CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2007
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Anne von Moos et M. François Gillard, assesseurs.
Recourantes
ASSOCIATION POUR LA PRÉSERVATION DES ESPACES VERTS DU PARC DES PAUDEX, à Renens,
COMMUNAUTÉS DES COPROPRIÉTAIRES PAR ÉTAGES DES PPE BELLEVUE H,I,J et K,L,M, route du Bugnon nos 39, 41,43, 45 à 49, représentés par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
Autorités intimées
CONSEIL COMMUNAL DE RENENS, représenté par l'avocat Nicolas MATTENBERGER, à Vevey,
Département des institutions et des relations extérieures,
Objet
plan d'affectation
Décisions du Conseil communal de Renens du 7 septembre 2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 11 octobre 2006 (adoption et approbation préalable du plan de quartier P15 A "En Belle Vue" à Renens)
Vu les faits suivants
A. L'extrémité nord du territoire de la commune de Renens, traversé dans l'axe nord-ouest sud-est par la route cantonale reliant Crissier à Prilly (route de Cossonay, tronçon de la RC 251b), est colloqué en zone de villas par le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1947. Toutefois, comme le rappelle le plan directeur communal adopté par le Conseil communal le 29 mars 1998 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1998, les secteurs Bugnon-Bellevue et Palettes-Baumettes, situés à l'aval (côté sud) de la route cantonale, ont fait l'objet de modifications d'affectation par des plans d'extension partiels pour permettre l'implantation de quartiers à forte densité et d'industries.
Le périmètre du plan de quartier P15A "Aux Paudex" litigieux dans la présente cause fait aussi partie des terrains situés à l'aval de la route cantonale, dans l'angle formé par cette route avec la rue du Bugnon. Tel qu'il est reproduit en annexe au rapport 47 OAT correspondant (et avec quelques surcharges pour la compréhension du présent état de fait), il présente la configuration illustrée ci-dessous:
D'après le rapport 47 OAT relatif au plan contesté (ch. 4.1), le périmètre litigieux fait partie du plan de quartier P15 "Aux Paudex" approuvé par le Conseil d'Etat le 29 juillet 1970. Selon la légende du plan P15A litigieux, c'est sous l'empire du plan P15 qu'ont été construits les immeubles apparaissant en grisé sur les diverses parcelles occupant l'angle formé par la route cantonale et la rue du Bugnon. Il s'agit d'immeubles d'habitation dont font partie les PPE recourantes. Le plan P15 de 1970 prévoit, dans la partie libre de constructions de ces parcelles, une zone de verdure et des places de jeu figurées à titre indicatif.
La parcelle 262 propriété de la commune de Renens (en couleur ci-dessus) a une surface de 26'721 m² et n'est actuellement pas bâtie. Ainsi que le confirme la photographie aérienne figurant au dossier, elle est cultivée par un agriculteur dans sa portion nord-ouest (à gauche sur le croquis). La partie centrale (en aval de la parcelle signalée ci-dessus par son numéro 387) est simplement engazonnée tandis que diverses aires de jeux et des cheminements piétonniers sont aménagés dans la partie sud-est, tant sur la parcelle 262 que sur la partie non bâtie des parcelles adjacentes où se trouvent les immeubles déjà construits. Il s'agit du parc des Paudex.
Le plan P15A prévoit l'abrogation d'une limite des constructions (surchargée en rouge ci-dessus) le long de la rue du Bugnon.
B. Dans le plan directeur communal de 1998 déjà cité, le secteur du Bugnon - En Belle Vue fait l'objet du ch. 4.5 dont des extraits sont reproduits dans le cahier des charges cité ci-dessous. Dans le plan directeur, ce ch. 4.5 est accompagné d'un plan dont est reproduit ci-dessous un extrait et une partie de la légende:
C. Après avoir sélectionné six "équipes" de mandataires, la municipalité leur a confié un "mandat d'études parallèles" en vue de l'étude ultérieure d'un plan d'affectation. Le cahier des charges défini en mai 2003 reproduit des extraits du ch. 4.5 du plan directeur communal en précisant (c'est le point litigieux) ceux de ses principes qui devaient être respectés, ceci de la manière suivante:
"28. PLANIFICATION EN VIGUEUR
Plan directeur communal
Le plan directeur communal définit dans le plan sectoriel "Secteur du Bugnon - En Belle Vue" plusieurs objectifs généraux et principes d'aménagement. Il prévoit pour le site:
Elle tiendra compte du caractère exceptionnel du lieu (très bonne accessibilité régionale, vue imprenable sur le bassin lémanique, parc offrant la possibilité d'intégrer un environnement non bâti semi-public).
