domaine des Etats de Vaud (plus précisément sur les parcelles inscrites au chapitre privé de l’Etat) et de Fribourg, sur la base de "droits de superficie" (DDP) ou d'autorisations à bien plaire. Des plans d'extension cantonaux (PEC) et autres mesures ont ensuite été adoptés, à savoir:
PEC n° 196bis du 16 juillet 1968 concernant les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Chabrey,
PEC n° 206 du 2 avril 1965 concernant les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Champmartin,
PEC n° 207A du 2 avril 1965 concernant les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Cudrefin,
PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967 (Chevroux),
arrêté de classement du 20 mars 1970 concernant la réserve naturelle de Cudrefin,
décision du département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 5 juin 1990 limitant l'accès du public dans la réserve de Cudrefin-La Sauge.
Ces PEC prévoyaient des zones de protection des zones naturelles. Dans le périmètre de ces dernières, des zones de pavillons pour les chalets précités, soit des zones à bâtir adoptées avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), ont été légalisées.
B. Les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud ont conclu les 1er et 9 juin 1982 respectivement un "accord sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat", fondé sur un plan directeur proprement dit (soit les cartes des périmètres approuvées par les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud les 1er juin et 29 mai 1982 respectivement) et sur un catalogue de mesures annexés à l'accord. L'exposé préliminaire et l'art. 1er de l'accord indiquent:
"Exposé préliminaire
(…) Les Conseils d'Etat soussignés ont résolu d'adopter, à titre de plan d'intention, le plan directeur des rives et le catalogue de mesures qui lui est joint. Ces documents auront force obligatoire pour l'aménagement des terrains dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé. Ils feront par ailleurs office de directives liant les services de l'administration cantonale quant à la politique à suivre en matière d'aménagement des rives. Leur mise en œuvre interviendra dans le cadre des dispositions légales en vigueur; les signataires proposeront les modifications législatives nécessaires.
Convention
Article premier.-**Les Conseils d'Etat du canton de Fribourg et du canton de Vaud s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat, conformément au plan directeur et à la liste de mesures annexés au présent accord."
L'accord de 1982 (ci-après: le plan directeur de 1982) vise des buts variés (protection des zones naturelles, des eaux et des forêts, lutte contre l’érosion, gestion des circulations et des résidences secondaires notamment) et énonce de nombreuses mesures pour leur mise en œuvre, à savoir des "mesures générales" (annexe I) et des "mesures particulières" (annexe II).
Ainsi, son annexe I (mesures générales) prévoit notamment que la protection légale des zones naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel devra être assurée, par leur affectation en zones protégées, selon les moyens définis par les législations cantonales (ch. 1.2); de même, les secteurs soumis au régime forestier devront être délimités dans les périmètres des zones naturelles (ch. 6.1). S'agissant des résidences secondaires, l'annexe I dispose (ch. 7):
7. Résidences secondaires
7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des périmètres considérés comme zones naturelles. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.
7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour les constructions sises sur le domaine de l'Etat hors des périmètres considérés comme zones naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le délassement. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.
7.3 Ne reconduire les contrats pour les constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une zone à bâtir. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.
En d'autres termes, les baux des résidences secondaires sises dans les zones naturelles - ou dans des endroits en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le délassement -, sur les terrains des cantons, ne seront pas renouvelés à échéance (ch. 7.1 et 7.2). Le plan directeur de 1982 prévoit ainsi la suppression progressive, au fur et à mesure de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public, de toutes les résidences secondaires sises dans les zones naturelles.
L'annexe II (mesures particulières) concrétise ces mesures générales commune par commune. S'agissant des communes vaudoises de Chabrey, Champmartin (unie à Cudrefin depuis le 1er janvier 2002) et Cudrefin, le sort des chalets en zones naturelles est déterminé ainsi:
14. Chabrey
14.1. Zone naturelle
e. Suppression des résidences secondaires sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.
15. Champmartin
15.1. Zone naturelle
e. Suppression des chalets sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.
16. Cudrefin
16.1. Zone naturelle
e. Suppression des chalets sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.
On précise qu'un rapport du Conseil d'Etat vaudois de mars 2007 sur le postulat André Delacour concernant les résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel et réponse à l'interpellation Jacqueline Rostan au sujet des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (n° 407, cf. infra let. D), rappellera que ce "Plan directeur intercantonal prévoit la suppression des résidences en cause pour des raisons d'aménagement du territoire (séparation des différents types des zones, création de zones d'aménagements publics) ainsi que pour des motifs de protection de la nature (valeur écologique). Il s'agit d'un plan directeur sectoriel qui lie les autorités. Sa modification relève de la compétence des Conseils d'Etat respectifs"(rapport ch. 5 p. 6).
Pour être complet, on ajoutera enfin qu'en ce qui concerne Chevroux, les mesures particulières prévoient, à leur ch. 10.1. let. e, la transformation des baux à bien plaire en droits de superficie pour les huit constructions sises dans les zones naturelles, sur le domaine de l'Etat, dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à bâtir.
C. a) Le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a mis à l'enquête publique du 10 novembre au 11 décembre 2000 (prolongé au 13 décembre 2000) un projet de décision de classement (plan et règlement) des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (communes d'Yverdon, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin). Le dossier d’enquête comportait un rapport explicatif (non daté), signé par le chef du DSE. Ce rapport souligne la valeur du site de la Grande Cariçaie, d’importance nationale et internationale, et rappelle le plan directeur de 1982 ainsi que les inventaires fédéraux; il précise que le projet vise ainsi la mise en place d’un plan de protection approprié à la mise en oeuvre de ceux-ci. Plus de 15'000 oppositions et remarques ont été enregistrées. Un projet de classement, respectivement de modification de décision de classement, de la réserve naturelle de Chevroux a été mis simultanément à l'enquête publique et a fait l'objet d'un rapport explicatif du chef du DSE. Il a suscité plus de 5'000 oppositions et remarques.
Les 4 octobre 2001 et 25 mars 2002, le DSE a levé les oppositions et rendu une "décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (Communes d'Yverdon, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin)". Le 4 octobre 2001 également, ce département a levé les oppositions et rendu une "décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux".
Le règlement accompagnant la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel abroge, à son art. 22, les PEC et les mesures énumérées supra (let. A) pour les communes concernées et indique à ses art. 2, 4 et 13:
Art. 2 Plan et règlement de classement
Le classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel est assuré par un jeu de plans à l'échelle 1:5000 délimitant leur périmètre. Le jeu de plans est accompagné du présent règlement.
Art. 4 Champ d'application
La protection s'étend à tout le périmètre des réserves naturelles. Elle est assurée par des mesures différenciées, (…), applicables aux secteurs suivants: (…)
Art. 13 Secteurs terrestres
Les secteurs naturels comprennent les marais, les zones alluviales et les sites terrestres à préserver.
