TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 août 2009
Composition
M. Pierre Journot, juge instructeur; Mme Isabelle Guisan et M. Eric Brandt, juges. Mme Estelle Sonnay, greffière.
Recourants
Christophe et Sylvie Carrel, à Noville, représentés par l'avocat Philippe VOGEL, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Noville, représentée par l'avocat Jacques HALDY, à Lausanne,
Constructrice
Hélène LOEVENBRUCK, à Noville, représentée par l'avocat Denis BETTEMS, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité de Noville du 22 janvier 2007 (véranda au ch. du Crébolaz 23)
Vu les faits suivants
A. La constructrice, Hélène Loevenbruck, est propriétaire de la parcelle no 145 de la Commune de Noville. A l’extrémité ouest de cette parcelle est sise une villa de 8 mètres sur 13 dont les façades pignons sont orientées est-ouest. A la villa proprement dite s’ajoute une véranda occupant tout le flanc sud de la construction.
La parcelle précitée est bordée au sud par la parcelle no 146 de la Commune de Noville, qui est propriété des recourants, Sylvie et Christophe Carrel. La parcelle des recourants est également construite d’une maison d’habitation à son extrémité ouest, presque à la même hauteur que celle de la villa Loevenbruck.
Le territoire de la Commune de Noville est régi par un règlement communal du plan d’extension (ci-après : RPE) adopté par le Conseil général le 8 juillet 1988 et approuvé par le Conseil d’Etat le 2 novembre 1988. La parcelle de la constructrice est colloquée en zone de village B. L'art. 6 ch. 6 du règlement y prévoit une distance à la limite de 4 m pour les constructions en ordre non contigu.
B. En 1990, l’ancien propriétaire de la parcelle no 145 a déposé une demande de permis de construire en vue de l’adjonction d’une véranda sur le flanc sud de sa villa. Ce projet prévoyait la construction d’un jardin d’hiver d’une longueur de 13 m et d’une largeur de 3,40 m, dont 2,30 m s’inséraient sous l’avant-toit, le surplus étant surmonté d’un toit à déclivité réduite constitué de plexiglas alvéolaire. La véranda devait être ceinturée de 16 panneaux coulissants en verre posés sur un muret de contrecoeur haut de quelques 50 centimètres et son sol composé d’une simple dalle en béton. Aucune installation de chauffage n’y était prévue. L’implantation de la véranda était projetée à environ 1 m de la limite de propriété séparant les parcelles nos 145 et 146. Pour cette raison, le propriétaire d’alors a requis d’être mis au bénéfice d’une dérogation à l’art. 6 RPE relatif aux distances aux limites. La municipalité a délivré, le 31 juillet 1990, un permis de construire la véranda projetée qui précisait qu’une dérogation à l’art. 6 al. 6 RPE était octroyée suite à l’accord qui avait été obtenu des voisins pour construire en dérogation de limite et du règlement communal.
C. Le 19 juin 2005, la constructrice, Hélène Loevenbruck, a exposé aux recourants son projet de rénover la véranda pour la rendre habitable.
Le 20 juin 2005, la constructrice a déposé auprès de la Municipalité de Noville une demande d'autorisation pour transformer le jardin d'hiver construit en 1990. A l’appui de cette transformation, la constructrice a précisé que la véranda actuelle n'était pas isolée et prenait l'eau et qu’elle souhaitait la transformer en partie habitable tout en respectant ses dimensions actuelles. Selon les plans du 24 mai 2005 accompagnant la demande de permis, les transformations projetées consistaient à enlever les panneaux coulissants sur les trois faces du jardin d’hiver et à les remplacer par des murs de briques formant une continuité avec ceux du reste de la maison. Ces murs devaient être percés de deux portes fenêtres, l’une à l'est et l'autre à l'ouest et de trois fenêtres sur la grande façade sud, d'une taille semblable à celle des autres ouvertures de la maison. Le toit de plexiglas devait être remplacé par un prolongement du toit en tuiles existant et la dalle rehaussée pour la mettre au niveau du sol du reste de la villa. Quant à l’intérieur de la véranda, il devait être compartimenté pour former une extension du séjour et deux pièces supplémentaires.
Suite à une réunion organisée par la municipalité le 14 juillet 2005 dans le cadre de la demande de permis, les recourants ont fait savoir à la municipalité qu’ils refusaient toute modification de l’affectation de la véranda.