Outre la mise en valeur du site, une opération de ce type permettrait une valorisation d'une autre image de Renens et des apports pécuniaires non négligeables, (...)
restructuration du réseau confirmant le caractère de rue principale collectrice du chemin de Jouxtens (tronçon inférieur) et de la rue de Verdeaux ainsi que le déclassement en rue de desserte de la rue du Bugnon au pied du parc des Paudex,
préservation et prolongement du cheminement piéton existant en travers du parc des Paudex d'est en ouest et création d'une liaison piétonne en direction de la RC 251 depuis les quartiers résidentiels en amont, (...)
aménagement paysager du réseau routier principal.
Aménagement de la RC 251 au titre de route principale d'entrée de l'agglomération, végétalisation des talus côté amont de la route de Cossonay pour les quartiers d'habitations situés à l'arrière et d'accompagnement de l'axe intégrant le cas échéant des mesures de protection contre le bruit, (...)
préservation du parc des Paudex et extension à prévoir en réutilisant les anciens alignements routiers non utilisés et lors de la réalisation du nouveau quartier "En Belle Vue" par la création d'un environnement semi-public à mettre en relation avec le parc, prolongement extérieur des bâtiments à construire,.(...),
préservation de la vue, échappée sur le grand paysage depuis la route de Cossonay.
L'ensemble de ces principes sont à respecter à l'exclusion:
du principe concernant un programme particulier. En effet, compte tenu des difficultés rencontrées pour de telles implantations, la Municipalité a retenu l'option d'un programme d'habitat de qualité (voir point 33 programme),
de l'extension du parc utilisant les anciennes limites de constructions. Le principe d'extension du parc n'est pas remis en question mais l'extension pourra se faire de manière différente que par la seule utilisation des limites de constructions en voie d'abrogation,
du principe d'accès par la route de Cossonay. Ce principe tel qu'indiqué dans le plan directeur communal n'a pas été confirmé dans le cadre d'une consultation du service cantonal des routes. Celui-ci préfère que les accès sur la route de Cossonay ne soient pas multipliés. Il n'est en principe pas favorable à de tels débouchés. Ce point fait l'objet de discussion avec le service cantonal des routes (voir point 30).
Plan de quartier P15 délimité par les RC 181 ET 251 AUX PAUDEX
Le P15 définit deux parties. La première a été réalisée, la deuxième fixe la nécessité d'établir un addenda au plan de quartier et quelques dispositions réglementaires, dont notamment l'affectation résidentielle de faible densité.
Cette disposition est contraire au plan directeur communal, ce qui rend une adaptation de ce plan indispensable. La présente procédure doit permettre la définition complète de cet addenda.
Limites des constructions
La limite des constructions le long de la rue du Bugnon est en voie d'abrogation. Celle située le long de la route de Cossonay est maintenue. Elle figure sur le fond de plan transmis aux concurrents. Elle doit être respectée.
Le cahier des charges de mai 2003 précise en outre ce qui suit au sujet de programme (ch. 35):
Extension du parc
Une partie du site sera réservée à l'extension de la surface du parc existant. Contrairement au plan directeur, le périmètre du parc pourra être revu, il ne devra pas forcément être localisé le long de la rue du Bugnon. Seule la partie au droit des immeubles existants est à préserver.
D. Le collège d'experts chargé d'examiner les six projets remis a déposé un rapport d'octobre 2003, signé le 15 septembre 2003. A l'unanimité moins une voix - celle du représentant des habitants riverains -, il a recommandé l'attribution du mandat pour l'établissement d'un plan d'affectation à l'auteur du projet "L'incertain est toujours sûr". Selon le rapport du collège d'experts, ce projet propose la réalisation de maisons urbaines de quatre niveaux implantées en décalé dans un parc, en prolongement naturel du parc existant. Un bâtiment scolaire serait implanté au sud du parc existant.
L'implantation des bâtiments proposés se rapprochait de celle du plan litigieux illustré ci-dessus mais elle comprenait deux bâtiments supplémentaires : l'un aurait pris place immédiatement à l'aval de la parcelle no 387 à proximité de la limite de celle-ci; l'autre était le bâtiment scolaire implanté au sud.
