TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2008
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Bernard Dufour, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
X.________SA, à 1********, représentée par Philippe REYMOND, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de 1********, représentée par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Centre de Conservation de la faune et de la nature, à St-Sulpice.
Constructeur
Y.________, à 1********.
Objet
Permis de construire
Recours X.________SA c/ décision de la Municipalité de 1******** du 7 juillet 2005 (autorisation de construire une cabane dans un arbre avec escalier et terrasse)
Vu les faits suivants
A. Y.________ est notamment propriétaire de la parcelle 2du cadastre de la Commune de 1 (ci-après : la commune), située au lieu-dit « ********». Ce bien-fonds est compris dans une zone régie par les art. 42 et 43 du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions. Selon l’art. 42 du règlement communal, cette zone ne peut être occupée que sur la base d’un plan de quartier ou d’un plan d’extension partiel. Elle demeure provisoirement inconstructible jusqu’à l’adoption de celui-ci.
B. a) Y.________ a déposé le 1er juillet 2005 auprès de la Municipalité de 1******** (ci-après : la municipalité) une demande d’autorisation de construire, pour l’aménagement et la construction d’une cabane de jeu sur un tilleul planté le long de la limite nord de son bien-fonds. C’était à la suite de la chute d’un arbre provenant de la parcelle voisine 3******** que Y.________ avait été obligé de couper quelques branches du tilleul planté sur sa propriété. A la suite de cette coupe, il avait eu l’idée de faire construire une cabane de jeu pour ses petits-enfants, prévue à une hauteur d’environ 5 m. Les dimensions de la cabane proprement dite sont de 1 m 50 de largeur par 2 m 80 de longueur, pour une hauteur maximale de 2 m 18. Une plate-forme est prévue dans le prolongement de la cabane, qui présente une surface utilisable de 3 m 50 sur 2 m 70 environ. La plate-forme et la cabane sont accessibles par un escalier muni de parapets pleins et sont accrochées à l’arbre par des câbles reliant les différents angles de la construction.
b) S’agissant de la première demande de ce type présentée sur le territoire communal, le service technique de la commune a estimé qu’elle devait être traitée de la même manière qu’une cabane de jardin au sol, la surface envisagée de 4.20 m² étant inférieure aux 6 m² acceptés pour les cabanes au sol.
c) Par décision du 7 juillet 2005, la municipalité a autorisé Y.________ à procéder à la pose de la cabane de jeu dans le tilleul situé sur la parcelle 2********, sans mise à l’enquête publique. La décision municipale précise encore que la cabane devra respecter toutes les dispositions de sécurité, notamment en ce qui concerne la hauteur de la barrière entourant la plate-forme ainsi que les garde-corps situés de part et d’autre de l’escalier. Il est aussi précisé que le vide entre les marches de l’escalier ne devrait pas être supérieur à 12 cm.
C. a) La Société X.SA (ci après : X. ou la société) est propriétaire de la parcelle 4******** située également au lieu-dit « ». Ce bien-fonds est séparé de la parcelle 2 par la parcelle communale 5******** constituant le chemin d’accès à la rive du lac et par la parcelle 3********. Par lettre du 8 décembre 2006, l’administrateur de la X.________ est intervenu auprès de la municipalité pour se plaindre de la construction de la cabane et des bruits de comportement qu’elle générait ; il demandait la démolition de l’ouvrage. En date du 9 janvier 2007, la municipalité répondait que la construction de la cabane avait fait l’objet d’une demande auprès de la municipalité au mois de juin 2005 et que sa réalisation avait été autorisée le 7 juillet 2005, avec une dispense d’enquête publique.
b) Par lettre recommandée du 15 janvier 2007, la société est intervenue auprès de la municipalité pour contester la décision communale et demander la démolition de l’ouvrage ; elle estimait en substance que les conditions d’une dispense d’enquête publique n’étaient pas remplies et que la cabane servait plutôt de point d’observation, générant de graves troubles pour le voisinage, compte tenu des bruits de comportement qui résultaient de son utilisation.