Après examen du projet, la municipalité s’est opposée à la réalisation de celui-ci car il modifiait l'affectation de la véranda en la rendant habitable. Pour accepter une rénovation, la municipalité estimait qu’une part plus importante de surface vitrée devait être prévue pour maintenir la destination du jardin d’hiver. Pour tenir compte des observations de l’autorité, la constructrice a déposé un nouveau projet le 31 août 2005. Ce dernier, selon des plans du 10 août 2005, supprime le compartimentage originellement prévu pour maintenir une seule pièce dans le jardin d'hiver. Il prévoit l'aménagement de trois larges fenêtres à deux battants sur la face sud, d'une hauteur de 1 m 60 et d'une largeur de 3 m 30, posées sur le muret existant et séparées par une poutre cimentée d'environ 70 cm de largeur. Aucun raccordement de la pièce au chauffage central n’est prévu. Ce projet, dispensé d’enquête publique, a fait l’objet par la municipalité d’un « avis à la population », distribué dans la boîte aux lettres des habitants du village et mentionnant la possibilité de consulter le dossier et de présenter des observations, voire des oppositions. Les recourants ont contesté la dispense d’enquête et confirmé leur opposition. Le 11 octobre 2005, ils ont recouru auprès du Tribunal administratif contre l’avis à la population précitée.
D. Par arrêt AC.2008.0233 du 31 mars 2006, le Tribunal administratif a considéré, contrairement à l’avis des constructeurs et de la municipalité, que la construction projetée ne pouvait pas être dispensée de mise à l’enquête publique, les conditions d’application de l’art. 72d du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RATC) permettant une telle dispense n’étant pas remplies. Le tribunal a néanmoins rappelé que l’enquête publique n’était pas une fin en soi et que si la procédure d’avis à la population suivie par la municipalité était pour le moins originale et ne respectait pas les dispositions de mise à l’enquête prévues par la LATC, elle n’avait pas eu pour conséquence de porter préjudice aux recourants dans l’exercice de leurs droits, de sorte que les informalités procédurales ne pouvaient pas avoir pour effet de condamner d’emblée le projet.
Invité à trancher le fond, le tribunal a par ailleurs jugé que le deuxième projet de construction ne pouvait pas être autorisé. Etant donné que la véranda litigieuse n’était pas conforme aux règles de la zone à bâtir prévues par le RPE, en tant qu’elle ne respectait pas la distance à la limite de la propriété voisine, le projet a été examiné au jour de l’art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC). Le tribunal a considéré que les travaux entrepris par la constructrice allaient au-delà des simples travaux de réparation ou d’entretien. Ils impliquaient, non pas une simple rénovation de la véranda actuelle, mais bien une démolition de la construction existante par la complète suppression des panneaux en verre, de la structure métallique et du toit en plexiglas au profit de la reconstruction d’une nouvelle structure en maçonnerie. Le projet prévoyait certes de larges ouvertures qui suggéraient le maintien d’une prédominance du verre. Cependant, le prolongement du toit en tuile et les nouvelles piles en maçonnerie conduisaient à la création d’une construction d’un type différent de la véranda actuelle. Le projet ne se concevait plus comme un jardin d’hiver à la structure métallique légère posé à côté de la villa, mais avait pour conséquence d’intégrer la nouvelle construction à la maison attenante par l’impression de continuité que créait le prolongement du toit et la structure en maçonnerie constituant des éléments de façade.
Sans trancher la question de savoir si, au vu de l’ampleur des travaux, qui ne laissaient pour ainsi dire rien subsister de la véranda actuelle (destruction et reconstruction complètes du toit et des façades, rehaussement de la dalle pour la mettre à niveau), on se trouvait en présence d’une transformation ou d’une reconstruction, le tribunal a jugé que le projet devait à tout le moins respecter les conditions posées à l’art. 80 al. 2 LATC, à savoir qu’il ne devait aggraver nil'atteinte à la réglementation en vigueur ni les inconvénients qui en résultaient pour le voisinage. Or, aucune de ces conditions n’était remplie. D’une part, les transformations projetées, grâce à une meilleure isolation thermique notamment et à l’intention de la constructrice de chauffer l’espace par un moyen autre que le recours au chauffage central - prévu dans le premier projet mais ultérieurement abandonné - auraient pour conséquence d’augmenter sensiblement l’usage que la constructrice faisait de son annexe, limité jusque-là aux périodes du printemps et de l’automne en raison des mauvaises conditions de la construction et des importantes différences de température qui y étaient enregistrées. La transformation projetée était de nature à augmenter les inconvénients qui en résultaient pour les recourants, tant au regard de la situation de la véranda (sise à environ un mètre de la limite de propriété, surélevée par rapport à la parcelle no 146 et depuis laquelle sont clairement visibles une partie du jardin des recourants, le chemin d’accès à leur maison et la façade nord de leur villa, qui comporte une fenêtre et la porte d’entrée) qu’au regard de la construction projetée (plus massive en maçonnerie) qui renforcerait la présence visuelle de la véranda. D’autre part, la modification projetée de l’avant-toit de la villa et son prolongement jusqu’à l’extrémité de la construction transformée conduisaient à infléchir encore la pente d’un toit qui n’était pas conforme à l’art. 13 RPE, de sorte que le projet avait pour effet d’augmenter encore l’atteinte à la réglementation en vigueur.
