Arrêt du 21 juin 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 21 juin 2007

Composition

Mme Aleksandra Favrod, présidente ; M. Antoine Thélin et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs ; M. Yann Jaillet, greffier.

Recourant

Dominique DUPERTUIS, à La Sarraz, représenté par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne.

Autorités intimées

Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne,

Municipalité d'Ormont-Dessous.

Autorité concernée

Service des routes, représenté par le Voyer du IIIème arrondissement, à Aigle.

Objet

Autorisation cantonale spéciale

Recours Dominique DUPERTUIS c/ décision du Service de l'aménagement du territoire du 18 août 2006 communiquée par la Municipalité d'Ormont-Dessous le 25 août 2006 (construction d'un garage de deux places sur la parcelle n° 979, au lieu-dit "Aux Molettes")

Vu les faits suivants

A. Propriété de M. Dominique Dupertuis, la parcelle n° 979, d'une surface de 6'108 m2, au lieu-dit "Aux Molettes", est colloquée en zone agricole et alpestre selon le règlement communal d'Ormont-Dessous sur le plan général d'affectation (RPGA) du 17 avril 1996. Elle est limitée à l'est par la route cantonale n° 79 reliant Le Sépey à Leysin et, au sud-est, par une petite parcelle (n° 981), qu'occupe un garage semi-enterré de deux places. Elle est bordée au nord, à l'ouest et au sud par trois autres parcelles, dont une supporte une ferme (n° ECA 534) et les deux autres des chalets de vacances (n° ECA 525 et 526). Dans ce secteur, le terrain présente une pente du sud-ouest au nord-est relativement raide.

Sur la parcelle n° 979 repose un chalet typique des Préalpes vaudoises, d'une surface au sol de 83 m2, qui est la propriété de la famille de l'intéressé depuis 1803. Il est accessible par un chemin goudronné d'environ 3 m de largeur, horizontal et débouchant sur la route cantonale à l'extrémité sud-est de la parcelle n° 979. Un vieux cerisier, un pin, un sapin et un sapin bleu, dont la hauteur varie entre 8 et 10 m, sont plantés à quelques mètres de la façade sud du bâtiment. De l'autre côté, le sol renferme une source et, plus bas, une fosse septique. Rénové en son temps par le père de M. Dupertuis, le chalet est actuellement occupé à l'année par des locataires. Il n'a fait l'objet d'aucun agrandissement de sorte que son état actuel correspond à celui existant avant le 1er juillet 1972. Sa surface brute totale est de 212.62 m2; les surfaces brutes de plancher utiles s'étendent sur 124.49 m2 et les surfaces annexes brutes sur 88.13 m2.

B. Du 31 mars au 20 avril 2006, M. Dupertuis a mis à l'enquête publique un projet de construction d'un garage de deux places enterré, implanté en amont du débouché du chemin d'accès sur la route cantonale, à 35 mètres environ du chalet.

Aucune opposition n'a été déposée contre ce projet.

C. Par décision du 18 août 2006, reproduite dans la synthèse CAMAC n° 72'791, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, au motif que la distance séparant le chalet et le garage projeté faisait de ce dernier une nouvelle construction sans lien physique avec le bâtiment principal. Il a précisé que seule une implantation en agrandissement contigu de ce dernier paraissait possible.

Par décision du 25 août 2006, la Municipalité d'Ormont-Dessous a communiqué à M. Dupertuis la décision précitée du SAT.

D. Par acte du 19 septembre 2006, M. Dupertuis a recouru contre cette décision, concluant à la délivrance de l'autorisation sollicitée, subsidiairement à son annulation et au renvoi du dossier à l'autorité cantonale compétente pour nouvelle décision. Il fait valoir en substance que l'implantation du garage en contiguïté du chalet constituerait une atteinte à son identité et nuirait à son intégration dans le paysage. Il ajoute que ce mode de construction, consistant à implanter les garages en bordure de la voie publique et à distance des habitations qui se trouvent en retrait sur le terrain, est très courant le long de la route reliant Le Sépey à Leysin. Il relève enfin que le projet litigieux, enterré, serait parfaitement intégré dans le secteur.

Dans sa réponse du 1er novembre 2006, le SAT expose que le garage envisagé n'est pas imposé par sa destination, M. Dupertuis pouvant continuer à stationner son véhicule à l'air libre ou dans un parking situé dans la zone à bâtir proche. Il précise qu'il n'a pas connaissance d'octroi d'autorisations spéciales cantonales pour des projets comparables.

Dans ses observations, la Municipalité d'Ormont-Dessous (ci-après : la municipalité) conclut à l'admission du recours, estimant que, compte tenu des conditions locales et des autres garages déjà bâtis en bordure de route, le projet litigieux est parfaitement admissible. Il a également mentionné le cas d'une autorisation du SAT du 25 janvier 2005, accordant la création d'une dépendance en bordure de route, qui est liée à un chalet situé à une cinquantaine de mètres en amont.

Le voyer du 3ème arrondissement s'est déterminé le 3 novembre 2006.

Le recourant a fait part d'observations complémentaires le 27 novembre 2006.