c) La société a relancé la municipalité par lettre du 5 mars 2007, laquelle a répondu le 15 mars 2007 en se référant à son courrier du 9 janvier 2007. La société a demandé le 18 avril 2007 la production intégrale du dossier relatif à la cabane autorisée sur le tilleul de la parcelle 2********. La municipalité n’a pas donné suite à cette demande, et le conseil de la société est intervenu le 31 mai 2007 pour demander la révocation de toute autorisation éventuelle qui aurait été délivrée pour la construction. Le conseil de la municipalité s’est déterminé le 20 juin 2007 en se référant aux précédents courriers échangés. A la suite d’une nouvelle intervention du conseil de la société le 25 juin 2007 dans le but de demander une enquête publique, la municipalité a répondu le 27 juin 2007 qu’elle ne partageait pas ce point de vue.
D. a) La société a recouru le 3 juillet 2007 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Elle conclut à ce que : « toute autorisation de construire un mirador, avec terrasse et un escalier dans un arbre situé sur la parcelle "3********" (en réalité 2********) de la Commune de 1********, propriété de M. Y., est nulle ou annulée, et ordre est intimé à ce dernier de procéder à la démolition de cet ouvrage, à ses frais, dans un délai déterminé et, à défaut, ordre est donné à la Municipalité de 1******** de faire procéder à cette démolition aux frais du propriétaire précité ». X. a présenté également des conclusions subsidiaires dans le sens suivant : « l’autorisation est nulle, annulée ou révoquée et il est ordonné à la Municipalité de 1******** de mettre l’ouvrage à l’enquête publique, conformément aux art. 103 et 109 LATC ».
b) Y.________ s’est déterminé sur le recours le 21 juillet 2007 en précisant que la cabane était destinée aux jeux de ses petits-enfants ; il avait entrepris toutes les démarches nécessaires auprès de la municipalité, qui lui avait délivré l’autorisation requise le 7 juillet 2005. Il précise que l’exécution de la cabane serait conforme aux plans qui avaient été transmis à la municipalité. Le Centre de Conservation de la faune et de la nature s’est déterminé le 23 juillet 2007 dans les termes suivants :
« (…)
II. Faits
Cette installation est fixée à l’arbre par des câbles d’acier arrimés à des branches. Ces branches sont protégées par des éléments amortisseurs. Le cabanon, la plate forme et l’escalier qui permet d’accéder à l’installation sont en bois de mélèze.
L’arbre concerné, comme tous les arbres de la parcelle, est protégé par le Plan de classement cantonal des arbres approuvé par le Conseil d’Etat le 16 juillet 1975 (pièce 1 : extrait du plan).
Selon les observations réalisées le 19 juillet 2007, aucune blessure n’est provoquée par l’installation et le dispositif de protection est efficace.
Les branches qui ont été coupées avant la mise en place de l’installation, pour partie sans relation avec celle-ci, ont fait l’objet de soins appropriés.
L’arbre est en bonne santé et ne présente aucun problème visible particulier.
Une partie de la maison et la partie aval de la parcelle 4******** sont protégées de la vue par une haie qui borde ladite parcelle.
III. En droit
Même si le Plan de classement des arbres de la Commune de 1******** est ancien, la protection de l’arbre n’est pas contestable.
L’installation ne porte pas atteinte à l’arbre. Elle ne nécessite ainsi pas d’autorisation au sens de l’art. 21 RLPNMS.
L’installation ne porte pas atteinte à un milieu naturel particulier et ne peut pas être considérée comme une atteinte au paysage.