E. S’agissant de l’état de la véranda, le tribunal a constaté, lors de l’inspection locale du 23 février 2006, que le plexiglas en deux épaisseurs du toit était en plusieurs endroits en mauvais état au point de former des gouttières à l’intérieur de la véranda.
F. L’examen du dossier met en lumière l’existence de divers défauts, à commencer par l’existence d’une pénétration d’humidité par la dalle et le muret de contrecoeur, tous deux réalisés sans étanchéité particulière. L’étanchéité du toit n’est plus assurée, laissant passer les eaux pluviales. On constate également une importante condensation ponctuelle dans les plaques de plexiglas. Les différentes pièces d’étanchéité du toit et des façades ont vieilli et ne sont plus isolantes. La constructrice se plaint que les châssis coulissants et fixes des façades, réalisés en profilés non isolés, présentent des défauts de construction et de fixation et que la manœuvre des ventaux des façades est et ouest est devenue très difficile. Une partie des verres isolants sont en outre détériorés. Enfin, au plan de l’esthétique, la construction n’est plus très engageante.
G. Depuis l’arrêt du 31 mars 2006, des contacts ont eu lieu entre les recourants et la constructrice, respectivement son mari. Un projet a même été présenté. Parallèlement, les recourants ont eu vent qu’une autorisation de construire aurait été délivrée par la municipalité et les époux Loevenbruck leur ont confirmé que tel était bien le cas. Le conseil des recourants a alors demandé à la municipalité de lui transmettre le dossier. Le 3 juillet 2007, il a reçu copie de l’autorisation de construire du 22 janvier 2007, des plans y relatifs et d’une lettre du 3 juillet 2007 de la municipalité à la constructrice confirmant à cette dernière que l’autorisation du 22 janvier 2007 était maintenue telle quelle. Ce courrier mentionne également ce qui suit :
"Nous avons appris que vous avez entre-temps présenté le dossier à vos voisins en leur précisant bien qu’il s’agissait d’une réfection à l’identique avec volumétrie inchangée et toiture translucide .
D’une part, nous vous confirmons que vos voisins ne sauraient interférer dans des travaux d’entretien et de maintenance en essayant à plus forte raison de vous imposer des matériaux. A l’évidence, vous êtes en droit de refaire votre chape ainsi que les joints d’étanchéité avec les matériaux de votre choix. D’autre part, renseignements pris auprès du Service de l’Aménagement du Territoire, nous ne pourrions vous empêcher de remplacer des matériaux de type PVC ayant mal vieillis et devenus poreux, cassants voire dangereux, par d’autres matériaux plus récents et également translucides (en verre par exemple).
(…)
Fort de ces considérations et partant du principe que vos voisins ont été informés par vos soins à réitérées reprises, nous restons sur notre position à savoir que ces travaux de peu d’importance n’entraînent ni modification des volumes ni changement d’affectation. Aussi, la mise à l’enquête publique n’est pas nécessaire, ceci en parfaite application de la LATC ."
H. La constructrice invoque à l’appui de son projet la volonté tant de garantir la pérennité de la construction en éliminant les problèmes liés à la condensation, aux entrées d’eau et d’humidité qui, à terme, peuvent endommager la maison, que de réparer les parties endommagées. Les travaux prévus sont ainsi décrits par son conseil :
"Les actions correctives destinées à stopper les entrées d’eau porteront en particulier sur la maçonnerie intérieure et extérieure. Après avoir été mis à nu, les parties enterrées, en l’occurrence la tête de dalle et le muret extérieur, recevront une étanchéité à base de bitume. Hors sol, les plots de ciment seront crépis. A l’intérieur, les travaux consisteront essentiellement en la pose d’un pare-vapeur (carton bitumeux type v60 ép. 3mm) et d’une isolation styropor, ces éléments étant protégés, au sol, par une chape de 70 mm lissée (niveau fini 60 mm plus bas que celui de la maison) et, sous les contrecoeurs, par un doublage en terre cuite de 40 mm.
Les constructeurs des éléments métalliques n’existent plus. Aucune pièce de rechange n’est disponible. En outre, la pose de plexiglas ou de polycarbonates en toiture constitue, selon l’état actuel de la technique, une violation des règles de l’art de construire, ces matériaux étant sujets à une dépréciation rapide sous l’effet des rayons UV et des intempéries. D’ailleurs, il est très difficile d’en trouver sur le marché. C’est la raison pour laquelle la constructrice a dû opter pour une couverture en verre, avec, pour corollaire, la nécessité de modifier la structure porteuse, les profilés actuels ne supportant pas le poids de la nouvelle couverture. Enfin, les châssis coulissants et fixes de façades, fortement détériorés, doivent être changés."
