TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2008
Composition
Recourants
Alain GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Anne-Marie GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Lucile GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Jonathan GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Eric GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Clare GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Béatrice GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Alexandre GRANGIER, à La Tour-de-Peilz,
Christine HAUSER, à La Tour-de-Peilz, tous représentés par Alain GRANGIER, à La Tour-de-Peilz.
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz, représentée par Christophe MISTELI, avocat à Vevey.
Autorités concernées
Service de l'économie, du logement et du tourisme, représenté par la Police cantonale du commerce, à Lausanne,
Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par le Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges.
Constructeurs
Alfred HUNGERBÜHLER, à La Tour-de-Peilz,
Rose-Marie HUNGERBÜHLER, à La Tour-de-Peilz.
Objet
Permis de construire
Recours Alain GRANGIER et consorts c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 24 septembre 2007 de lever leur opposition et de délivrer le permis de construire (création d'une terrasse sur la parcelle n° 144)
Vu les faits suivants
A. a) La famille Hungerbühler exploite depuis 40 ans une boulangerie-pâtisserie-confiserie/tea-room à La Tour-de-Peilz qui ne sert pas de boissons alcoolisées. Alfred Hungerbühler a déposé le 7 juillet 2005 une demande de permis de construire tendant à obtenir l’autorisation d’exploiter une terrasse à ciel ouvert située sur la toiture du garage adjacent à l’établissement. Cette terrasse a une capacité de 20 personnes et elle est prévue d’être disponible au public de 08h00 à 18h30 pendant la semaine et jusqu’à 17h00 le samedi, avec fermeture le dimanche. En outre, aucune musique ne serait diffusée sur la terrasse. L’établissement est situé en degré de sensibilité III.
b) La demande de permis a été mise à l’enquête publique du 12 août au 1er septembre 2005. Elle a suscité sept oppositions émanant de vingt personnes du voisinage. Les services concernés ont délivré leurs autorisations spéciales (cf. synthèse CAMAC du 8 mars 2006).
c) Lors de sa séance du 27 mars 2006, la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après : la municipalité) a refusé le permis de construire sollicité pour le motif que le projet ne serait pas conforme aux dispositions du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du 5 juillet 1972 (ci-après : RPE).
B. Par acte déposé le 18 avril 2006, Alfred Hungerbühler et son épouse Rose-Marie ont recouru au Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) contre cette décision en concluant à son annulation. Des opposants sont intervenus dans la procédure en concluant au rejet du recours.
C. Le Tribunal administratif a tenu audience à La Tour-de-Peilz le 3 octobre 2006. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Le représentant du SEVEN indique qu’au niveau du bruit, aucun problème n’est à mentionner. En effet, le degré de sensibilité est de III et les horaires de la terrasse sont diurnes. La représentante de la Police du commerce ajoute que l’établissement est un tea-room sans alcool, de sorte que le préavis du SEVEN peut être suivi.
La recourante déclare que c’est à la demande des clients que l’idée leur est venue d’exploiter la terrasse litigieuse. Il s’agit d’une terrasse existante à laquelle les clients pourront accéder depuis le tea-room. Le week-end, l’établissement est fermé le dimanche et le samedi dès 17h00. Des frais ont déjà été engagés, car la Police du commerce avait donné son accord de principe par téléphone.
Les opposants précisent que la terrasse domine des jardins privés ; ils seront atteints dans leur intimité. La terrasse sera en effet accessible au public.
Selon la recourante, un permis de construire aurait été délivré pour le garage avec une toiture en terrasse. Si un garde-corps devait se révéler nécessaire, le permis d’exploiter pourrait alors être assorti de cette condition. Elle ajoute qu’il y a deux possibilités d’accéder à la terrasse : par le tea-room et par l’appartement du 1er étage.
Le conseil de la municipalité énonce les différentes dispositions du RPE qui seraient violées par le projet litigieux, soit les articles 21, 22 et 23.
La recourante se déclare prête à faire les efforts nécessaires pour éviter que les clients de la terrasse aient une vue directe sur les parcelles voisines, notamment en installant des plantes vertes d’une hauteur suffisante.
Les représentants de la municipalité précisent que si un permis de construire a été délivré pour le garage et la toiture en forme de terrasse, les aménagements constatés sur le toit, comme la barrière, n’ont pas fait l’objet d’une enquête publique.
Il est ensuite procédé à une inspection locale. Le tribunal constate notamment que la terrasse surplombe des jardins privés ».