L’utilisation de l’installation ne modifie pas la gestion du terrain situé autour de l’arbre.(…) »
Le Centre de Conservation de la faune et de la nature conclut au rejet du recours dans la mesure où il serait basé sur la législation sur la protection de la nature et du paysage.
c) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 6 août 2007 en concluant principalement à son irrecevabilité et, subsidiairement, à son rejet. La société a déposé un mémoire complémentaire le 24 août 2007 et le tribunal a procédé à une inspection locale le 29 août 2007 en présence des parties. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Le tribunal emprunte l’escalier qui mène sur une plateforme donnant accès à la cabane, d’une hauteur et d’une surface réduite, ne permettant pas de se tenir debout. Depuis la plateforme aménagée devant la cabane, le tribunal aperçoit, dans la direction du sud-est, la partie arrière de la parcelle 4********, propriété de la recourante X.________SA. Le tribunal peut observer notamment les places de stationnement ainsi que l’aire de jeux en arrière de la villa. La haie située le long de la parcelle 5******** coupe la vue sur le jardin situé devant la villa X.________SA. Le représentant de la recourante explique qu’il a laissé dépasser la hauteur réglementaire le long du chemin communal afin de préserver l’intimité de son jardin.
Le constructeur explique que les travaux ont débuté au mois de janvier 2006 et que la cabane a été inaugurée au début de l’été 2006. La cabane est destinée à ses petits-enfants qui viennent environ une fois par semaine, notamment le week-end, jouer devant la maison. Elle a aussi été utilisée pour prendre des apéritifs, soit avant le repas de midi, soit avant le repas du soir, à une dizaine de reprises environ. En 2007, la cabane aurait été utilisée à cette fin à trois reprises seulement. Le représentant de X.________SA ne conteste pas cette fréquence d’utilisation de la cabane. Il se plaint des nuisances que cette utilisation provoquerait et de la perte d’intimité en raison de la vue sur son jardin.
Le tribunal se déplace ensuite sur la parcelle 4******** de X.________SA. Le tribunal peut observer la cabane depuis l’aire de jeux située à l’arrière de la villa, alors qu’elle est dissimulée par la haie longeant la parcelle 5******** sur la partie au sud de la villa. La municipalité se déclare prête à constituer en faveur de X.________SA une servitude l’autorisant à dépasser la hauteur de deux mètres fixée par le code rural et foncier, jusqu’à ce que l’intimité soit assurée sur toute la parcelle 4********.
Le conseil de X.________SA propose de rabattre la haie à la hauteur légale de deux mètres et demande le réappointement de l’audience afin que le tribunal puisse constater la perte d’intimité qui résulte de la construction de la cabane sur la partie sud du terrain en aval de la villa. »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience et elles ont donné leur accord à ce que la section statue dans la même composition que celle qui avait procédé à l’inspection locale du 29 août 2007.
Considérant en droit
a) La commune intimée conteste la recevabilité du recours. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA ; voir aussi les arrêts TA AC.2006.0202 du 31 janvier 2008, AC.2006.0044 du 30 octobre 2006, AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.2002.0208 du 11 juillet 2003, AC.2000.0044 du 26 octobre 2000, AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993, AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).
b) La jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en matière de construction a posé certains principes sur la recevabilité des recours formés contre des travaux irréguliers. Lorsque des travaux ont été exécutés sans enquête publique, parce qu'ils ont été réalisés sans autorisation ou ont été dispensés de l'enquête, le tiers doit agir dès le moment où, s'il avait été diligent, il aurait pu connaître la décision municipale (RDAF 1983 p. 390). Le délai de recours contre la tolérance de la municipalité à l'égard de travaux irréguliers ne peut toutefois être compté de manière aussi rigoureuse en raison de l'absence d'un point de départ précis, sauf s'il y a un refus formel d'agir de la municipalité. C'est selon la mesure de la diligence du tiers intéressé qu'il convient de décider, de cas en cas, si un recours a été formé en temps utile, en pareille hypothèse, en se référant notamment au principe de la bonne foi (RDAF 1981 p. 119). Ainsi, le délai de recours ne peut commencer à courir que du jour où le recourant aurait pu et dû avoir connaissance de la décision municipale en faisant preuve de la diligence requise (AC.1999.0057 du 12 novembre 2004, AC.1996.0209 du 17 août 2000).