Sur la base des plans établis le 18 juillet 2006 et modifiés le 18 décembre 2006 (ci-après : plans du 18 décembre 2006) par le bureau technique D.e.C. Bernard Coppex, la Municipalité de Noville a délivré l’autorisation de construire no 787-05 du 22 janvier 2007 en la dispensant d’enquête publique en référence aux articles 111 LATC et 72d RATC et sur la base de l’information à la population du 28 septembre 2005 et de l’affichage aux piliers publics pour consultation du 29 septembre au 19 octobre 2005. L’autorisation porte la condition spéciale suivante :
"Les derniers plans remis à notre autorité, datés du 18 décembre 2006, seront scrupuleusement respectés : « les dimensions et le gabarit extérieur sont à l’identique de l’existant », comme mentionné dans la lettre du 30 décembre 2006 adressée à la Municipalité par le Bureau technique précité".
La nature des travaux à effectuer sont décrits sur les plans comme suit :
"ASSAINISSEMENT :
Etanchéité périphérique des murs en maçonnerie. Isolation intérieure sur dalle en styropor 80 mm. et chape. Isolation contre-cœur en styropor 80 mm. et doublage plâtre crépis.
DEMOLITION :
des structures métalliques existantes y.c. vitrerie et acryliques de toiture
RECONSTRUCTION :
du jardin d’hiver identique à l’existant en dimensions et gabarit, profilés aluminium isolés thermolaqués RAL 8014 idem existant vitrerie en verres isolants coeff. U 1,1w/m2 sécurisés en toiture"
La constructrice expose dans son mémoire du 1er octobre 2007 que la construction projetée ne doit provoquer aucune modification du volume, respectivement du gabarit existant. Elle expose que l’aspect extérieur n’est pas modifié, contrairement à ce qui était le cas pour le projet précédent. Selon elle, le résultat reste un jardin d’hiver à structures métalliques légères, posé à côté de la villa. La conception et le nombre des châssis coulissants et fixes doivent demeurer identiques à l’état existant.
Les plans du 18 décembre 2006 font état d’un emplacement pour un futur poêle à bois.
I. Par leur conseil, Sylvie et Christophe Carrel ont recouru le 5 juillet 2007 auprès du Tribunal administratif (remplacé par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) dès le 1er janvier 2008), concluant à l’annulation de l’autorisation de construire du 22 janvier 2007, avec frais et dépens. Ils font valoir que les buts de la constructrice sont demeurés les mêmes, soit améliorer l’habitabilité, respectivement rendre la véranda plus fréquentable, de sorte que les considérants de l’arrêt du Tribunal administratif du 31 mars 2006 restent valables, puisqu’on aura une augmentation de la fréquentation de la véranda, d’où un dommage pour le voisinage, d’où l’impossibilité de procéder à ces travaux au sens de l’art. 80 LATC. Les recourants critiquent la procédure suivie par la Commune de Noville, l’autorisation de construire étant délivrée à l’insu des tiers intéressés, sur la base d’une contestable dispense de mise à l’enquête affichée au pilier public, mise à néant de toute manière par le Tribunal administratif. Par souci d’efficacité, les recourants acceptent que le tribunal examine le fond du problème, mais ils souhaitent qu’il soit rappelé aux représentants de la commune qu’il existe une procédure définie par les lois en la matière et qu’il leur appartient de s’y conformer.