E. Soumis au Service de l'aménagement du territoire le 28 septembre 2004, le projet de plan d'affectation a fait l'objet de diverses séances et d'un rapport d'examen préalable du 14 juillet 2005 dont on extrait le passage suivant :
"3.1.4. CONFORMITE AU PLAN DIRECTEUR COMMUNAL
Le plan de quartier P15A "En Belle Vue" n'est pas conforme au plan directeur communal, approuvé par le 8 juillet 1998 par le Conseil d'Etat, sur les points suivants :
Zone mixte le longe de la route de Cossonay et mise en valeur de la parcelle En Belle Vue par un programme particulier (entreprises de prestige, complexe hôtelier, centre de congres, etc.). La Commune de Renens, compte tenu des difficultés rencontrées pour la réalisation d'un tel programme, y a renoncé et a destiné ce terrain à de l'habitat de qualité.
L'extension du parc en utilisant les anciennes limites de construction. Le parc se prolonge effectivement, mais d'une autre manière, à savoir, entre les bâtiments projetés.
Les accès au plan de quartier depuis la route de Cossonay qui ont été refusés par le Service des routes.
La rue du Bugnon qui, dans le présent plan de quartier, n'est pas une rue de desserte.
Les demandes suivantes sont formulées :
· à la suite des différentes études du schéma directeur de l'Ouest Lausannois, le plan directeur communal devra être révisé. Dans le rapport 47 OAT, il sera mentionné que la mise en conformité du plan directeur communal par rapport aux points mentionnés ci-dessus sera effectuée à ce moment là.
(...)"
F. Le plan de quartier P15A "En Belle Vue" a été mis à l'enquête du 4 novembre au 5 décembre 2005. Il fait l'objet d'un rapport 47 OAT qui rappelle l'historique du dossier de la manière suivante :
"Compte tenu des qualités exceptionnelles du site (site non bâti, proximité de l'autoroute et des transports publics, vue imprenable sur le lac et les Alpes, parc, ...), la Municipalité a toujours cherché à valoriser sa parcelle communale "En Belle Vue" (objet du présent PQ) par une intervention de haute qualité. Le plan directeur communal prévoyait "un programme particulier (entreprise de prestige, complexe hôtelier, centre de congrès, etc.). Cette option ne conduisant à aucune concrétisation et la Municipalité étant confrontée à une situation financière tendue, celle-ci a décidé d'opter pour une nouvelle stratégie de développement du site, soit une option résidentielle de moyen et haut standing, permettant une valorisation de la parcelle communale tant qualitative que financière."
Le rapport 47 OAT reprend dans sa substance l'exposé du cahier des charges de mai 2003 (cité ci-dessus) relatif au plan directeur communal et à ceux de ses principes qui doivent - ou non - être respectés. L'enquête publique a suscité notamment une opposition des PPE recourantes, qui contestaient que la municipalité puisse s'écarter du plan directeur communal en raison d'une situation financière tendue et, s'agissant de la préservation et de l'extension du parc des Paudex, s'opposaient à l'implantation de deux bâtiments empiétant au sud-est dans le compartiment de terrain qui devait rester libre au droit des PPE recourantes.
G. Le plan litigieux a fait l'objet d'un préavis municipal no 80 qui portait sur l'adoption du plan de quartier P15A "En Belle Vue" (mais avec amendement des art. 7 et 38 du règlement relatifs à la possibilité, abandonnée, de construire un bâtiment public au sud-est de la parcelle dans le parc), sur la radiation de l'alignement, sur l'adoption des réponses aux oppositions ainsi que l'autorisation donnée à la municipalité de vendre la parcelle communale à l'investisseur pressenti environ 16'100 m² (à prélever sur la parcelle 262) permettant la construction de 12'000 m²de surface de plancher brute. Le Conseil communal, qui a longuement discuté de l'opportunité de vendre la parcelle, a accepté les conclusions du préavis municipal à l'issue de ses séances les 15 juin et 7 septembre 2006.