c) En l’espèce, il ressort des explications données par le constructeur lors de l’audience du 29 août 2007, que les travaux de construction de la cabane ont débuté au mois de janvier 2006 et qu’elle a été inaugurée au début de l’été 2006. Elle avait ainsi été utilisée dès cette époque, notamment par les petits-enfants du constructeur le week-end, ainsi que lors d’apéritifs avec des amis avant le repas de midi ou avant le repas du soir, à une dizaine de reprises environ. Il ressort de cette situation que l’administrateur de la société recourante aurait pu percevoir les effets préjudiciables pour le voisinage de l’utilisation de la cabane dès l’été 2006, alors que sa première intervention auprès de la municipalité date du 8 décembre 2006. Il est vrai que le feuillage du tilleul a pu cacher toute l’ampleur de l’installation de la cabane et que c’est seulement l’hiver venu, en l’absence de tout feuillage, que l’importance des travaux exécutés pouvait s’apercevoir.
La municipalité a clairement informé la société recourante le 9 janvier 2007 que la construction de la cabane avait fait l’objet d’un permis de construire délivré le 7 juillet 2005 et que la demande d’autorisation de construire avait été dispensée de l’enquête publique. Le recours n’a été pourtant déposé que le 3 juillet 2007. Il faut toutefois relever que, dès le 15 janvier 2007, la société recourante a déjà contesté les conditions d’octroi à la fois de la dispense de l’enquête publique et de l’autorisation de construire. Dans ces conditions, le tribunal estime que la société recourante a fait preuve de la diligence requise pour contester la décision communale et que le recours est ainsi recevable.
Il convient d’examiner si les conditions permettant une dispense de l’enquête publique étaient réalisées pour le projet litigieux.
a) Dans la procédure d’autorisation de construire, le droit d’être entendu est réglementé par les art. 109, 111, 116 et 117 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC). Selon l’art. 109 LATC, la demande de permis de construire un ouvrage, soumis à une autorisation selon l’art. 103 LATC, doit être mise à l’enquête publique par la municipalité pendant vingt jours, les oppositions motivées et les observations pouvant être déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d’enquête. Les auteurs d’oppositions motivées ou d’observations sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis, avec l’indication des dispositions légales et réglementaires invoquées lorsque l’opposition est écartée (art. 116 LATC). L’art. 111 LATC, dans sa teneur modifiée le 4 février 1998, précise que la municipalité peut dispenser de l’enquête publique les travaux de minime importance, notamment ceux mentionnés dans le règlement cantonal. L’art. 117 LATC permet à la municipalité d’imposer des modifications de minime importance en subordonnant l’octroi du permis de construire à la condition que ces modifications soient apportées au projet.
b) Conformément à la délégation législative de l’art. 111 LATC, l’art. 72d du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : RATC) fixe la liste des travaux qui peuvent être dispensés de l’enquête publique. Mais la dispense d'enquête publique est admissible pour autant que les travaux ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, notamment à ceux des voisins. La notion d'intérêt digne de protection correspond à celle définie par la jurisprudence pour déterminer la qualité pour recourir. L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir "à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée." Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 ss consid. 1; 108 Ib 93 ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 ss consid. 5 à 7).
c) En l’espèce, l’inspection locale a permis de constater que, depuis la plate-forme aménagée sur le tilleul, il était possible d’observer, depuis une hauteur d’environ 5 m, le terrain de la société recourante. Apparaissait clairement toute la partie du terrain située en arrière de la villa, c’est-à-dire du côté ouest opposé à la vue sur le lac, alors que la partie est était partiellement cachée par la haie longeant le chemin public communal. La société recourante a fait procéder au rabattage de la haie et il est probable qu’avec une haie limitée à une hauteur de 2 m, il est également possible d’apercevoir la partie du jardin de la villa de la société recourante donnant sur le côté est, plus privatif et offrant la vue sur le lac et les Préalpes françaises. Selon la jurisprudence, l’aménagement de terrasses accessibles dans les espaces réglementaires est de nature à porter préjudice au voisinage lorsqu’elle offre une vue plongeante sur les espaces privatifs du fonds voisin (voir notamment les arrêts AC.2006.0078 du 7 novembre 2006, AC.1998.0124 du 13 juin 2001 et AC.1991.0198 du 7 septembre 1992). Il n’est pas contesté que la réalisation de la cabane à la hauteur prévue est de nature à entraîner une perte d’intimité pour les recourants, ce qui implique que les travaux litigieux peuvent toucher des intérêts dignes de protection. Les conditions d’une dispense d’enquête publique ne sont ainsi pas réunies.