J. Le 12 juillet 2007, l’effet suspensif a été provisoirement accordé au recours.
K. Dans le mémoire de son avocat du 17 août 2007, la Municipalité de Noville a conclu au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Les travaux envisagés consistent pour elle à remplacer des éléments anciens et usagés par de nouveaux éléments sans modifier ni le gabarit ni la destination de la véranda, avec un assainissement nécessaire de celle-ci. Une procédure d’autorisation municipale a néanmoins été menée, avec dispense d’enquête publique, car il s’agit, au moins pour l’essentiel, de travaux de moindre importance que ceux cités par l’art. 72d RATC. Les recourants ne sauraient dès lors se plaindre de la procédure utilisée, dès lors que les travaux en cause pouvaient être dispensés d’enquête publique, pour autant que la procédure d’autorisation leur soit applicable. Au demeurant, les recourants ont pu faire valoir tous leurs droits à l’encontre de ces travaux ; une enquête publique a posteriori n’aurait aucun sens. Quant au fond du recours, qu’il convient d’aborder selon la municipalité, le nouveau projet appartient à la catégorie des travaux d’entretien et de réparation au sens de l’art. 80 al. 1 LATC. Le nouveau projet prévoit en effet seulement de remplacer les anciens éléments par de nouveaux, avec un assainissement qui doit être considéré comme de l’entretien relevant d’une modernisation nécessaire pour éviter de nouvelles dégradations et se conformer aux standards actuels. Il n’y a pas besoin d’examiner les conditions prévues par l’art. 80 al. 2 LATC. Les travaux projetés ne modifient en outre aucunement le caractère de la véranda, ni s’agissant de l’apparence, ni s’agissant de l’affectation. Le fait que les travaux d’étanchéité et d’isolation sont prévus n’y change rien. Cette véranda doit continuer à pouvoir être utilisée, ce qui nécessite de remédier aux défauts constatés et à un état calamiteux. Par surabondance et même si les conditions de l’art. 80 al. 2 LATC n’ont pas à être examinées, ces travaux de réfection ne gênent nullement les recourants.
L. Par mémoire du 1er octobre 2007 de son conseil, la constructrice a également conclu au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Selon elle, les travaux autorisés par la Municipalité de Noville entrent dans le cadre des interventions d’entretien et de réparation au sens de l’art. 80 al. 1 LATC. Il s’agit de rénover une installation dont le vieillissement est avancé, les seuls éléments ajoutés ayant pour but d’assurer la pérennité de l’ouvrage, respectivement de l’adapter à des techniques de construction plus modernes. L’utilisation demeurera inchangée. En outre, il n’en résultera aucun désagrément pour le voisinage dès lors que l’aspect extérieur (amélioré) correspondra en tous points à l’aspect initial, qu’il s’agisse du volume, du gabarit, de l’impression d’ensemble ou d’autres éléments du même style. L’élément rénové n’occasionnera aucune gêne supplémentaire pour les recourants, dont la situation demeurera inchangée, si ce n’est qu’ils auront le plaisir d’avoir sous les yeux un jardin d’hiver beaucoup plus esthétique que l’actuel. Le cas d’espèce est dès lors complètement différent de celui qui a conduit le Tribunal administratif à interdire le précédent projet dans son arrêt du 31 mars 2006, arrêt dont la constructrice s’est inspirée pour programmer des travaux dont la nécessité pratique ne peut être contestée. Dans ce contexte, une nouvelle interdiction équivaudrait à la ruine du jardin d’hiver, puisque sa réparation serait impossible. Au surplus, il est contesté que les recourants n’aient pas été informés du nouveau projet, celui-ci leur ayant été présenté par les époux Loevenbruck le 18 juin 2007.
En annexe à son mémoire, la constructrice a déposé des plans différents datés du 10 août 2006 (selon la lettre du conseil de la constructrice du 14 juillet 2008, ces plans sont en réalité du 10 août 2007), sur lesquels aucun poêle à bois n’apparaît et l’isolation intérieure sur dalle en styropor est réduite à 30 mm. En outre, le muret de contrecoeur supportant les éléments vitrés sur la longueur de la véranda est moins profondément enterré et dépourvu de l'empattement qui figurait, à une profondeur d'environ 1 m, sur le plan du 18 décembre 2006. La constructrice s’est engagée à s’en tenir à ces nouveaux plans et à ne pas affecter le jardin d’hiver à l’habitation.
M. L’avocat des recourants s’est déterminé le 19 octobre 2007. Les recourants disent n’avoir aucun problème pour envisager une discussion avec leurs voisins en vue de déterminer ce qui peut être fait raisonnablement pour améliorer la situation de la véranda, tout en ménageant leurs propres intérêts, mais ils reprochent à la municipalité de fermer cette possibilité en les mettant en permanence devant le fait accompli. Ici, l’autorisation de construire porte sur un projet qui n’existait pas lorsqu’il a fait l’objet de l’affichage au pilier public pour consultation du 29 septembre au 19 octobre 2005. Les recourants constatent en outre que le projet selon plans du 10 août 2006 [recte: 2007] n’est pas le même que celui qui a fait l’objet de l’autorisation de la commune. Ils sont d’avis que les constructeurs doivent retirer le dossier et le présenter à nouveau sur des bases correctes. Les recourants se demandent enfin pourquoi la commune n’a pas recueilli leur accord écrit, ce qui aurait permis de régulariser en partie le processus, suivant le procédé qu’elle semble avoir mis en place dans des cas analogues où les autorisations sont délivrées sans enquête publique.
N. Le 23 octobre 2007, l’avocat de la constructrice a déposé des déterminations. Le 7 novembre 2007, celui de la municipalité a fait de même. Tous deux relèvent en particulier que le dépôt de nouveaux plans par la constructrice consacre une réduction du projet et n’entraîne pas de nécessité de reprendre la procédure à son point de départ.