La réponse à chacune des oppositions, approuvée par le Conseil communal, a été retranscrite dans une lettre de la municipalité du 2 octobre 2006 qui, conformément à la procédure prévue par l'art. 60 LATC, a été communiquée aux opposants par lettre du Service de l'aménagement du territoire du 11 octobre 2006 qui leur communiquait simultanément la décision d'approbation préalable du département des institutions et des relations extérieures du 4 octobre 2006. En bref, la réponse à l'opposition des recourants expose qu'un plan de quartier peut déroger au plan directeur communal et que selon ce dernier plan, les limites précises du parc des Paudex peuvent être fixées au moyen d'un plan de quartier, l'extension prévue étant finalement réalisée non sous la forme d'une longue bande boisée en bordure d'un chemin, mais à l'intérieur même des constructions, sa surface augmentant grâce aux nombreux espaces verts et bosquets d'arbres situés entre les nouvelles constructions.
H. Par recours du 2 novembre 2006, l'association recourante ainsi que les PPE déjà citées ont contesté la décision du 7 septembre 2006 du Conseil communal ainsi que la décision d'approbation préalable du Département des institutions et des relations extérieures du 4 octobre 2006. Elles concluent à l'annulation de ces décisions. Les motifs du recours seront repris dans les considérants en droit.
Le Service de l'aménagement du territoire, par lettre du 14 décembre 2006, ainsi que l'autorité communale intimée, par réponse du conseil de la commune du 20 décembre 2006, ont conclu au rejet du recours. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire du 13 février 2007.
I. Les recourantes ont demandé la tenue d'une audience et la pose de gabarits mais les parties ont été informées que la cause semblait en état d'être jugée sur la base du dossier et que celui-ci serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.
Considérant en droit
Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir récemment AC.2006.0114 du 24 mai 2007), l’art. 37 al. 1 LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Cette formulation correspond à celle de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ) - remplacée depuis le 1er janvier 2007 par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) - et de l’art. 48 PA; elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (cf., en dernier lieu, les arrêts FO.2006.0005 du 13 mars 2007, consid. 1a; GE.2006.0155 du 21 décembre 2006, consid. 1d; GE.2005.0145 du 3 février 2006, ainsi que les références citées). Selon la jurisprudence fédérale, l’intérêt digne de protection peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou autre (ATF 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Pour que des effets concrets de la décision constituent une atteinte propre à léser un intérêt digne de protection, il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités). En matière de constructions, la qualité pour agir est reconnue au voisin qui doit tolérer la création d’une nouvelle maison d’habitation à proximité immédiate de la sienne ou qui serait menacé d’immissions tels que le bruit, les odeurs, les inconvénients liés au trafic ou qui subirait la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site. On précisera encore que, pour la reconnaissance de la qualité pour recourir, la jurisprudence se montre plus sévère pour les immissions immatérielles comme la vue ou le bien-être que pour les immissions matérielles telles que le bruit ou la pollution de l'air (v. en dernier lieu l’arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, consid. 2a, et les références citées: AC.2004.0107 du 17 novembre 2004 consid. 2 ; ATF du 28 mars 1995, ZBl 1995 530 cité par Zen-Ruffinen, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace, in : Les tiers dans la procédure administrative, Zurich 2004, p. 184).
En l'espèce, deux des recourantes sont des communautés de copropriétaires par étages constituées sur des immeubles situés à la rue du Bugnon (nos 39, 41,43, 45 à 49) qui constitue la limite sud est du périmètre du plan de quartier litigieux. En effet, contrairement à ce qu'indique le rapport 47 OAT, ce périmètre ne se limite pas à la parcelle 262 propriété de la commune mais il englobe (par un traitillé sur le plan) toutes les parcelles déjà construites, y compris celle des communautés recourantes. La jurisprudence du Tribunal administratif n'a jamais mis en doute la qualité pour recourir de la communauté des copropriétaires (dont l'exercice des droits civils est régi par l'art. 712l CC) pour invoquer l'intérêt des voisins (qui devrait en tout les cas être reconnu aux copropriétaires individuellement) à contester un projet de construction ou de plan d'affectation. La pratique se borne le plus souvent à requérir de l'administrateur (qui représente tant la communauté que les copropriétaires envers les tiers pour toutes les affaires qui relèvent de l'administration commune et entrent dans ses attribution légales, art. 712t CC) la présentation de l'autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires