TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 février 2008
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
ORANGE COMMUNICATIONS SA, à Lausanne, représentée par Amélie CORBAZ, Coll. dpt jur. Orange Communications, à Lausanne 30 Grey Cases.
Autorité intimée
Municipalité de Rolle, représentée par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges.
Propriétaire
UNION FONCIÈRE PRIVÉE UFP SA, à Carouge GE.
Objet
Permis de construire; antenne de téléphonie mobile
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/ décision de la Municipalité de Rolle du 5 juin 2007 refusant de délivrer un permis de construire une antenne de téléphonie mobile sur la parcelle n° 682, bâtiment ECA n° 1’006, de la Commune de Rolle
Vu les faits suivants
A. a) La société Orange Communications SA a déposé le 12 décembre 2006 une demande de permis de construire relative à un mât de téléphonie mobile afin d’apporter un niveau de couverture UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) suffisant dans le sud du village de Rolle et sur la route du Lac en direction de Nyon. Cette antenne, d’une hauteur de 2.60 mètres, est prévue d’être installée en toiture d’un immeuble (ECA n° 1’006) situé sur la parcelle n° 682 de la Commune de Rolle ; le bien-fonds est colloqué en zone de moyenne densité par le plan général d’affectation communal. Le bâtiment concerné est propriété de l’Union foncière privée UFP SA, à Carouge (GE).
b) Il ressort de la "Fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)" établie le 18 décembre 2006 que le rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé est en l’espèce de 34.35 V/m, soit 56% de la valeur limite d’immissions et que le rayonnement dans les trois lieux à utilisation sensible (LUS) les plus chargés est de respectivement 5.84 V/M, 5.82 V/m, et de 5.75 V/m, alors que la valeur limite de l’installation est de 6.00 V/m.
B. Par courrier du 19 décembre 2006, la Municipalité de Rolle (ci-après : la municipalité) a informé la société Orange Communications SA qu’elle avait décidé de ne pas soumettre en l’état le projet à l’enquête publique ; elle souhaitait qu’une étude soit faite au préalable au sujet de la possibilité de regrouper l’antenne sollicitée avec celle installée à environ 60 mètres à la route de Gilly sur la propriété Moinat. Le 12 mars 2007, la société intéressée a indiqué à la municipalité que TDC Switzerland AG - Sunrise avait refusé de regrouper les deux antennes en raison du dépassement des valeurs limites d’immissions impliqué par une telle opération. Le projet a en définitive été soumis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 ; il a soulevé plus de vingt oppositions.
C. Le 7 mai 2007, la Centrale des autorisations CAMAC a établi sa synthèse ; le Service de l’environnement et de l’énergie (ci-après : le SEVEN) a émis un préavis favorable en considérant que les exigences de l’ORNI étaient respectées et que la coordination avec le site de Sunrise n’était pas possible. Le SEVEN a en outre requis l’intégration de l’installation à un système d’assurance de qualité. L’autre instance cantonale consultée n’a pas formulé de remarque.
D. Par décision datée du 5 mai 2007 (mais notifiée le 5 juin 2007), la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire en cause, aux motifs du nombre important d’oppositions et de la forte concentration d’installations de téléphonie mobile à cet endroit.
E. La société Orange Communications SA a recouru contre cette décision le 26 juin 2007 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) en concluant avec suite de frais et dépens à l’admission de son pourvoi et à l’octroi en sa faveur d’un permis de construire l’installation de téléphonie mobile projetée. La municipalité s’est déterminée sur le recours le 18 septembre 2007 en concluant avec suite de frais et dépens à son rejet. La société intéressée a encore déposé un mémoire complémentaire le 4 octobre 2007 en maintenant ses conclusions et la municipalité a dupliqué le 7 novembre 2007. Par ailleurs, le SEVEN a confirmé son préavis positif le 19 septembre 2007 ; la demande de regroupement avec le site de Sunrise ne pouvait être envisagée, car le propriétaire avait refusé le principe même de la colocation et il existait un risque de dépassement des valeurs limites d’immissions. La société intéressée a enfin fourni au tribunal le 21 novembre 2007 des précisions supplémentaires pour justifier l’emplacement choisi.
F. Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure de leur pertinence.
Considérant en droit
La décision querellée est motivée par le nombre important d'oppositions suscitées par la mise à l’enquête publique du projet. Ce motif ne peut être retenu. Selon l’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC), la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration ; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées. Le nombre d’oppositions est par conséquent un motif qui ne peut être avancé pour justifier un refus à un permis de construire à défaut d’incidence juridique (arrêt TA AC.2007.0051 du 3 mai 2007).
L’autorité intimée a également justifié son refus par la forte concentration d’installations de téléphonie mobile qui seraient installées à cet endroit. Cet argument n’est pas très explicite. Au vu des explications fournies dans la réponse au recours, il semblerait que l’autorité intimée se prévale de la convention signée le 24 août 1999 entre les différents opérateurs et l’Etat de Vaud.
a) Cette convention prévoit de coordonner les emplacements d’antennes et de concilier, dans la mesure du possible, les obligations des opérateurs (assurer la couverture du territoire et mettre en place une structure de réseau optimale) et les autres intérêts publics (protection du paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui entrent en ligne de compte (cf. FAO Nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999, p. 2703; sur cette convention, cf. en outre AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 5 p. 8 et les nombreuses références jurisprudentielles citées). En bref, cette convention prévoit que le SEVEN doit recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés dans un rayon de 100 mètres dans les zones constructibles ou à 1 kilomètre l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, les opérateurs "sont disposés à exploiter des emplacements communs" si la technique, les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments.