O. Les parties ont encore été interpellées au sujet des plans des 10 août 2006 et 18 décembre 2006. Le conseil de la constructrice a indiqué que les plans du 10 août 2006 sont en réalité du 10 août 2007, que la base du mur a été modifiée suite à un sondage d'août 2007, que le niveau fini a été ramené à 70 mm en dessous du niveau fini de la maison et que les constructeurs se borneront à remplacer les éléments détériorés sans modifier les dimensions. Le conseil de la municipalité a précisé que la décision municipale se rapporte dorénavant aux plans du 10 août 2007.
P. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé le 5 juillet 2007, le recours tend à l’annulation de l’autorisation de construire délivrée par la commune le 22 janvier 2007. La décision attaquée est parvenue à la connaissance des recourants au moyen de la lettre du 3 juillet 2007 de la municipalité à leur conseil, de sorte que le délai de 20 jours prévu par l’art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, en vigueur à l'époque) pour le dépôt du recours a été respecté.
S'agissant de la question de savoir si les travaux litigieux sont soumis à autorisation, la municipalité intimée expose dans son mémoire du 17 août 2007 que la procédure adoptée a été celle d'une autorisation municipale avec dispense d'enquête publique (art. 111 LATC, art. 72d RATC) mais que l'on aurait pu hésiter à considérer les travaux litigieux comme des travaux d'entretien soustraits à la procédure d'autorisation selon la jurisprudence publiée à la RDAF 1977 p. 261.
Comme le rappelle le conseil de la municipalité, la nouvelle teneur de l'art. 103 LATC en vigueur depuis le 1er janvier 2007 prévoit que ne sont pas soumis à autorisation, notamment, les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (art. 103 al. 2 lit. a LATC). Le règlement cantonal auquel renvoie cette disposition énumère notamment, comme objets qui "peuvent ne pas être soumis à autorisation", les bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m², ainsi que les pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m² (art. 68a al. 2 lit. a RATC). Or en l'espèce, l'un des deux plans du 18 décembre 2006 accompagnant la décision litigieuse indique expressément qu'est prévue la démolition des structures métalliques existantes y compris la vitrerie acrylique en toiture et la reconstruction d'un jardin d'hiver identique en profilé d'aluminium isolé et verres isolant en toiture. La reconstruction d'un tel ouvrage d'une longueur de 13 m sur plus de 3 m de large dépasse manifestement le seuil des constructions qui peuvent ne pas être soumises à autorisation selon l'art. 68a al. 2 lit. a RATC. A ceci s'ajoute qu'est précisément litigieuse la question de savoir si la véranda litigieuse entre, compte tenu de son utilisation durant les périodes favorables, dans la catégorie des constructions qui ne servent pas à l'habitation.
Il est vrai que l'art. 68a al. 2 lit. d RATC permet de faire échapper à l'exigence d'une autorisation de démolition les bâtiments de minime importance au sens de l'art. 72d al. 1 RATC. Cette réglementation contient un risque de confusion (d'ailleurs mis en évidence par le député Haldy lors des débats, BGC 29 août 2006, p. 2'457) car l'art. 72d RATC délimite les constructions, également qualifiées de "minime importance", qui peuvent être dispensées d'enquête publique (mais pas d'autorisation) en vertu de l'art. 111 LATC. Quoi qu'il en soit, un projet impliquant la démolition d'un ouvrage de minime importance (selon l'art. 68a al. 2 lit. d RATC) n'échappe pas à l'exigence d'une autorisation lorsque cette démolition s'accompagne de la reconstruction d'un ouvrage identique.
Les travaux litigieux sont donc soumis à autorisation.
Les parties sont divisées sur la question de savoir si la municipalité pouvait accorder en l'espèce une dispense d'enquête publique.
La matière est régie par les art. 111 LATC et 72d RATC qui ont la teneur suivante :
Art. 111 **LATC
La municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
Art. 72d RLATC- Objets pouvant être dispensés d'enquête publique
La municipalité peut dispenser de l'enquête publique notamment les objets mentionnés ci-dessous pour autant qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins.
(…)
les travaux de transformation de minime importance d'un bâtiment existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de reconstruction, tels que la création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès;
(…).
Le Tribunal administratif a déjà jugé à de multiples reprises, y compris dans l’arrêt du 31 mars 2006 (AC.2005.0233, consid. 1) opposant les mêmes parties, que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de protection (art. 72d RATC) à empêcher la construction. En d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal administratif (notamment les voisins) ne soit touchée par la décision attaquée (AC.2005.0220 du 31 octobre 2006; AC.2004.0087 du 16 décembre 2004; AC.2004.0081 du 12 novembre 2004; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003; AC.2001.0255 du 21 mars 2002). En particulier, le tribunal a jugé que l'art. 72d RATC ne permet pas de dispense d'enquête lorsqu'un voisin spécialement concerné et d'emblée sollicité de consentir au projet a précisément refusé son consentement (AC.2003.0063 précité).