Dans les secteurs agricoles protégés, les transformations ou constructions nouvelles doivent être particulièrement bien intégrées dans le paysage et s'harmoniser avec les constructions existantes.
Il est interdit de construire en dehors des secteurs agricoles protégés.
Seuls sont autorisés les travaux d'entretien et de rénovation des bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes et pour autant que les requérants soient au bénéfice d'un titre juridique suffisant.
Ainsi, s'agissant en particulier des résidences secondaires sises dans le périmètre des réserves naturelles (hors des secteurs agricoles protégés), cette décision de classement n'autorise que les travaux d'entretien et de rénovation, pour autant que les requérants soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant."
Toujours par souci de complétude, on ajoutera que l'art. 13 du règlement accompagnant la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux, abroge de même, à l'intérieur du périmètre de la zone protégée, le PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967. Ce règlement prévoit en outre, en zone protégée, l'interdiction de toute construction; sont réservés les installations nécessaires à la gestion du secteur naturel, l'entretien et la réparation des installations et constructions existantes, ainsi que les constructions dans la partie agricole du secteur de transition (art. 2, 3 let. a, 4 let. a et 8).
b) Le 15 octobre 2001, l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat et les membres de cette association (ci-après: ARSUD et consorts) ont déféré devant le Département de l'intérieur (ci-après: DINT) la décision précitée du 4 octobre 2001 de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, concluant à l'annulation de la décision de classement et au renvoi du dossier au DSE afin qu'il procède aux adaptations du projet dans le sens des considérants. Le même jour, André et Jacqueline Beyner, Dieter Schmid, Albert Rossetti, Michel et Claire-Lise Scholl et Jeannette Junier (ci-après: André Beyner et consorts) ont également formé recours contre la même décision, concluant à l'annulation de la décision de classement. Les 15 octobre 2001 et 8 avril 2002, l'Association intercantonale des Trois-Lacs (ci-après: Aqua Nostra) a recouru à son tour contre les décisions précitées du DSE des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 relatives au classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel ainsi qu'au classement de la réserve naturelle de Chevroux. L'association concluait à la constatation que les décisions attaquées étaient nulles, subsidiairement annulées, plus subsidiairement à leur réforme dans le sens des considérants.
Le 16 novembre 2001, une première décision de refus d'effet suspensif a été rendue. Le 23 juin 2005, une nouvelle requête dans ce sens a été écartée.
Le DINT a rejeté ces recours par décisions du 30 octobre 2008.
c) Agissant par mémoires séparés le 20 novembre 2008, ARSUD et consorts, d'une part, André Beyner et consorts d'autre part, Aqua Nostra enfin, ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre les décisions du 30 octobre 2008 les concernant.
ARSUD et consorts concluent "à l'admission de leur recours en tant qu'il vise à la pérennisation des chalets et au maintien des zones de pavillons dans lesquelles ils se trouvent ". André Beyner et consorts proposent l'annulation de la décision attaquée, le plan de classement, son règlement et l'abrogation des plans d'extensions cantonaux (PEC) n'étant pas adoptés; leurs moyens sont dirigés avant tout contre la suppression des zones à bâtir englobant leurs chalets. Aqua Nostra conclut d'abord à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les recours déposés par l'intéressée sont admis, puis à l'annulation des décisions de première instance attaquées, les oppositions y relatives étant admises.
On précisera que les chalets de vacances des recourants ARSUD et consorts et André Beyner et consorts se situent dans la réserve des Grèves de la Motte, sur les territoires des communes de Chabrey et Cudrefin (Champmartin). Le secteur précis de ces résidences est compris dans le site marécageux n° 416, dans la zone alluviale n° 207 et dans le site IFP n° 1208. Si l'on considère les abords des constructions, le périmètre comprend également les bas-marais n° 645.
Les trois causes ont été enregistrées sous la référence AC.2008.0302. Elles font l’objet d’un arrêt de la cour de céans de ce jour, lequel rejette les recours dans la mesure de leur recevabilité.
D. a) A la suite de l'introduction des inventaires fédéraux de protection et de la mise à l'enquête en 2000 des décisions de classement des réserves naturelles, deux postulats communs ont été déposés auprès des Grands Conseils respectivement de Vaud et Fribourg, préconisant l'adoption d'un "contrat nature" en faveur des chalets sis sur le domaine de l'Etat (André Delacour sur Vaud, Michel Losey et Charly Haenni sur Fribourg). Ces interventions ont débouché sur des rapports présentés par les Conseils d'Etat aux législatifs de chacun de ces deux cantons, à savoir, dans le canton de Vaud, le rapport n° 407 de mars 2007.
Selon le rapport vaudois, 63 chalets étaient concernés par le postulat, tous sis dans les périmètres des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, répartis entre Chabrey (16) et Cudrefin (47); chacun d'entre eux bénéficiait d'un droit de superficie (DDP), actuellement échu. Les anciens titulaires n'étaient plus qu'au bénéfice d'autorisations à bien plaire renouvelées chaque année, dans l'attente de l'issue politique sur le sujet (rapport, ch. 4.1 et 4.2 p. 4 s.). Le Conseil d'Etat relevait que le plan directeur de 1982 prévoyait la suppression des résidences secondaires, que les chalets situés dans le périmètre des inventaires fédéraux pouvaient se trouver en conflit avec les objectifs de protection de ceux-ci, que la décision de classement des 4 octobre et 25 mars 2002 ne réglait pas le sort des chalets, que ceux-ci avaient été construits avant 1983, soit avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux sites marécageux, que le cadre juridique fédéral laissait une certaine marge aux cantons quant à la mise en œuvre de la protection des sites, et qu'il y avait toutefois lieu de maintenir le principe d'une suppression à terme des chalets (rapport, ch. 5 p. 6 ss). Ainsi, à titre de solution comportant des avantages pour l'ensemble des intéressés (milieux de protection de la nature et propriétaires de chalets) et surtout pour la rive sud dans sa globalité, le Conseil d'Etat envisageait le système du contrat nature. Ce système permettait un maintien conditionnel des résidences et s'appuyait sur trois piliers relatifs aux privés, aux communes et au canton Le pilier privé comportait un contrat à deux volets, soit une convention sur le droit d'usage à bien plaire et un contrat déterminant le régime applicable à l'utilisation du fonds. Le pilier communal était réduit sur Vaud, dès lors que les chalets se trouvaient de toute façon dans une réserve naturelle, de sorte que les intérêts communaux étaient limités en raison de ce statut. Le pilier cantonal qui comportait une instance de coordination, soit la commission de gestion avec son organe d'exécution, concernait les moyens financiers mis à disposition pour les milieux naturels sur la rive sud du lac de Neuchâtel (rapport, ch. 7 p. 10 ss).