D. Par arrêt du 7 novembre 2006 (AC.2006.0078), le tribunal a partiellement admis le recours, annulé la décision de la municipalité et renvoyé le dossier à cette autorité afin qu’elle complète l’instruction et statue à nouveau. Il a en particulier été considéré ce qui suit :
« b) L’autorité intimée justifie son refus d’autoriser l’exploitation de la terrasse litigieuse essentiellement pour le motif que celle-ci serait contraire à l’art. 23 RPE. D’une part, la construction aurait désormais deux niveaux, la toiture ne pouvant servir que de toiture et non de terrasse, et d’autre part, la terrasse constituerait une gêne plus que notable pour les voisins.
aa) Concernant les niveaux, l'art. 23 al. 2 RPE précise expressément que les toitures sont dans la règle en terrasses, ce qui implique une possibilité d'accès. Une terrasse est en effet définie comme une couverture ou "une toiture plate et accessible" (Paul Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, tome 6 p. 521). Il n’y a d'ailleurs pas d’adjonction d’un étage supplémentaire, mais uniquement un aménagement qui se limite à la surface de la toiture pour l’utiliser comme terrasse. L’exploitation de cette toiture comme terrasse ne saurait donc être assimilée à un niveau, à défaut de former un étage proprement dit supplémentaire. Il n’y a d’ailleurs pas de modification de la structure de l’immeuble.
bb) S’agissant de la condition relative à la gêne notable, l’inspection locale a permis de constater que la terrasse litigieuse surplombe, tel un promontoire, des jardins privés, aménagés selon la structure typique des vieux bourgs. La zone en question est une zone de tranquillité constituée de jardins privés et d’aires de verdure. Le projet litigieux constitue dès lors une intrusion, de par la clientèle du tea-room qui pourra accéder à la terrasse, dans la sphère privée du voisinage. Dans ces conditions, il apparaît que la terrasse projetée est susceptible d’entraîner des inconvénients appréciables pour le voisinage, et peut entraîner une gêne notable au sens de l’art. 23 RPE. En effet, le tribunal a déjà eu l'occasion de juger que l'utilisation comme terrasse de la toiture d'un ouvrage qui ne respecte pas la distance minimum par rapport à la limite de propriété voisine peut, suivant les circonstances, constituer un inconvénient pour le voisinage : une vue plongeante que l'on pourrait avoir depuis une terrasse aménagée sur le toit d'une dépendance peut entraîner une gêne excessive pour le voisin (arrêts TA AC.1991.0198 du 7 septembre 1992; AC.1998.0124 du 13 juin 2001). Le fait de ne pas se sentir libre chez soi, de par la crainte des regards des clients du tea-room installés sur la terrasse, doit être considéré comme excédant les limites de ce que les voisins doivent supporter en matière de relations de voisinage. Dans ces conditions, la terrasse ne peut être autorisée sans mesures complémentaires. Il incombe donc à l’autorité intimée, en vertu du principe de la proportionnalité, d’examiner les possibilités qui existent en vue d’atténuer cette gêne visuelle, notamment par l'aménagement d'une palissade. Si cette mesure devait paraître appropriée, il conviendrait alors de déterminer la hauteur exigible, compte tenu de la hauteur maximale de 4.50 m imposée à l’art. 23 RPE, et d’examiner la nécessité d’un garde-corps.
cc) S’agissant des nuisances sonores, le tribunal se rallie au préavis du SEVEN, qui considère à juste titre qu’elles n’excèdent pas ce qui peut être raisonnablement imposé au voisinage. En effet, les horaires sont diurnes ; l’établissement est fermé le dimanche, et le samedi dès 17h00 ; il n’y aura pas de musique ni de consommations alcoolisées ; il s’agit d’un tea-room ; et enfin, la zone est située en degré de sensibilité III. »
E. a) A la suite de cet arrêt qui n’a pas fait l’objet d’un recours, une nouvelle demande de permis de construire a été déposée le 2 mai 2007 concernant l’aménagement de la terrasse en cause. Ce projet comprend la pose d’une palissade de 1.75 m à claire-voie sur le côté sud-est ; ce dernier donne sur une cour qui s’ouvre sur la rue St-Théodule. Des bacs à fleurs sont prévus en limite sud-est de la terrasse. La palissade est en revanche opaque sur les deux autres côtés qui donnent sur les jardins privés.
b) L’enquête publique a été ouverte du 23 mai au 21 juin 2007 et elle a suscité trois oppositions. Les opposants soulignent en substance que la palissade proposée ne respecterait pas les considérants de l’arrêt du tribunal du 7 novembre 2006. Les services cantonaux concernés ont délivré leurs autorisations spéciales (cf. synthèse CAMAC du 16 août 2007).
F. Dans sa séance du 24 septembre 2007, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire. Cette décision a été notifiée aux opposants par pli du 2 octobre 2007 ; l’arrêt du tribunal n’exigerait pas la pose d’une palissade opaque. Au demeurant, le but recherché serait atteint, car la palissade était opaque sur les deux côtés susceptibles de créer une gêne pour le voisinage.
G. a) Les opposants Alain, Anne-Marie, Lucile, Jonathan, Eric, Clare, Alexandre et Béatrice Grangier, ainsi que Christine Hauser ont recouru contre cette décision le 20 octobre 2007 auprès du Tribunal administratif ; ils requièrent que le côté sud-est ajouré de la palissade soit composé de manière identique aux deux autres côtés. Selon eux, ce côté ouvert ne permettrait pas de respecter leur intimité, car les regards des voisins plongeraient d’une part, dans la chambre à coucher de l’appartement situé au rez-de-chaussée de l’immeuble sis à la rue St-Théodule 2, et d’autre part, sur la zone nord-est du jardin privatif de la parcelle n° 149.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 3 décembre 2007 en concluant avec suite de dépens à son rejet. La Police cantonale du commerce a déposé ses observations sur le recours le 20 novembre 2007 en concluant à son rejet et les constructeurs en ont fait de même le 8 novembre 2007. Les opposants ont encore répliqué par mémoire du 2 janvier 2008 ; ils ont notamment rappelé que leur seul point de contestation concernait le côté ajouré de la palissade.