pour plaider (art. 712 t al. 2 CC). L'existence de cette autorisation n'a cependant jamais été mise en doute en l'espèce. Quant à l'atteinte causée par la décision attaquée, qui est nécessaire pour que l'on puisse reconnaître aux recourantes le bénéfice d'un intérêt digne de protection à contester cette décision, elle n'est pas invoquée expressément par les recourantes mais on comprend qu'elles souhaitent conserver voire obtenir l'agrandissement du parc des Paudex. On observe toutefois à cet égard que les parties divergent d'avis sur la question de savoir en quoi consiste le parc des Paudex. En l'état actuel, la surface située à l'aval de la parcelle no 387 est simplement engazonnée. La surface qui est véritablement aménagée comme un parc public se trouve dans l'angle formé par les différents bâtiments existants; les diverses aires de jeux présentes se trouvent à la fois sur les parcelles appartenant aux immeubles d'habitation existants et sur la partie de la parcelle communale no 262 que le plan litigieux colloque en "Aire de verdure (parc public)". On observe au passage qu'en fait de parc public, ces aménagements ne se trouvent en aucune manière sur le domaine public mais qu'ils appartiennent au domaine privé. Les recourantes rappellent cependant dans leurs oppositions déposées durant l'enquête qu'en 1976, une servitude de parc à l'usage du public avait dû être constituée sur leur propriété. En revanche, rien n'indique que la partie de la parcelle no 262 que le plan litigieux prévoit d'affecter à un parc public doive être transférée au domaine public ni qu'elle soit grevée d'une servitude publique. On peut cependant renoncer, au stade de l'examen de la qualité pour recourir, à élucider la situation plus avant dès lors que la question de la création, du maintien ou de l'extension d'une aire de verdure à proximité des parcelles des recourantes paraît suffisante pour leur faire reconnaître un intérêt digne de protection à faire modifier ou annuler la décision relative au plan de quartier litigieux.
La qualité pour recourir devant être reconnue à deux des recourantes, cela suffit pour que le Tribunal administratif entre en matière sur le recours (v. p. ex. AC.1996.0074 du 30 juin 1998) et il n'est pas nécessaire d'examiner en plus si la qualité pour recourir devrait être reconnue à l'Association pour la préservation des espaces verts du parc des Paudex (sur la qualité pour recourir des associations et l'irrecevabilité d'une "action populaire", voir par exemple AC.1999.0063 du 13 décembre 1999, consid. 1; AC.2002.0245 du 14 avril 2004 et l'arrêt correspondant du Tribunal fédéral 1A.105/2004 du 3 janvier 2005).
Si l'on ignore le sort juridique exact de la partie de la parcelle no 262 que le plan litigieux prévoit d'affecter à un parc public, il est en revanche certain que les recourantes ne disposent d'aucun droit de propriété sur une quelconque partie de cette parcelle. Elles n'invoquent pas non plus l'existence, au profit de leurs propres parcelles, d'un droit réel restreint tel qu'une servitude de non-bâtir ou de vue, ni la suppression ou l'atténuation de prescriptions destinées à la protection des voisins, ni non plus des immissions excessives au regard des prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement. L'art. 6 CEDH, en tant qu'il garantit le droit à une audience publique en cas de contestation sur des droits et obligations de caractère civil (v. p. ex à ce sujet l'ATF 1P.530/2003 du 4 mai 2004 dans la cause cantonale AC.2000.0039), ne trouve pas à s'appliquer. Par ailleurs, comme le montrent les considérants qui suivent, le dossier permet de statuer sans inspection locale ni pose de gabarits, qui sont d'ailleurs facultatifs selon l'art. 69 al. 4 LATC.
Les recourantes font valoir en bref que le plan de quartier litigieux, en tant qu'il remet en cause certaines options fondamentales du plan directeur communal, notamment l'extension du parc des Paudex au lieu de son utilisation pour la construction, ne peut pas être adopté avant que le plan directeur communal n'ai été adapté en conséquence. Elles contestent que le plan litigieux puisse être justifié par le résultat du concours d'architecture dès lors que le cahier des charges du mandat d'études parallèle avait d'emblée exclu l'obligation de respecter certains principes du plan directeur communal, en particulier celui de l'extension du parc en utilisant les anciennes limites de construction.
La loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC, RSV 700.11) contient notamment les dispositions suivantes :
TITRE IV Plans directeurs
Chapitre I Dispositions générales
Art. 25 Objectifs
Les plans directeurs ont pour but d'assurer un aménagement continu et cohérent du territoire.
Ils fixent dans les grandes lignes les objectifs à atteindre, compte tenu du développement souhaité et de l'évolution des besoins individuels et collectifs.
Ils indiquent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire.
Ils fixent le programme des priorités et les mesures à prendre pour son exécution.