Le rapport comportait en annexe, d'une part un projet d'arrêté, dont l'art. 1er précisait que l'arrêté avait pour but de régler la situation des chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat sur les communes "de Chabrey et de Cudrefin", dans le périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Le rapport incluait d'autre part un projet de modification duplan directeur de 1982. Au Grand Conseil vaudois, le débat a été très vif; néanmoins, ce dernier a en définitive "pris en considération" le rapport à une courte majorité (séance du mardi après-midi 19 juin 2007).
Par décision du 5 décembre 2007, le Conseil d'Etat vaudois a adopté les projets précités, soit l' "arrêté sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel" (ACVNe; RSV 451.25.1). Conséquemment, les Conseils d'Etat de Fribourg le 27 novembre 2007 (cf. infra let. E), et de Vaud le 5 décembre 2007, ont conclu un accord modifiant celui du 1er et du 9 juin 1982 "sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat"(soit le plan directeur de 1982).
En substance, l'ACVNe prévoit que les autorisations accordées à bien plaire dans les périmètres des réserves naturelles de la décision de classement, prennent fin le 31 décembre 2008, sous réserve de la conclusion d'un contrat nature entre l'Etat et le propriétaire de chalet. Celui-ci doit ensuite respecter le contrat nature, valable cinq ans; le contrat est résilié et le chalet détruit si les contrôles révèlent que les conditions d'utilisation et d'entretien ne sont pas respectées; enfin le chalet ne peut être transmis qu'en ligne directe et au conjoint/partenaire enregistré. La décision de modification du plan directeur de 1982 confirme l'obligation de suppression progressive des chalets de vacances, mais la complète par la mention "sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007".
b) Plus précisément, l'ACVNe dispose:
Art. 1 But
1**Le présent arrêté a pour but de régler la situation des chalets de vacances construits sur le domaine de l’Etat sur les communes de Chabrey et de Cudrefin, dans le périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.
Art. 2 Exclusion de nouvelles constructions à l'intérieur des périmètres des réserves naturelles
1**Aucune nouvelle autorisation d’utiliser le domaine de l’Etat ne peut être accordée pour la construction de chalets de vacances, à l’intérieur des périmètres des réserves naturelles, selon le plan de la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.
Art. 3 Constructions à l’intérieur des périmètres des réserves naturelles
1**Les autorisations accordées, à bien plaire, d’utiliser le domaine de l’Etat pour des constructions existantes dans les périmètres des réserves naturelles de la décision de classement prennent fin le 31 décembre 2008.
2**Au terme précité, sous réserve de la conclusion d’un contrat fondé sur les articles 4 et suivants du présent arrêté (ci-après: contrat nature), les chalets de vacances devront être enlevés aux frais des bénéficiaires des autorisations précitées, lesquels remettront aussi le terrain en état, conformément aux instructions du service compétent en matière de forêts, de faune et de protection de la nature et du service en charge de la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat.
Chapitre I Contrat nature
Art. 4 Objet et compétence
1**Le contrat nature est un contrat conclu entre l’Etat propriétaire du fonds, représenté par les départements en charge des forêts, de la faune et de la nature et de la gestion de son patrimoine immobilier, et un propriétaire de chalet de vacances (ci-après: le bénéficiaire). Il n’est pas soumis aux règles du Code des obligations relatives au bail.
2**Il a pour objet la réglementation des droits et obligations des bénéficiaires qui demandent le maintien de leurs constructions au-delà du 31 décembre 2008.
Art. 5 Procédure
1**Les propriétaires de chalets de vacances qui souhaitent conclure un contrat nature doivent adresser une demande au Département en charge des forêts, de la faune et de la nature dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur du présent arrêté.
Art. 6 Principes
1**Le contrat nature est établi en respectant les principes suivants:
a. il comprend une convention personnelle d’usage à bien plaire du terrain et détermine le régime applicable à cet usage;
b. la redevance due par le bénéficiaire est fixée en fonction de la surface effectivement occupée par la construction, son importance et les aménagements extérieurs; elle est régulièrement indexée;
c. le contrat détermine les modalités conduisant, d’une part, à sa résiliation en cas de non paiement de la redevance ainsi que, d’autre part, au paiement de cette dernière entre le moment où le contrat prend fin et l’enlèvement effectif de la construction;
d. les frais pour assurer la conformité des équipements, la lutte contre l’érosion et la délimitation de la construction et de la surface louée sont à charge du bénéficiaire. Toute modification de la construction se fera conformément aux directives établies par les services de l'Etat compétents en matière de forêts, de faune et de protection de la nature et de gestion de son patrimoine immobilier. La nécessité de requérir, le cas échéant, les autorisations spéciales cantonales et un permis de construire est expressément réservée;
e. l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est notamment soumise aux restrictions suivantes:
– l’habitation à l’année est prohibée et la location à des tiers est interdite;
– les animaux de compagnie sont sous contrôle;
– aucune plantation n’est ajoutée en dehors de celles expressément autorisées. Les plantations existantes non conformes seront supprimées;
f. les aménagements existants seront régularisés, ou supprimés s'ils sont contraires au but de protection;
g. les aménagements visant à améliorer la connexion pour la faune entre la rive et l'arrière des chalets seront effectués lorsque cela est opportun;
h. les travaux sur les chalets et les aménagements extérieurs qui peuvent être effectués sans autorisation préalable des services compétents sont restreints aux travaux d'entretien. Il ne peut pas y avoir de reconstruction, de nouvelles constructions ou d'agrandissements. En cas de démolition partielle, la reconstruction peut être autorisée, pour autant qu'elle ne soit pas contraire au but de protection et qu'elle remplisse les conditions de la législation sur l'aménagement du territoire ainsi que les autres dispositions légales applicables. Les autorisations spéciales requises et le permis de construire communal sont expressément réservés;
i. le libre passage du public le long de la rive doit être garanti.
Art. 7 Durée et fin
1**Le contrat nature est conclu pour une durée de 5 ans. Il peut être renouvelé sur demande du bénéficiaire s’il a été dûment respecté.
2**Il prend fin en cas de dénonciation par l’Etat au sens de l’article 9, alinéa 1, ou de résiliation par le bénéficiaire, ainsi qu’à l’expiration de la durée prévue ou lors du décès du bénéficiaire si le renouvellement n’est pas demandé ou est refusé.
3**En cas de décès du bénéficiaire, ses héritiers ou, à défaut d’héritier, le Juge de paix, en informent le département en charge du patrimoine immobilier de l’Etat dans les plus brefs délais.
4**Seuls les descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré peuvent demander le renouvellement du contrat dans le délai maximal de six mois à compter du décès, faute de quoi le contrat a définitivement pris fin.