Il en va de même en l'espèce. En effet, comme déjà relevé dans l’arrêt du 31 mars 2006 (consid. 1), la maison des recourants se situe juste en face de la véranda dont la rénovation est projetée. Cette construction se trouve à l’intérieur des espaces réglementaires. Surélevée par rapport au niveau de la parcelle des recourants, elle est particulièrement visible depuis leur villa. Ils jouissent en conséquence d’un intérêt digne de protection à pouvoir intervenir dans la procédure relative aux travaux dont elle fait l'objet dès lors que la qualification de ces travaux (comme rénovation, comme transformation ou comme reconstruction) ne peut être tranchée d'emblée, ce dont témoigne d'ailleurs le fait que la constructrice a jugé utile de joindre une nouvelle version des plans à son mémoire. Enfin, l’enquête publique était d’autant plus justifiée que le projet dont est recours faisait suite à un précédent projet que le Tribunal administratif n’avait pas autorisé.
La municipalité n’était donc pas en droit de dispenser le nouveau projet d’enquête publique.
De jurisprudence constante et comme rappelé dans l’arrêt du 31 mars 2006 (consid. 2), l'enquête publique n'est pas une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne l'administré dans l'exercice de ses droits; même les éventuelles lacunes des plans d'enquête n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leur droit ou qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (v. par exemple AC.2005.0109 du 27 décembre 2005; AC.2004.0024 du 17 mai 2004 et AC.2001.0224 du 6 août 2003, avec les nombreuses références citées).
En l’espèce, il faut bien admettre que la manière dont la municipalité a procédé a singulièrement compliqué l'exercice des droits des recourants. Le dossier n'est d'ailleurs pas complet car il ne permet pas de comprendre comment la municipalité a été mise en possession des plans du 18 décembre 2006 annexés à sa décision. Surtout, cette décision a été rendue à l'insu des recourants, ce qui constitue une violation caractérisée de leur droit d'être entendu, dont il y aura lieu de tenir compte dans le dispositif sur les dépens. Néanmoins, les recourants ont finalement eu vent de l'octroi d'un permis de construire et ils ont obtenu de la municipalité production de la décision d’autorisation et des plans du projet. Ils ont dès lors pu se rendre compte de l’impact des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions. En définitive, même si la municipalité n’a pas davantage respecté les dispositions de mise à l’enquête prévues par la LATC qu’elle ne l’avait fait dans la précédente affaire, les recourants sont néanmoins parvenu à faire valoir leurs droits et le projet ne peut être condamné de ce seul fait.
Il convient d’examiner si les travaux prévus par la constructrice peuvent être autorisés. Les recourants reprochent à la constructrice d’avoir modifié son projet après la délivrance de l’autorisation de construire et d’avoir déposé de nouveaux plans dans le cadre de la procédure de recours. Or, le remplacement des plans du 18 décembre 2006 par ceux du 10 août 2006 [recte: 2007] a pour effet de réduire l'intervention que constitue les travaux litigieux : l'épaisseur de l'isolation au sol est diminuée, et il n'est plus prévu de remplacer le muret de contrecoeur par un mur plus profond doté d'un large empattement. Quant à la suppression du poêle à bois qui figurait sur les plans (et qui est formellement assujetti à autorisation par l'art. 68 al. 1 lit. c RATC), elle va dans le sens du maintien de l’utilisation actuelle de la véranda, limitée aux saisons du printemps et de l’automne, et répond à la préoccupation des recourants d’empêcher que ce jardin d’hiver ne devienne une pièce habitable supplémentaire de la maison. Les principes de la proportionnalité, respectivement de l’économie de la procédure commandent donc d’admettre, en cours de procédure, le remplacement des plans du 18 décembre 2006 par ceux du 10 août 2006 [recte: 2007], ce d’autant plus que les recourants et la commune ont pu se déterminer à leur sujet. Dans de telles circonstances, forcer la constructrice à recommencer la procédure d’autorisation depuis le début n’est pas justifié. La conformité du projet sera donc examinée eu égard aux plans du 10 août 2006 [recte: 2007].