E. Le 27 mars 2007, le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties. Il a constaté l'existence de plusieurs garages de part et d'autre de la route cantonale n° 709. Le garage de la parcelle n° 981 a été construit pour la maison située au nord-ouest du chalet du recourant (n° ECA 526), qui ne disposait à l'époque d'aucune voie d'accès. En face de la ferme n° ECA 534, un ancien dépôt a été aménagé en garage, pour une habitation implantée à une cinquantaine de mètres en contrebas. Plus bas en direction de Cergnat, deux autres garages sont construits au bord de la route, mais la municipalité ne peut pas établir si et quand leur construction a été autorisée. La municipalité a également indiqué que la plupart des permis de construire des garages hors zone à bâtir qu'elle avait accordés ces dernières années concernaient des garages non accolés aux bâtiments principaux.

Le tribunal s'est ensuite déplacé au lieu-dit "La Comballaz", où il a constaté l'édification d'un garage semi-enterré de deux étages, avec un toit à deux pans, dont l'étage est un espace disponible de 40 m2. Le bâtiment auquel il est lié se trouve à une cinquantaine de mètres.

Considérant en droit

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

Selon son art. 17 RPGA, la zone agricole et alpestre est réservée à l'exploitation des domaines et des pâturages et autres activités en relation étroite avec l'affectation de la zone (al. 1). Y sont autorisés les bâtiments nécessaires à l'exploitation d'un domaine agricole favorisant le but assigné à la zone (let. a), les constructions et installations nécessaires à une exploitation assimilée à l'agriculture (établissement d'élevage, etc.) dont l'activité est en rapport avec l'utilisation du sol (let. b) et les bâtiments d'habitation pour l'exploitant et le personnel des exploitations mentionnées aux lettres a et b, pour autant qu'elles constituent la partie prépondérante de leur activité professionnelle et que les bâtiments d'habitation soient un accessoire nécessaire au bon fonctionnement de l'exploitation (let. c).

a) L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) dispose qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1) et que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a). Le chalet du recourant est implanté en zone agricole et alpestre, mais il a perdu sa vocation agricole ou alpestre depuis de nombreuses années. Après avoir servi comme chalet de délassement, il est actuellement occupé à l'année par des locataires, qui n'exercent pas une activité professionnelle agricole. Les conditions posées par l'art. 22 LAT ne sont manifestement pas remplies.

b) Selon l'art. 24 LAT toutefois, hors zone à bâtir, des autorisations peuvent être délivrées exceptionnellement pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 112 1b 102).

De la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination du bâtiment en cause entraîne nécessairement sa construction sur un emplacement précis (nécessité de l'implantation sous un angle positif), la nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif) (v. P. Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 266). La première condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques et d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé hors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs, et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément, soit selon les idées et vœux subjectifs des particuliers (ATF 1A.256/2004 du 31 août 2005, consid. 5; ATF 129 II 63, consid 3.1; ATF 123 II 499, consid. 3b/cc = JT 1998 I 512; ATF 118 Ib 335, consid. 2b = JT 1994 I 436). La condition de l'implantation commandée par la destination de l'ouvrage est relative, en ce sens que le requérant ne doit pas démontrer que seul l'endroit choisi est approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants fassent apparaître l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que d'autres (ATF 115 Ib 295, JT 19991 I 452, ATF 115 Ib 472 = JT 1991 I 498).

c) En retenant que le garage projeté est un nouveau bâtiment distinct du chalet existant, il devrait être qualifié de construction nouvelle (ATF 108 Ib 359 cons. 3a). Dans ce cas, son implantation hors de la zone à bâtir ne saurait être imposée par sa destination, faute de raison objective justifiant sa réalisation à l'endroit prévu. Il répond en effet à un critère de commodité, dans le sens où il évite aux utilisateurs du chalet de déblayer la neige sur le chemin d'accès et sur les véhicules (v. RDAF 1986, p. 117). Le recourant soutient toutefois que son projet doit être plutôt examiné à la lumière de l'art. 24 c LAT.

a) S'agissant des constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, l'art. 24c LAT prévoit:

"Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

A cet égard, l'art. 42 al. 1 OAT précise:

"Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement."

b) L'art. 24c LAT concrétise la garantie de la situation acquise. Cette disposition a pour but d'atténuer les conséquences des restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des constructions et installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés en zone non constructible. Conformément à son aliéna premier ainsi qu'à l'art. 41 OAT (cf. Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V, autorisations au sens de l’article 24 c : modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 2 p. 5), elle s'applique uniquement aux constructions et installations qui:

• sont situées hors de la zone à bâtir;

• ont été érigées ou transformées légalement;

• ont subi une modification du droit qui a conduit à leur classement en zone non constructible;

• sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite de cette modification du droit car elles n’étaient pas utilisées à des fins agricoles; et

• peuvent encore être utilisées conformément à leur destination.

c) L'art. 42 al. 1 OAT prévoit que les constructions et installations visées par l’article 24c LAT ne peuvent faire l’objet de modifications que si l’identité de la construction – y compris ses abords – est respectée pour l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement. Pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I, ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (Droit fédéral et vaudois de la construction, note 6.2 ad art. 24c LAT et les arrêts cités).