5**Lorsque le contrat nature prend fin, la construction doit être enlevée aux frais du bénéficiaire qui remettra aussi le terrain en état, conformément aux instructions des services compétents de l'Etat. Ces travaux seront effectués au plus tard 3 mois après l'échéance du contrat.
6**Dans tous les cas de figure précités, aucune indemnité n’est due par l’Etat.
Art. 8 Contrôle
(…)
Art. 9 Exécution des mesures
(…)
Art. 10 Dispositions financières
(…)
Art. 11 Entrée en vigueur
(…)
c) La décision de modification du plan directeur de 1982, soit des annexes I (mesures générales) et II (mesures particulières), a notamment la teneur suivante:
Art. premier.- L'annexe I à l'accord (...) est modifiée de la manière suivante:
7. Résidences secondaires
7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des zones naturelles, sous réserve de conclusion de contrats nature entre l'Etat et le propriétaire de chalet.
7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour les constructions sises sur le domaine de l'Etat en dehors des zones naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le délassement sous réserve des dispositions dans l'annexe II (mesures particulières).
7.3 Ne reconduire les contrats pour les constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une zone à bâtir. Sont réservées les conditions particulières fixées dans l'annexe II (mesures particulières).
Art. 2.- L'annexe II à l'accord (…) est modifiée de la manière suivante:
14. Chabrey
14.1.Zonenaturelle
e. Suppression des résidences secondaires installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve deconclusionde contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007.
15. Champmartin abrogé
16. Cudrefin
16.1. Zone naturelle
e. Suppression des résidences secondaires installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007.
d) Agissant le 3 janvier 2008 par l'intermédiaire de leur mandataire commun, l'Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse), Pro Natura Suisse - Ligue suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature, WWF Suisse, WWF Vaud (ci-après: ASPO et consorts) ont recouru contre cette décision, respectivement cet arrêté, auprès de la CDAP. Ils concluent, avec dépens, principalement à la constatation de la nullité, subsidiairement à l’annulation des actes précités.
La cause a été enregistrée sous la présente référence AC.2008.0004. ARSUD et consorts ont été admis comme parties à la procédure au titre de "propriétaires" des chalets en cause.
Le Conseil d'Etat a déposé sa réponse le 22 février 2008, concluant au rejet du recours. ARSUD et consorts ont fourni leurs observations le 29 février 2008, requérant principalement que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement qu'il soit rejeté.
e) La procédure a initialement été suspendue jusqu'à droit connu sur la cause AC.2008.0302. L’instruction a été reprise au vu de l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009 (1C_408/2008, publié in ATF 135 II 328) et de l'arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois du 29 septembre 2009 y faisant suite (cf. infra let. E).
E. En parallèle, le 26 avril 1983, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté un arrêté "instaurant des mesures concernant les maisons de vacances sur le domaine public et privé de l’Etat au bord du lac de Neuchâtel". Cet arrêté prévoyait le non renouvellement des autorisations et la suppression de toutes les résidences secondaires à leur échéance. Celle-ci était prévue au 31 décembre 1998. Elle sera toutefois ultérieurement repoussée au 31 décembre 2008.
Le 6 mars 2002, le département compétent du canton de Fribourg (alors la Direction des travaux publics) a adopté un "plan d'affectation cantonal (PAC) des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel". Le règlement accompagnant ce PAC (disponible sur le site www.grande-caricaie.ch) met un certain nombre de périmètres sous protection. S'agissant des chalets de vacances, il prévoit à son art. 13 que "la législation spéciale relative à la situation des résidences secondaires existantes est réservée". Ainsi, selon le rapport n° 304 du 12 décembre 2006 sur le postulat Michel Losey / Charly Haenni (Bulletin du Grand Conseil fribourgeois, mars 2007, p. 208, cf. infra), le PAC "ne règle toutefois pas expressément le sort des chalets de vacances, mais renvoie expressément à la législation spéciale". On précisera qu'Aqua Nostra avait déposé un recours identique contre le plan d'affectation fribourgeois, mais, contrairement à ce qui s'est passé sur Vaud, elle a retiré le recours sur la base d'un accord portant en particulier sur les résidences secondaires (débats sur le rapport n° 304 précité, BGC/FR, mars 2007, p. 17).
L’élaboration de la solution du "contrat nature" pour résoudre la problématique des chalets riverains a été coordonnée avec le canton de Vaud (rapport n° 304 précité, p. 206 ss).
Ainsi, le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté une ordonnance "relative à l'établissement d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel ". Cette ordonnance - qui abroge l'arrêté du 26 avril 1983 - vise également le maintien des chalets moyennant la conclusion d'un contrat nature et constitue le pendant de l'ACVNe vaudois. De même, comme déjà dit (cf. supra let. D/a), le Conseil d'Etat a adopté par arrêté du même jour l'accord modifiant le plan directeur de 1982.
Un recours a été formé par ASPO et consorts contre l'ordonnance et l'arrêté précités du 27 novembre 2007. Par arrêt du 12 août 2008, le Tribunal cantonal fribourgeois a déclaré le recours irrecevable au motif que les actes attaqués n’étaient pas des décisions susceptibles de recours, mais des normes, que le Tribunal cantonal ne pouvait réexaminer. Par arrêt du 16 juillet 2009 (1C_408/2008, publié in ATF 135 II 328), le Tribunal fédéral a annulé ce jugement et renvoyé la cause au Tribunal cantonal fribourgeois, en retenant que l’ordonnance du Conseil d’Etat instituant un contrat nature devait être assimilée matériellement à un plan d’affectation, soumise aux exigences prévues par l’art. 33 LAT en matière de protection juridique. Le sort de l’arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 modifiant le plan directeur de 1982 devait être rattaché à celui de l’ordonnance. Faisant suite à ce jugement, le Tribunal cantonal fribourgeois a, par arrêt du 25 septembre 2009, annulé l’ordonnance au motif qu’il s’agissait d’un plan d’affectation ayant "pris par erreur la forme d’une ordonnance du Conseil d’Etat "; il appartiendrait aux autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire de décider si elles voulaient reprendre l'idée des "contrats nature" et, dans ce cas, de déterminer comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure de planification conforme à la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions. Toujours selon le jugement cantonal, dès lors que l'arrêté modifiant le plan directeur de 1982 se fondait sur l'ordonnance, il n'avait plus d'objet.
Par avis du 29 octobre 2009, la juge instructrice a invité le Conseil d'Etat et le DINT à s'exprimer sur la portée des jugements du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois sur l'ACVNe et la décision de modification du 5 décembre 2007 du plan directeur de 1982.