a) L’inobservation des règles de police des constructions relatives aux formalités de l’enquête publique ne suffit toutefois pas pour refuser ou annuler l’autorisation de construire délivrée sans enquête. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d’autorisation de construire ne permet en principe pas d’ordonner la suppression de travaux qui, s’ils avaient fait l’objet d’une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1979 p. 231). D’autre part, pour juger si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n’est pas susceptible d’apporter au débat des éléments nouveaux (voir arrêt AC.1990.7415 du 17 février 1992).
b) La jurisprudence a encore précisé les conditions auxquelles l'autorité peut renoncer à l'ouverture d'une enquête publique après la réalisation de travaux. Il faut tout d'abord que les opposants aient été informés du projet litigieux de manière à pouvoir se déterminer en connaissance de cause. Un croquis sommaire avec la description de l'ouvrage qui ne comporte pas les éléments déterminants pour se prononcer, tels que la couleur définitive, les matériaux, les dimensions précises de l'ouvrage, la taille des ouvertures, la hauteur de la toiture et le mode de couverture, ne suffit pas. De surcroît, la construction déjà partiellement ou totalement réalisée ne permet pas toujours d'obtenir des renseignements précis d'ordre technique ou sur les dimensions de l'ouvrage, en particulier de son importance, de son impact sur le paysage et de ses nuisances pour les tiers intéressés (voir arrêt AC.2003.0262 du 7 décembre 2005). Le tribunal doit aussi tenir compte du fait que les travaux réalisés sans autorisation ou au bénéfice d'une dispense d'enquête publique, accordée à tort par la municipalité, ne doivent pas placer le constructeur dans une position plus favorable que celui qui effectue toutes les démarches afin de respecter les formalités de l'enquête publique (AC.2005.0121 du 27 avril 2006).
c) En l’espèce, la société recourante a déjà fait valoir son point de vue et elle a pu se rendre compte de l’emprise et des effets de la construction litigieuse. Mais il n’est pas certain que tous les voisins disposant d’un intérêt digne de protection aient pu se déterminer sur le projet, notamment le propriétaire de la parcelle voisine 3********. Le tribunal a jugé, dans la situation comparable d’une cabane de jardin surélevée déjà construite, qu’une enquête publique apparaissait nécessaire afin que tous les voisins disposant d’un intérêt digne de protection puissent se déterminer sur le projet (AC.2003.0262 du 7 décembre 2005). L’enquête publique aurait également permis au constructeur, avant la réalisation des travaux, d’examiner les problèmes de perte d’intimité soulevés par le recours, et de réaliser les aménagements protégeant le jardin de la société recourante d’une vue directe, notamment par l’installation d’une palissade en bois à claire-voie (AC.2007.0254 du 18 février 2008).
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent qu’une enquête publique serait susceptible d’apporter des éléments nouveaux, notamment par l’aménagement d’une paroi en bois à claire-voie obstruant pour l’essentiel la vue depuis la plate-forme de la cabane sur le terrain de la société recourante (cf. arrêt AC.2007.0254 du 18 février 2008). Le recours doit donc être partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que la demande de permis de construire la cabane aménagée sur le tilleul de la parcelle 2********doit faire l’objet d’une enquête publique dont les plans comporteront les éléments permettant d’assurer la protection des vues sur le fonds de la société recourante.
En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal estime que les circonstances commandent de faire application de l’art. 55 al. 3 LJPA, en compensant les dépens et en laissant les frais de justice à la charge de l’Etat.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :**
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de 1******** du 7 juillet 2005 est réformée, en ce sens que la demande d’autorisation de construire doit faire l’objet d’une enquête publique avec des plans complétés dans le sens du considérant 3c.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 29 juillet 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.