Comme retenu dans l’arrêt du 31 mars 2006 opposant les mêmes parties (consid. 4), la véranda litigieuse n’est pas conforme aux règles de la zone à bâtir prévues par le RPE, en tant qu’elle ne respecte pas la distance aux limites, de sorte que les travaux projetés doivent être examinés en regard de l’art. 80 LATC, dont on rappellera qu'il a la teneur suivante:
"Art. 80 LATC – Bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir
1 Les bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol, ou à l’affectation de la zone, mais n’empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu’il n’en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l’atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d’un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L’alinéa 2 est applicable par analogie."
En l'espèce, la constructrice fait valoir que les travaux projetés poursuivent deux buts : remédier aux défauts de l’installation et assurer la pérennité de celle-ci en l’adaptant à des techniques de construction plus modernes. Elle assure que l’utilisation actuelle demeurera inchangée. Les recourants estiment que le but en réalité poursuivi par la constructrice est demeuré le même que dans la cause précédente, à savoir améliorer l’habitabilité de la véranda, d’où une augmentation des inconvénients pour le voisinage et, par voie de conséquence, l’impossibilité d’effectuer les travaux au sens de l’art. 80 LATC.
Dans l’arrêt du 31 mars 2006, le tribunal a considéré que le projet qui lui était soumis ne se concevait plus comme un jardin d’hiver à la structure légère posé à côté de la villa, mais avait pour effet d’intégrer une nouvelle construction avec une structure en maçonnerie d’un type différent de la véranda actuelle. Le projet actuel prévoit en revanche de remplacer les anciens éléments par de nouveaux qui ne modifieront en rien le caractère de véranda de la construction. L’aspect extérieur de jardin d’hiver avec une structure métallique et une prédominance de verre, y compris en toiture, sera préservé. Il n’est plus question de rehausser la dalle pour la mettre au même niveau que le reste de la maison. Les travaux d’assainissement et d’isolation prévus pour le sol ont pour but d’assurer la pérennité de la construction. Les volumes et gabarits actuels seront en outre préservé. Enfin, sur les plans du 10 août 2006 [recte: 2007], on constate que la constructrice n’a pas prévu de poêle à bois et l’épaisseur de l’isolation de la dalle est diminuée par rapport à celle figurant sur les plans du 18 décembre 2006.
Il n’est pas contestable que les travaux envisagés apporteront aux occupants de la véranda un supplément de confort, notamment en raison de l’exécution de travaux d’isolation. De ce fait, une hausse de la fréquentation de la véranda ne peut pas être totalement exclue. Ce risque a toutefois été limité au maximum en regard du projet qui a fait l’objet de l’arrêt du 31 mars 2006. Le caractère de véranda doit être considéré comme préservé et même si les recourants pensent que la constructrice utilisera un autre moyen pour chauffer sa véranda que le poêle à bois qui ne figure pas sur les plans du 10 août 2006 [recte: 2007], cette supposition ne saurait être considérée comme un fait établi. L’absence de chauffage tend donc à limiter l’usage du jardin d’hiver. Diminuer l’isolation de la dalle va dans le même sens.
En conséquence, eu égard à l’absence de chauffage et à la préservation du caractère de jardin d’hiver de la construction projetée, l’utilisation de la véranda ne devrait en définitive pas être accrue dans une mesure telle qu’elle aggraverait les inconvénients qui en résultent pour les voisins. Admettre le contraire dans les circonstances du cas d’espèce reviendrait à empêcher la constructrice d’assurer la réparation, l’entretien et la pérennité de sa construction.
Enfin, le projet n’aggrave pas l’atteinte à la réglementation en vigueur. Contrairement au projet précédent, il n’est pas question de prolonger l’avant-toit de la villa jusqu’à l’extrémité de la construction, mais de remplacer le toit en plexiglas par du verre, de sorte que cela n’aboutit pas à infléchir encore la pente d’un toit non conforme à la réglementation. Quant à la distance aux limites, elle n’est pas aggravée du fait de la nouvelle construction.
Vu ce qui précède, le projet respecte les conditions de l’art. 80 al. 2 LATC et doit être autorisé, avec la précision que la construction devra être réalisée conformément aux plans du 10 août 2006 [recte: 2007]. Le recours est en conséquence rejeté. Au vu de ce résultat, il convient de mettre à la charge des recourants un émolument mais celui-ci sera d'un montant limité en raison de l’attitude de la commune, qui persiste à ne pas respecter les règles de mise à l’enquête prévues par la LATC, ce qui a obligé les recourants à saisir la cour de céans pour faire examiner la validité du projet. Pour les mêmes motifs, il ne se justifie pas de charger ceux-ci de dépens
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Noville du 22 janvier 2007 est confirmée, étant précisé que les plans à prendre en considération pour la réalisation du projet sont ceux qui portent la date de modification du 10 août 2006 [recte: 2007];
III. Un émolument de justice, fixé à 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de Christophe et de Sylvie Carrel, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 août 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.