F. Le DINT - par le Service juridique et législatif
Les propriétaires ARSUD et consorts se sont exprimés le 12 avril 2010, considérant que l'ACVNe souffrait d'un vice de forme, faute d'avoir suivi la procédure prévue par l'art. 33 LAT; des dépens leur étaient dus, dès lors que le "contrat nature" que l'Etat voulait leur imposer en vue de la démolition à terme des chalets, aurait dû, pour être valable, être inscrit dans la décision de classement des réserves naturelles; or, la décision de classement prévoyait que les chalets pouvaient subsister. Toujours selon ARSUD et consorts, l'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement ne faisait en effet que réduire les possibilités offertes par le droit fédéral directement applicable (art. 22 et/ou art. 24c LAT). En d'autres termes, ARSUD et consorts confirmaient qu'à leur sens, les chalets pouvaient et devaient être maintenus. Ils n'ont pas modifié leurs conclusions du 29 février 2008.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
I. Recevabilité du recours dirigé contre l'ACVNe
Les recourants s’en prennent d'abord à l'arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel, à savoir sur les territoires des communes de Chabrey et Cudrefin.
Il s’agit au préalable de déterminer si l’on se trouve en présence d’un acte attaquable par le biais d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).
Selon l’art. 4 al. 1 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: aLJPA), modifiée avec effet au 1er janvier 2008, applicable dès son entrée en vigueur à toutes les causes pendantes devant le tribunal (cf. art. 2 de la novelle du 12 juin 2007 modifiant la LJPA), et abrogée dès le 1er janvier 2009, la CDAP "connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi pour en connaître". Il résulte ainsi de cette disposition que la CDAP n’est, a contrario, pas compétente pour statuer sur les recours dirigés contre des actes normatifs, par exemple un règlement émanant du Conseil d’Etat; il appartient d’ailleurs à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal de connaître les requêtes dirigées contre de tels actes (art. 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle - LJC; RSV 173.32). On traitera en premier lieu la question de la compétence de la Cour constitutionnelle (infra let. a).
L’art. 4 al. 2 et 3 aLJPA prévoit en outre ce qui suit:
"Il n’y a pas de recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d’Etat et des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l’autorité statue définitivement.
Le Tribunal cantonal connaît cependant des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat ou d’autres autorités administratives statuant définitivement lorsque la cause est susceptible d’un recours au Tribunal fédéral."
Ainsi, à supposer que l’arrêté attaqué n’ait pas de nature normative, il conviendrait d’examiner encore si cette "décision administrative" du Conseil d’Etat échappe à la voie du recours par le jeu de l’art. 4 al. 2 aLJPA ou au contraire si elle y est soumise par l’effet de l’art. 4 al. 3 aLJPA (ci-après let. b).
On vérifiera enfin les conséquences à tirer de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36; ci-dessous let. c).
a) Pour les recourants - du moins dans leur mémoire de recours du 3 janvier 2008, ceux-ci s'étant ensuite ralliés le 9 avril 2010 à la position du Tribunal fédéral -, l’arrêté précité présente un caractère décisionnel patent, puisqu’il règle concrètement la situation de 63 chalets de vacances déterminés. On notera d’ailleurs qu’ils se réfèrent à l’art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) pour fonder leur qualité pour recourir; or, cette disposition n’accorde la qualité pour recourir aux organisations de protection de la nature qu’à l’encontre de "décisions".
aa) Certains actes présentent une nature intermédiaire entre l’acte normatif et la décision, ainsi le plan d’affectation (au sens de l’art. 14 LAT); or, le législateur a prévu d’instaurer, en matière de plans d’affectation, un régime de protection juridique calqué sur celui de la décision administrative (art. 33 LAT). Le Tribunal fédéral a été amené à statuer sur le pourvoi formé par les recourants à l’encontre de l'ordonnance fribourgeoise relative aux contrats nature, texte qui constituait pour le canton de Fribourg le pendant de l’arrêté vaudois ici attaqué; il a retenu que cette ordonnance devait être considérée comme la réglementation applicable dans le cadre du plan de classement des rives du lac de Neuchâtel, de sorte qu’elle suivait, s’agissant de la protection juridique, le régime prévu en matière de plans d’affectation (ATF 135 II 328 consid. 2.2 p. 333; cf. infra consid. 4b).
Si l'on devait admettre de qualifier l’arrêté attaqué comme un règlement accompagnant un plan, il faudrait alors exclure la compétence de la Cour constitutionnelle, conformément à l'art. 4 LJC selon lequel ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle devant la Cour constitutionnelle les plans d'affectation cantonaux et communaux, les règlements qui les accompagnent, de même que les décisions assimilées à des plans d'affectations cantonaux et communaux en vertu de la loi qui leur est applicable. Cette disposition vise en effet à laisser de tels objets dans la compétence de la juridiction administrative ordinaire, soit la CDAP, et à éviter ainsi les conflits positifs de compétence en cette matière.
L’on parviendrait également à admettre la compétence de la cour de céans si l’arrêté attaqué devait être considéré comme une décision administrative collective, soit un acte concret concernant les différents bénéficiaires de chalets riverains dans les communes de Chabrey et Cudrefin.
bb) Au demeurant, le Conseil d’Etat ne paraît pas contester la recevabilité du recours à la CDAP (écriture du 22 février 2008).
Les intimés ARSUD et consorts, pour leur part, ne soutiennent pas que l’on se trouverait ici en présence d’un acte normatif; ils prétendent au contraire que l’arrêté aurait été pris par le Conseil d’Etat dans le cadre de ses prérogatives de propriétaire privé des parcelles sur lesquelles se trouvent les chalets. Certes, dans la mesure où cet acte reposerait ainsi sur le droit privé, il ne saurait s’agir d’une décision, au sens de l’art. 29 aLJPA. En effet, même si cette disposition ne le précise pas, la décision, prise par une autorité dans un cas d’espèce, doit être fondée sur le droit public (comme le dit expressément, en droit fédéral, l’art. 5 PA ayant servi de modèle à la définition vaudoise de la notion de décision; voir d’ailleurs l'art. 3 al. 1 LPA-VD comportant désormais cette précision). Toutefois, si l’acte ici en cause présente sans doute une certaine parenté, quant à sa nature juridique, avec le règlement du 27 novembre 2000 sur les conditions de logement dans les cures propriétés de l’Etat (RCLC; RSV 180.11.3), il comporte diverses dispositions – en l’occurrence centrales – qui traitent du statut des constructions, spécialement des constructions existantes, dans le périmètre des réserves naturelles classées (art. 2 et 3; voir également, au sujet du contenu du contrat nature, art. 6, spécialement let. d à i ACVNe). Or, ces dispositions relèvent du droit public, tout comme le contrat nature constitue (le plus vraisemblablement) un contrat de droit administratif, terminologie du reste retenue par l'ordonnance fribourgeoise (ATF 135 II 328 consid. 2.2 p. 333; la marge de manœuvre et de négociation laissée aux parties est toutefois ténue). L’objection des intimés doit dès lors être écartée.