b) En l’espèce, le SEVEN a considéré qu’une coordination avec le site de Sunrise situé à proximité n’était pas envisageable, compte tenu du refus du propriétaire et du risque de dépassement des valeurs limites du rayonnement non ionisant (cf. synthèse CAMAC du 7 mai 2007 et observations du SEVEN du 19 septembre 2007). L’autorité intimée soutient que l’exigence de coordination contraindrait les opérateurs à diminuer les immissions, à défaut de quoi la convention d’août 1999 resterait « lettre morte » ; il appartiendrait aux opérateurs de trouver toutes les solutions techniques pour favoriser la coordination. Cette prise de position n’est pas conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral qui considère qu’il n’existe aucune obligation de coordination entre les opérateurs à l’intérieur de la zone à bâtir ; une concentration des antennes de téléphonie mobile ne serait d’ailleurs pas souhaitable, car elle conduirait à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites d’immissions fixées par l’ORNI (ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 consid. 2.4). Par ailleurs, si une baisse de la puissance des installations était exigée, cela conduirait à des lacunes dans la couverture du site concerné, ce qui serait contraire au but recherché. Au demeurant, l’autorité intimée n’est pas légitimée à requérir l’application de la convention, n’étant pas partie à cette dernière.
a) A l'intérieur de la zone à bâtir, le requérant a un droit à l’octroi d’une autorisation de construire pour l'implantation d'une installation de téléphonie mobile, lorsque celle-ci est conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires. La conformité à la zone est réglée par le droit fédéral lorsque les installations de téléphonie mobile s’implantent hors des zones constructibles et par le droit cantonal lorsque celles-ci prennent place à l’intérieur des zones à bâtir. Or, la clause d’un besoin dûment établi n’est requise par le droit fédéral que si l’implantation est prévue hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) ; dans la zone à bâtir, en revanche, l’opérateur n’a aucune obligation fondée sur le droit fédéral d’établir un besoin et une pesée des intérêts n’entre pas en considération ; c’est à lui seul qu’il incombe de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile (ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 consid. 2.4 et les références citées) en veillant à s'assurer de la conformité de l'installation aux dispositions des plans et règlements communaux d'affectation.
b) La législation fédérale sur les télécommunications ne comporte en effet pas de dispense générale concernant le respect des règles communales et cantonales applicables en matière d'aménagement du territoire. Lorsque le droit fédéral, le droit cantonal et le droit communal règlent chacun un domaine différent pour un projet de construction déterminé, ces trois différents ordres juridiques ne constituent pas moins un tout unique. Dès lors, la Confédération, et donc les entreprises concessionnaires visées par la loi sur les télécommunications, doivent, pour leurs propres constructions, respecter les règles établies par le droit cantonal et communal des constructions, dans la mesure où l’application de ce droit ne rend pas impossible ou beaucoup plus difficile l’accomplissement de tâches constitutionnelles de la Confédération (voir ATF 102 Ia 355, consid. 5 d p. 360 ; cf. aussi arrêt TA AC.2003.0204 du 21 décembre 2004). Le tribunal a ainsi jugé que les règles d'un plan de quartier limitant la hauteur des superstructures sur les toitures des bâtiments ne faisaient pas obstacle à l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile, dès lors que les objectifs de protection du site recherchés par la réglementation communale n'étaient pas compromis en raison de la présence d'une grande enseigne lumineuse sur la même toiture et qu'il n'existait pas d'emplacement moins dommageable pour répondre aux impératifs de couverture recherchés par l'opérateur (AC.2004.0176 du 6 septembre 2005). En revanche, dans une zone de village dont la réglementation posait des exigences strictes d'intégration, qui n'étaient pas respectées par le projet d'antenne, l'application de la réglementation communale ne rendait pas impossible l'accomplissement de la tâche fédérale dès lors que l'antenne pouvait être installée sur la structure d'un château d'eau situé également dans le périmètre de la zone de village (AC.2003.0204 du 21 décembre 2004).
c) En l'espèce, l’autorité intimée ne s'est pas déterminée sur le respect des dispositions réglementaires communales applicables au projet d'antenne. L’autorité devait statuer sur les exigences posées par le droit cantonal, soit en particulier sur la conformité de l’installation à la destination de la zone et sur le respect du droit de la construction, et par l’ORNI. Le tribunal rappelle encore ici que l’installation ne peut en règle générale être refusée au motif qu’elle ne correspondrait pas à un réel besoin, qu’elle pourrait être placée sur un mât existant d’un autre opérateur ou qu’il existerait des sites mieux adaptés ailleurs (ATF 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4, in DEP 2002 p. 769). En revanche, l’autorité intimée doit déterminer si les règles de la zone à bâtir sont respectées par le projet contesté et dans la négative, elle doit analyser si l'application stricte du droit cantonal et communal d'aménagement du territoire n'a pas pour effet de rendre impossible ou beaucoup plus difficile l'accomplissement de la tâche fédérale. Le dossier sera par conséquent retourné à l’autorité intimée afin qu’elle examine, en application de l’art. 104 al. 1 LATC, la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée; le dossier de la cause sera retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt. Au vu de ce résultat, il convient de faire application de l'art. 55 al. 3 LJPA en compensant les dépens et en laissant les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Rolle du 5 juin 2007 est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour nouvelle décision conformément aux considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 29 février 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.