(...)
Art. 29 Adoption et approbation du plan directeur cantonal
Le plan directeur cantonal adopté par le Grand Conseil est soumis à l'approbation du Conseil fédéral.
Art. 29a Adoption et approbation des plans directeurs régionaux et communaux ainsi que des plans directeurs localisés
Les plans directeurs régionaux et communaux ainsi que les plans directeurs localisés sont soumis aux conseils communaux ou généraux dans un délai de trois mois dès la fin de la consultation publique.
Ils sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat qui prend sa décision dans un délai de trois mois dès la communication du dossier complet.
(...)
Art. 31 Portée juridique
Le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités.
Les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales.
(...)
Chapitre II Plan directeur cantonal
Art. 33 But
Le plan directeur cantonal détermine les objectifs généraux d'aménagement d'intérêt cantonal en vue d'utiliser rationnellement le sol, de répartir judicieusement les activités et de sauvegarder la nature et le paysage.
Art. 34 Contenu
Le plan directeur cantonal indique:
*a.*les options de développement ayant des effets sur l'aménagement du territoire cantonal;
*b.*les options régionales qui doivent être coordonnées entre elles et avec les options générales du canton;
*c.*les paysages, les sites et les monuments à protéger;
*d.*les territoires exposés à des dangers, des risques ou des nuisances importants, dont l'utilisation doit être soumise à des conditions particulières;
*e.*les équipements d'importance cantonale, existants ou à créer, tels que routes, installations de transports, voies de communication, bâtiments publics, gisements de matériaux, de même que les installations destinées à l'approvisionnement en eau ou en énergie, à l'épuration des eaux, à l'entreposage et à l'élimination des déchets.
Chapitre III Plan directeur communal et plan directeur localisé
SECTION I Plan directeur communal
Art. 35 But
Le plan directeur communal détermine les objectifs d'aménagement de la commune. Il tient compte des options cantonales et régionales de développement.
Art. 36 Contenu
Le plan directeur communal comporte les principes directeurs d'aménagement du territoire portant notamment sur l'utilisation du sol dans les territoires situés hors et en zone à bâtir, les constructions d'intérêt public, les espaces publics, les réseaux et les voies de communication, les équipements techniques et les transports, les sites, paysages, monuments et ressources naturelles à préserver, les territoires exposés à des nuisances ou à des dangers et les installations de délassement et de tourisme.
Il contient les mesures qui concrétisent les principes directeurs ainsi que le programme des mesures qui relève de la compétence de la municipalité.
Le contenu du plan directeur est adapté aux besoins de la commune.
Art. 37 Elaboration
La municipalité élabore le plan directeur communal. Elle consulte les communes voisines pour les problèmes à résoudre en commun.
Les recourantes et la commune intimée se sont exprimés de manière approfondie, tant durant la procédure communale que durant l'échange d'écritures devant le tribunal, sur la portée du plan directeur communal. Pour l'autorité communale, le plan directeur communal n'a pas de force contraignante selon la jurisprudence (ATF du 15 avril 1998, Denges, Lonay et Prévérenges c/Conseil d'Etat, RDAF 1998 I 318; ATF 1A.13/2005 du 24 juin 2005 dans la cause cantonale AC:2003.0188; TA, AC.2003.0053 du 3 octobre 2003; FO.1995.0012 du 10 septembre 1996, dans RDAF 1997 I 155). La commune fait valoir que la jurisprudence admet même que l'on s'écarte du plan directeur cantonal lorsqu'il s'agit d'écarts d'importance secondaire, objectivement justifiés et que la modification préalable du plan directeur paraîtrait hors de proportion (ATF 119 1a 362 et les références citées). De leur côté, les recourantes doivent bien admettre que l'art. 31 al. 2 LATC ne donne pas de force obligatoire aux plans directeurs communaux, à la différence du plan directeur cantonal. Le Tribunal administratif constate que telle est bien l'interprétation qui se dégage de la confrontation des alinéas 1 et 2 de l'art. 31 LATC. C'est ce qu'a déjà constaté le Tribunal fédéral, qui s'est également fondé sur les travaux préparatoires, dans l'arrêt du 15 avril 1998 (RDAF 1998 I 318) cité par la commune. On ne voit finalement pas d'où l'on devrait tirer la règle - que les recourantes voudraient voir poser - selon laquelle un plan d'affectation communal ne pourrait s'écarter du plan directeur communal qu'à la condition que ce dernier ait préalablement été modifié. Il n'y a rien à redire non plus au fait que l'autorité communale ait engagé des études en désignant d'emblée à ses mandataires certains principes du plan directeur communal dont elle envisageait qu'ils puissent ne pas être respectés. La seule question qui se pose finalement est de savoir si l'autorité communale pouvait adopter la solution contestée par les recourantes.