cc) En l'état de la réflexion (voir cependant infra consid. 4), l’arrêté attaqué ne constitue ainsi pas un texte normatif, mais un acte qui partage la nature juridique d’un plan d’affectation ou qui présente la nature d’une décision administrative collective. Cela exclut la compétence de la Cour constitutionnelle.
b) Selon l’art. 4 al. 2 aLJPA, les actes du Conseil d’Etat ne sont toutefois pas susceptibles d’un recours au Tribunal cantonal, sauf si la configuration visée à l’al. 3 est réalisée. L’exclusion du recours contre les actes du Conseil d’Etat (solution d’ailleurs confirmée à l’art. 92 al. 2 LPA-VD) répond à l’idée que les décisions du Conseil d’Etat présentent un caractère politique prépondérant. Le droit cantonal peut alors exclure la voie d’un recours judiciaire conformément à l’art. 86 al. 3 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.10; disposition selon laquelle, pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer - comme instance de recours statuant immédiatement avant le Tribunal fédéral - une autorité autre qu’un tribunal; pour un exemple récent: ATF 136 I 42).
Dans le cas d’espèce, il ne fait guère de doute que le statut des chalets revêt une portée politique extrêmement sensible. Preuve en soit que, dans les deux cantons concernés, le législatif cantonal s’est saisi de la question; dans le canton de Vaud, le Grand Conseil a débattu de l’arrêté ici litigieux pour prendre acte en définitive du rapport que lui avait soumis sur ce point le Conseil d’Etat, à une courte majorité. Il reste que les autorités politiques ne sauraient, en présence d’une question fortement débattue, contourner les règles légales de compétence; elles ne peuvent en particulier pas se réfugier derrière l’art. 86 al. 3 LTF pour écarter le régime de protection juridique prévu à l’art. 33 LAT. En d’autres termes, l’adoption d’un plan d’affectation (en l’occurrence un plan spécial) implique l’ouverture d’une voie de recours auprès d’une autorité judiciaire, quand bien même les questions qui lui seraient liées – et c’est fréquemment le cas – présenteraient un aspect politique brûlant.
On conclura donc que la cour de céans est compétente pour se saisir du recours dirigé contre l'ACVNe (en vertu de l’art. 4 al. 3 aLJPA, plutôt que de l’al. 2 de cette disposition), ce d’autant que le Conseil d’Etat lui-même n'a pas contesté que cet acte était attaquable devant la CDAP.
c) Le dépôt du recours est intervenu sous l'empire de l'ancienne LJPA. La question se pose ainsi de savoir si l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la LPA-VD, singulièrement de son art. 92 al. 2 selon lequel les décisions du Conseil d'Etat ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal (sans disposition dérogatoire), est de nature à entraîner un autre résultat sur la question de compétence évoquée ci-dessus.
L’art. 117 LPA-VD évoque la question des causes pendantes au moment de l’entrée en vigueur de ce nouveau texte législatif. Selon l’al. 2 de cette disposition, les juridictions civiles demeurent compétentes pour traiter des actions de droit administratif pendantes à la date de l’entrée en vigueur de la LPA-VD. Quant à l’al. 1 de cette disposition, il indique que les causes pendantes devant la juridiction administrative sont traitées suivant les règles de la nouvelle loi; si cette solution paraît pleinement adéquate pour les dispositions ordinaires de procédure, cela semble moins évident s’agissant des dispositions réglant la recevabilité des recours (compétence, actes attaquables, légitimation à recourir). La jurisprudence n’a jusqu’ici pas tranché la question de manière ferme; alors que certains arrêts paraissent retenir l’application, en matière de compétence, de la règle en vigueur lors du dépôt du recours (CDAP; arrêts GE.2008.0237 du 13 février 2009 consid. 3; PS.2009.0019 du 28 juillet 2009 consid. 1 et les références), d’autres semblent plutôt pencher pour une application du nouveau droit (AC.2007.0304 du 13 août 2009 consid. 3 let. a). Cela étant, et quelle que soit la portée du nouvel art. 92 al. 2 LPA-VD (cf. sur ce point Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, mai 2008, commentaire ad art. 93 du projet, ch. 2.1 p. 45 s.), il ne saurait être admis que le pourvoi ici en cause – recevable lorsqu’il a été déposé en application de l’art. 4 al. 3 aLJPA – puisse être par la suite déclaré irrecevable en raison de l'entrée en vigueur postérieure d’une disposition plus restrictive.
Les recourants doivent par ailleurs démontrer qu’ils bénéficient de la légitimation à recourir. On a vu qu’ils fondent celle-ci sur l’art. 12 LPN. Ils forment des organisations à but idéal d’importance nationale (voire des sections cantonales de ces dernières) et font valoir que l’arrêté attaqué présente un caractère décisionnel (plan d’affectation ou décision collective). Selon la jurisprudence, l’organisation qui agit dans un tel cadre doit encore rendre vraisemblable que l’acte attaqué met en péril l’accomplissement d’une tâche fédérale – en l’occurrence liée à la protection de la nature et du paysage. Il en va bien ainsi en l’espèce, puisque le périmètre en cause prend place notamment dans un site marécageux et une zone alluviale d’importance nationale; or, les chalets dont bénéficient les recourants peuvent entrer en conflit avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (dans le même sens, ATF 135 II 328 consid. 1.2 non publié).
Les recourants sont ainsi légitimés à recourir contre l’ACVNe du 5 décembre 2007.
Le recours est dès lors recevable en tant qu'il concerne cet arrêté.
II. Recevabilité du recours dirigé contre la décision modifiant le plan directeur de 1982
Les recourants contestent également la décision simultanée du Conseil d'Etat modifiant l'accord du 1er et du 9 juin 1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Cette modification, qui a trait à un acte de nature conventionnelle passé avec le canton de Fribourg, est étroitement dépendante de la solution adoptée par ailleurs par ce dernier canton (voir l’arrêt du 25 septembre 2009 du Tribunal cantonal fribourgeois constatant que l’arrêté du Conseil d’Etat fribourgeois du 27 novembre 2007 modifiant le plan directeur de 1982 n’a désormais plus d’objet, cf. supra partie "En fait", let. E). Par ailleurs, cette modification du plan directeur avait pour but d’assurer la cohérence entre ce document et l'ACVNe. Cela étant, force est de constater à ce stade que la décision du Conseil d’Etat vaudois modifiant le plan directeur de 1982 ne constitue pas un acte attaquable devant la CDAP (pas plus d’ailleurs que devant la Cour constitutionnelle). En effet, l’adoption d’un tel plan n’entre pas dans la définition d’une décision administrative au sens classique du terme. Ce plan n'est pas même un plan directeur cantonal selon la LAT, ni selon la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dès lorsqu'il n'a pas été approuvé par le Conseil fédéral, respectivement par le Grand Conseil, qui s'est borné à prendre acte de sa modification. Il a ainsi valeur d'une déclaration d'intention, comme l'indique expressément son exposé liminaire, et ne déploie pas d’effet juridique (bien qu'il se déclare de force obligatoire pour l'aménagement des terrains dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé). Il s'agit d'un outil de coordination. On peut également relever que le plan directeur (cantonal) est fréquemment cité comme exemple de décision à caractère politique prépondérant, au sens de l’art. 86 al. 3 LTF (ATF 136 I 42 consid. 1.5 p. 45).