Considérant en droit
Au préalable, le tribunal constate que la définition du mot « palissade » utilisé dans l’arrêt du 7 novembre 2006 est la cause de divergences entre les parties. Cet aspect n’a toutefois pas d’importance. En effet, le tribunal a usé de cette dénomination dans le seul but de donner un exemple des moyens à disposition susceptibles de remédier à la situation. La définition exacte de ce mot n’est ainsi pas pertinente. La seule question à examiner en réalité est celle de savoir si la palissade litigieuse permet de respecter les exigences de l’art. 23 RPE relatives à la condition de l’absence d’une gêne notable. En effet, les autres aspects ne sont pas contestés par les recourants.
a) Il convient de rappeler la teneur de l’art. 23 RPE ; cette disposition autorise les constructions basses jusqu’en limite de propriété dans les termes suivants :
« Constructions basses A moins d’une gêne notable pour les voisins ou le domaine public, la Municipalité peut autoriser la construction, jusqu’aux limites de la propriété, de bâtiments ne comprenant qu’un niveau hors de terre et des sous-sols.
La hauteur de ces bâtiments ne peut être supérieure à 4.50m toiture comprise. Dans la règle, les toitures sont en terrasses ». (…)
b) En l’espèce, le tribunal rappelle que l’arrêt du 7 novembre 2006 posait comme exigence une atténuation de la gêne visuelle causée par la terrasse à l’égard du voisinage direct. Il est constaté que le but recherché par le tribunal est atteint. En effet, la palissade permettra de cacher au public les jardins privés, puisqu’il est prévu qu’elle soit opaque sur les côtés qui surplombent ces derniers, ce qui n’est pas contesté par les recourants. Ceux-ci souhaiteraient en réalité que tous les côtés de la terrasse soient fermés, même celui qui donne sur la rue, car les gens assis sur la terrasse auraient une vue sur les fenêtres de la chambre à coucher d’une recourante. L’appartement de celle-ci ne donne pourtant pas frontalement sur la terrasse, mais sur la cour (cf. photos produites par l’autorité intimée). En outre, la situation n’est pas comparable à celle des jardins privés ; dans ce cas, comme l’a jugé le tribunal, il apparaît de toute évidence qu’il s’agit d’une zone de tranquillité aménagée selon la structure typique des vieux bourgs, et qu’il est impératif de la préserver des regards intrusifs. En revanche, les fenêtres de la chambre à coucher donnent déjà sur un espace ouvert au public ; les deux situations ne sont ainsi pas similaires. En outre, la palissade en question aura une hauteur de 1.75 m ; les usagers de la terrasse étant assis, le tribunal ne voit pas comment ceux-ci pourraient constituer une gêne notable à la recourante. Le fait que la palissade soit à claire-voie ne modifie en rien cette appréciation ; en effet, elle constitue malgré tout une entrave aux regards. Concernant la zone nord-est du jardin privatif de la parcelle n° 149 qui serait également exposée à la vue des usagers de la terrasse, le tribunal constate qu’il est possible par un regard en oblique de voir dans le jardin. Il n’est toutefois pas nécessaire de clôturer de manière absolue la terrasse ; l’essentiel est que les voisins n’en subissent pas de gêne notable. Or, avec les deux côtés opaques de la palissade, cette gêne qui existait auparavant disparaît. En outre, il paraît peu vraisemblable que les clients de l’établissement passent leur temps à regarder en oblique sur la zone nord-est du jardin de la parcelle n° 149 ; de toute manière, comme relevé précédemment, la claire-voie constitue un obstacle visuel indéniable. Des bacs à fleurs seront par ailleurs disposés en limite sud-est de la terrasse, ce qui a pour effet d’éloigner ou d’écarter les clients de la palissade ajourée et de renforcer la protection visuelle qui en résulte. Le tribunal constate ainsi que des mesures adéquates ont été prises à la suite de l’arrêt du 7 novembre 2006 pour que l’intimité du voisinage soit respectée. Il serait en effet contraire au principe de la proportionnalité d’exiger des constructeurs des mesures supplémentaires qui aboutiraient en définitive à rendre une terrasse entièrement fermée sur trois côtés, ce qui irait au-delà du but recherché.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice seront mis à la charge des recourants solidairement entre eux (art. 55 al. 1 LJPA). Ces derniers sont en outre débiteurs de la Commune de la Tour-de-Peilz d’une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 24 septembre 2007 est maintenue.
III. Les frais de justice, arrêtés à 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge d’Alain Grangier et consorts, solidairement entre eux.
IV. Alain Grangier et consorts sont débiteurs de la Municipalité de La Tour-de-Peilz d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.