Dans la teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.
Art. 61 Approbation et recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
En l'espèce, les recourantes exposent qu'elles cherchent à sauver le parc des Paudex et qu'il aurait été possible de supprimer le septième immeuble (elles visent apparemment celui qui prendrait place à l'aval de la parcelle no 387 déjà construite) en reportant les droits à bâtir correspondants sur les autres périmètres, en autorisant par exemple un niveau supplémentaire dans les autres bâtiments. Les recourantes observent que cela respecterait la volonté de densification de l'Etat et le souci de la commune de ne pas perdre de l'argent et que cela permettrait d'étendre et de préserver le parc des Paudex.
Pour ce qui concerne la densification des constructions, on constate que dès le premier envoi du projet au Service de l'aménagement du territoire (lettre du 28 septembre 2004 de la municipalité à ce service), l'autorité communale avait insisté sur sa volonté de maintenir le coefficient de constructibilité à 0,8 plutôt qu'à 1,1 comme le préconisait ledit service dans ses remarques sur le plan général d'affectation alors en attente. La décision attaquée, du 2 octobre 2006, insiste également sur la nécessité de densifier l'utilisation des quartiers proches des transports publics qui résulte de diverses procédures d'aménagement du territoire en cours (révision du plan directeur cantonal et adoption de lignes directrices en 2002; schéma directeur de l'Ouest Lausannois (SDOL); projet d'agglomération Lausanne Morges - PALM). Par ailleurs, la décision attaquée, qui est la réponse à l'opposition des recourantes adoptée par le Conseil communal, examine en détail la teneur du plan directeur communal au sujet du sort du parc des Paudex en soulignant que le plan qu'il contient n'est que schématique et approximatif et que les limites du parc sont à définir selon les plans de quartier.
Le tribunal constate qu'en définitive, le plan adopté par le Conseil communal réduit l'ampleur des constructions envisagées par le projet retenu par le collège d'experts en supprimant celui des bâtiments qui auraient le plus empiété sur la surface engazonnée qui, à l'aval de la parcelle no 387, jouxte les aires de jeux existant actuellement. L'autorité communale a également renoncé à la possibilité d'ériger un bâtiment public dans la partie sud-est de la parcelle no 262. Comme l'expose la décision attaquée, l'autorité communale considère que l'extension du parc des Paudex prendra finalement la forme des nombreux espaces verts et bosquets d'arbres qui seront aménagés entre les nouvelles constructions.
Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé (AC.2005.0114 déjà cité), l'autorité de recours qui procède à un contrôle de l'opportunité peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte. Toutefois, en matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). Statuant en opportunité, le Tribunal administratif doit vérifier que la planification contestée devant lui soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d’autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l’organe compétent pour adopter le plan ; il doit préserver la liberté d’appréciation dont celui-ci a besoin dans l’accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; pour un exemple récent: AC.2006.0243 du 4 juillet 2007).
En l'espèce, les recourantes ne parviennent pas à démontrer qu'il s'imposait de s'en tenir à ce qu'elles tiennent pour la configuration obligatoire de l'extension du parc des Paudex. Comme l'observe l'autorité communale, la délimitation exacte relevait du niveau du plan de quartier. Le parti adopté, qui consiste à aménager en parc les espaces entre les bâtiments (les recourantes ne contestent pas que ce soit réalisable), relève de l'appréciation des intérêts locaux qui devaient être pris en considération. Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'imposer un parti différent, par exemple en remodelant la distribution des droits à bâtir par une diminution du nombre de bâtiments ou une augmentation du nombre de niveaux autorisés.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourantes, qui doivent des dépens à l'autorité communale (art. 55 al. 2 LJPA) qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Conseil communal de Renens du 7 septembre 2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 11 octobre 2006 (adoption et approbation préalable du plan de quartier P15A "En Belle Vue" à Renens) sont maintenues.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes.
IV. Les recourantes, solidairement entre elles, doivent à la Commune de Renens la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 août 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.