Le droit vaudois peut donc exclure (dans le cadre des art. 4 al. 2 aLJPA ou 92 al. 2 LPA-VD), conformément à l’art. 86 al. 3 LTF, la voie du recours auprès d’une autorité judiciaire à l’encontre des décisions du Conseil d’Etat relatives à des plans directeurs.
Le recours est ainsi irrecevable en tant qu’il a trait à la décision du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 modifiant le plan directeur de 1982 (étant précisé que cette décision pourrait être considérée sans objet, dès lors que, conformément aux développements qui suivent, l'ACVNe doit être annulé).
III. Le recours contre l’ACVNe du 5 décembre 2007 sur le fond
Dans leur pourvoi du 3 janvier 2008, les recourants faisaient déjà valoir divers griefs quant à la procédure ayant conduit à l’adoption de l’arrêté précité. Ils rappelaient notamment que tant la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) que la LATC mettent sur pied des procédures d’enquête publique destinées à permettre aux intéressés, en particulier aux organisations de protection de la nature et de l’environnement, de faire valoir leur droit d’être entendu; or, l’arrêté n’avait pas été précédé de telles procédures. Par ailleurs, le Conseil d’Etat n'apparaissait pas comme l’autorité compétente pour rendre des décisions en application des deux lois précitées. A l’issue des procédures parallèles engagées dans le canton de Fribourg (qui ont donné lieu à des jugements déjà cités du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009, puis du Tribunal cantonal fribourgeois le 25 septembre suivant), les recourants ont complété encore leur critique, en reprenant à leur compte l’analyse opérée par le Tribunal fédéral. En substance selon les recourants, l’arrêté attaqué comporte une réglementation s’appliquant dans les périmètres du plan de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel; il doit en conséquence être considéré comme un règlement accompagnant un plan d’affectation spécial, de sorte qu’il doit être soumis au même régime que les plans d’affectation eux-mêmes (art. 33 LAT).
Il s’agit ainsi de revenir sur la qualification du contenu de l’arrêté litigieux et de trancher le point de savoir si celui-ci peut être considéré comme la réglementation accompagnant un plan d’affectation ou s’il constitue plutôt une décision collective (let. a). Dans un second temps, il s’agira de tirer les conséquences de la qualification retenue (let. b).
a) Sur le plan historique, on rappelle tout d’abord que la présence de chalets dans les secteurs riverains du lac de Neuchâtel a de longue date été perçue comme un problème d’aménagement du territoire et de protection de la nature. Ainsi, ce point figurait parmi les thèmes abordés dans le plan directeur de 1982 adopté conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg; en substance, l’idée était d’œuvrer à la suppression de ces éléments "exorbitants" dans les réserves naturelles. Lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre les inventaires fédéraux, les deux cantons ont maintenu cette approche de principe. Aussi la décision de classement vaudoise des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 comporte-t-elle une réglementation de la zone protégée, qui évoque ces chalets. En substance, l'art. 13 al. 4 de son règlement n’autorise que des travaux d’entretien et de rénovation de ces ouvrages pour autant que les requérants soient"au bénéfice d’un titre juridique suffisant " (voir d’ailleurs à ce sujet le rapport explicatif du DSE joint au dossier d’enquête de la décision de classement, chiffre 5.5). Pour les recourants, cette disposition se réfère aux DDP qui ont permis l’édification de ces chalets et qui sont tous échus aujourd’hui. Quoi qu’il en soit, la rédaction de cette disposition a suscité l’inquiétude des propriétaires de chalets, relayée par la suite auprès des Grands Conseils des deux cantons. L’objectif de cette opération était précisément de pérenniser les chalets riverains. Même si l’arrêté attaqué n’aboutit pas formellement à une telle pérennisation, il consacre une solution intermédiaire entre la suppression (à court terme) de ces chalets et celle d’un maintien définitif. Dans cette mesure, l'ACVNe instituant les contrats nature précise, voire modifie, l’art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement. Déjà sous cet angle, il faut admettre que l'arrêté attaqué présente la même nature que la décision de classement, soit celle d'un plan d'affectation.
b) aa) Le Tribunal fédéral a assimilé l'ordonnance du 27 novembre 2007 du Conseil d'Etat du canton de Fribourg "relative à l'établissement d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel ", à un plan d'affectation pour un premier motif, ainsi qu'il suit:
" 2.2 En l'occurrence, l'ordonnance du 27 novembre 2007 règle "la situation des chalets de vacances construits sur le domaine public ou privé de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel" (art. 1). L'article 3 de ladite ordonnance prévoit que les autorisations, accordées à bien plaire, en vue de l'utilisation du domaine public et privé de l'Etat pour des chalets de vacances dans les périmètres des réserves naturelles du plan d'affectation cantonal prennent fin le 31 décembre 2008, à moins qu'un "contrat nature" soit conclu. L'article 6 définit le "contrat nature" comme étant un contrat de droit administratif entre l'Etat propriétaire du fonds et un propriétaire de chalet qui règle les droits et les obligations des propriétaires qui veulent maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2). Les articles 6 à 10 de l'ordonnance du 27 novembre 2007 fixent l'objet du contrat, les principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures. Il en ressort que la surface mise à disposition du propriétaire est louée, que l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est soumise à des restrictions, que les aménagements existants doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de protection, que les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien, que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.
L'ordonnance du 27 novembre 2007 règle donc les droits et les obligations des propriétaires de chalets de vacances sur le territoire des communes de Font, de Forel et de Delley-Portalban de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser de marge de manoeuvre aux intéressés soumis à l'obligation de conclure ledit contrat sous peine de devoir démolir leurs chalets. Par conséquent, les "contrats nature" subséquents ne devront plus que préciser les noms des propriétaires et la désignation du chalet de vacances, qui sont par ailleurs connus. De plus, les chalets ont été localisés et cadastrés: leur nombre est strictement limité aux constructions existantes, toute nouvelle édification étant expressément exclue. L'ordonnance ne s'applique dès lors pas à un nombre indéterminé de situations. Le cercle des propriétaires est également défini et connu de l'Etat.