Enfin, dans ses explications sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, l'Office fédéral du développement territorial indique qu'en principe l'art. 24c LAT suppose un lien matériel entre le bâtiment principal et l'annexe projetée, mais que l'on peut déroger à ce principe lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre bâtiment existant et l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (p. 35). Il cite l'exemple d'un garage qui constitue une construction isolée, mais qui est considéré comme une extension de la maison en raison de la configuration du terrain et de la forte pente qui empêche une construction attenante.

En l'espèce, le chalet du recourant n'a jamais été agrandi. Il en découle que la construction d'une annexe de 36 m2 accolée au bâtiment pourrait être autorisée au regard des agrandissements admis par l'art. 42 al. 3 OAT. Toutefois, si un garage devait lui être accolé, seules les façades sud et nord permettraient en principe d'accueillir ce type de construction. Or, au nord se trouvent une source et une fosse sceptique, de sorte que toute construction y est impossible. Au sud se dressent quatre arbres. Même si leur abattage pour permettre la construction d'un garage est possible, cette solution, du point de vue de l'esthétique et de l'intégration dans le paysage, serait désastreuse. L'inspection locale a permis de constater que le chalet du recourant est typique des Préalpes vaudoises et qu'il est pratiquement entièrement bâti en bois, si ce n'est les fondations sur un demi étage. Il n'a pas connu de transformations extérieures importantes depuis son édification. Il paraît ainsi difficile voire impossible de construire un garage qui, même à moitié enterré, serait susceptible de respecter l'architecture du chalet. Une telle construction aurait au contraire pour effet d'enlaidir, voire dénaturer le bâtiment en question, d'autant plus qu'elle implique que des arbres de taille importante soient abattus.

Les chalets voisins qui présentent une architecture semblable à celle du recourant possèdent pour la plupart un garage qui ne leur est pas directement accolé, mais qui est indépendant. Parfois même, se trouvent-ils au bord de la route cantonale à quelques dizaines de mètres du bâtiment principal. Certes, certains garages implantés au bord de la route cantonale n'ont pas été construits dans le même contexte que le projet litigieux. En effet, le garage implanté sur la parcelle n° 981 est lié à une maison qui ne disposait à l'époque d'aucun chemin d'accès. Quant au garage situé vis-à-vis du bâtiment n° ECA 534, il s'agit d'une construction déjà existante, qui a par la suite été transformée. Quant aux autres garages situés en aval de la parcelle du recourant, la municipalité n'a pas pu dire quand et si une autorisation avait été dûment accordée. Le SAT a autorisé le 25 janvier 2005 la construction d'un garage de deux places sur la parcelle n° 3720. Il s'agit en effet d'une construction nouvelle, indépendante du bâtiment auquel elle est liée, assez imposante, qui est située également hors zone à bâtir selon le préavis du SAT. Certes, cette construction se trouve dans une zone implantée dans un périmètre d'agglomération "La Comballaz" à réglementer par un plan spécial; néanmoins, le SAT a considéré qu'elle se situe hors zone à bâtir, de sorte qu'elle doit répondre aux mêmes exigences légales que le garage projeté. S'il est vrai que l'habitat y est plus groupé qu'"Aux Molettes", il n'en demeure pas moins que les raisons qui ont été soulevées par le SAT pour accepter ce projet sont semblables à celles invoquées dans la présente cause et que les situations sont analogues. Ainsi, le SAT a dans des cas semblables au cas d'espèce suivi le raisonnement promulgué par l'Office fédéral du développement territorial et il n'y a aucun motif pour s'en écarter dans le cas d'espèce.

Enfin, l'implantation au bord de la route cantonale, d'une construction presque entièrement enterrée, qui soustrait un minimum de terre à la zone agricole, s'intègre parfaitement dans le paysage, au contraire d'une implantation le long du chemin d'accès au chalet. La construction du garage litigieux sera en accord avec le secteur, où les garages situés en bordure de route et à distance du bâtiment auquel ils sont liés. Au demeurant, aucune opposition au projet n'a été déposée et l'on ne conçoit pas en quoi il pourrait constituer une gêne pour le voisinage. Ainsi, compte tenu des caractéristiques très particulières des environs immédiates du chalet et du secteur, l'implantation du garage le long de la route doit être autorisée.

Au vu des considérants qui précèdent, la décision du SAT doit être réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise doit être accordée et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue de nouveau sur la demande de permis de construire.

Vu le sort du pourvoi, les frais de justice seront laissés à la charge de l'Etat. Conformément à l'art. 55 LJPA, le recourant, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 18 août 2006 est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise par Dominique Dupertuis pour la construction d'un garage de deux places sur la parcelle

n° 979 est accordée.

III. La décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 25 août 2006 est annulée, le dossier de la cause étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

V. L'Etat de Vaud versera à Dominique Dupertuis, par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juin 2007

La présidente : Le greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint et à l’Office fédéral du développement territorial.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.