Sur le vu des mesures suffisamment précises et détaillées qu'elle contient, l'ordonnance litigieuse doit être assimilée matériellement à un plan d'affectation. En effet, comme un plan d'affectation, elle règle l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) en déterminant de façon contraignante pour chaque parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (…)."
Un examen de l'ACVNe attaqué ne permet pas de déceler des différences significatives d'avec l'ordonnance fribourgeoise telle que décrite par le Tribunal fédéral. L'art. 3 prévoit également la fin des autorisations accordées à bien plaire au 31 décembre 2008, à moins qu'un contrat nature soit conclu. L'art. 6 définit le "contrat nature" comme un contrat (certes en le qualifiant non pas de contrat de droit administratif mais de "convention personnelle d'usage à bien plaire du terrain") entre l'Etat propriétaire du fonds et un propriétaire de chalet qui règle les droits et les obligations des propriétaires voulant maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2). Les art. 6 à 9 fixent l'objet du contrat, les principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures. Il en ressort de même que la surface est mise à disposition du propriétaire contre une redevance, que l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est soumise à des restrictions, que les aménagements existants doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de protection, que les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien, que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.
Certes, les situations vaudoise et fribourgeoise diffèrent sur des points importants. Ainsi, les chalets vaudois sont tous situés sur le domaine privé de l’Etat, ce qui n’est pas le cas dans le canton de Fribourg; ils sont érigés sur deux communes seulement, au lieu de quatre sur Fribourg; par ailleurs, tous les chalets vaudois sont situés en zones de réserves naturelles alors qu’il n’en va pas ainsi de l’ensemble des chalets fribourgeois (cf. notamment rapport fribourgeois n° 304, ch. 4.1 p. 207). Il reste que le Tribunal fédéral fonde sa qualification (celle d’une réglementation accompagnant un plan d’affectation) sur des dispositions de l’ordonnance fribourgeoise que l’on retrouve pratiquement dans les mêmes termes dans l’arrêté vaudois.
bb) Le Tribunal fédéral a qualifié l'ordonnance fribourgeoise précitée du 27 novembre 2007 de plan d'affectation pour un second motif, ainsi rédigé:
"S'ajoute à cela le fait que le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel prévoit à son article 12[recte: 13]que "la situation des résidences secondaires existantes est réglée par la législation spéciale". L'ordonnance du 27 novembre 2007 peut ainsi être comprise comme étant la "législation réservée" par ledit article. Partant, elle est soumise aux exigences prévues par l'art. 33 LAT en matière de protection juridique. (…)"
A cet égard, le SDT insiste sur le fait que l'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement vaudoise ne renvoie pas à la législation spéciale et est très clair sur le sort réservé aux chalets. Or, la procédure d'approbation de la décision de classement respecte les exigences de l'art. 33 LAT. Par ailleurs, toujours selon le SDT, la première mise à jour du plan directeur cantonal se réfère au plan directeur intercantonal de 1982, qui prévoit la démolition des chalets à l'échéance des droits. Le contrat nature ne fait que préciser les modalités de mise en œuvre des dispositions de ces plans et de la décision de classement qui prévoit à terme la disparition des chalets. Aussi le SDT en déduit-il que les jugements précités du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois sont sans portée pour le canton de Vaud.
L'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement vaudoise, qui n'autorise les travaux d'entretien et de rénovation des chalets que pour autant que les requérants soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant" n’est pas d’une extrême clarté. Ainsi, il ne précise pas la nature des titres juridiques suffisants permettant le maintien d’un chalet existant. On a vu plus haut la thèse des recourants, qui considèrent que l’on vise ici les DDP, alors que l'arrêté du 5 décembre 2007 donne au contraire une autre acception à cette notion, puisque le maintien pourrait être lié, non plus à des DDP, mais à des contrats nature. De plus, l'art. 13 al. 4 précité est muet sur les conditions auxquelles un tel titre juridique pourrait être renouvelé, voire accordé. Quoi qu'il en soit, on le voit ici assez clairement: comme déjà dit (cf. supra consid. 4a), l’arrêté vise à préciser, voire à modifier dans le sens d'un assouplissement, le régime applicable aux chalets existants tel que défini par l’art. 13 al. 4 précité (voir aussi arrêt AC.2008.0302 de ce jour consid. 5b).
Ainsi, malgré les objections du Conseil d’Etat et du SDT, force est à la cour de céans de se rallier quant à la qualification du contenu de l’arrêté du 5 décembre 2007 à la conclusion retenue par le Tribunal fédéral pour l'ordonnance fribourgeoise. Dans les deux cas, il s’agit d’une réglementation accompagnant un plan d’affectation, qui doit matériellement être assimilée à un tel plan.
c) En conséquence, les règles applicables au plan d’affectation auraient dû être respectées pour l’adoption de l'ACVNe. Tel est le cas notamment de l’exigence d’une enquête publique, posée par l'art. 33 al. 1 LAT (et par les dispositions vaudoises correspondantes). Or, même si l'arrêté a été adopté à l'issue d'une large concertation, il n'a pas fait l'objet d'une telle enquête.
L'ACVNe doit ainsi être annulé.
La question de savoir si l'absence d'enquête publique doit entraîner non seulement l'annulation de l'arrêté, mais la constatation de sa nullité (cf. ATF 114 Ib 180 retenant la nullité d’un plan d’affectation adopté sans enquête publique) souffre de rester indécise en l'espèce.
d) Il n’ y a au surplus pas lieu de traiter plus avant les arguments de fond des recourants qui contestent la conformité de l’arrêté attaqué avec les dispositions de la LPN. L’issue de la procédure rend en effet cet examen prématuré.
IV. Frais et dépens
Vu ce qui précède, le recours doit être admis en tant qu'il concerne l'ACVNe et cet arrêté doit être annulé. Le recours doit être déclaré irrecevable en tant qu'il s'en prend à la modification du plan directeur de 1982. Les recourants, qui l’emportent pour l'essentiel ont droit à des dépens. Tel n’est en revanche pas le cas des intimés ARSUD et consorts, qui ont maintenu leurs conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet (peu importe qu’ils réclament une telle indemnité en se fondant sur la non-conformité au droit fédéral de la procédure choisie par l'Etat). Vu les circonstances, il est renoncé à prélever un émolument judiciaire.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est admis en tant qu'il est dirigé contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1).
II. L’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1) est annulé.
III. Le recours est irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 adoptant la modification de l'accord du 1er et du 9 juin 1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat.
IV. L’Etat de Vaud, par la Caisse du Conseil d'Etat, doit aux recourants, l’Association suisse pour la protection des oiseaux, Pro Natura Suisse, WWF Suisse, Pro Natura Vaud et WWF Vaud, solidairement entre eux, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
V. Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 30 juillet 2010
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.