Arrêt du 15 mai 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 15 mai 2007

Composition

M. Eric Brandt, président ; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

Recourants

Josiane et Alexandre POGGI, à Bière, représentés par Henri BAUDRAZ, avocat à Lausanne.

Emilie SAVARY

Autorité intimée

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.

Autorité concernée

Municipalité de Bière, à Bière

Objet

Rétablissement de la situation réglementaire

Recours Josiane POGGI et consort c/ décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 août 2006 (ordre de remise en état des lieux)

Vu les faits suivants

A. Le 1er août 2005, Josiane Poggi, née le 4 février 1960, et ses filles mineures Emilie Savary et Candice Poggi ont acquis conjointement en société simple la parcelle n° 696 du cadastre de la Commune de Bière, sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation de 312 m2 qui a été construit en 1977. Le solde du bien-fonds est composé d’une surface de pré-champ de 19'502 m2. La parcelle est colloquée en zone agricole par le plan général d’affectation communal.

B. Les propriétaires ont déposé le 26 août 2005 une demande de permis de construire une piscine semi-enterrée de type « Zodiac », démontable et gonflable, d’une capacité de 40 m3, ainsi que six places de stationnement. L’enquête publique a été ouverte du 2 au 22 septembre 2005. Le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a refusé de délivrer son autorisation spéciale requise pour les constructions hors zone à bâtir. S’agissant de la piscine, elle devait être considérée comme une construction nouvelle par sa surface et son implantation à une vingtaine de mètres de la maison, dans un espace qui n’est pas dévolu aux dégagements extérieurs directs des logements existants. Elle pourrait être envisagée à la condition d’être implantée à proximité immédiate du bâtiment, que la surface du bassin n’excède pas 40 m2 et qu’aucun mouvement de terre ou murs de soutènement ne soient nécessaires à sa réalisation. Concernant les places de stationnement, le SAT précise qu’il pourrait admettre une faible extension des surfaces de circulation et de stationnement permettant de couvrir les besoins usuels (deux places par logement) pour autant que les espaces existants ne suffiraient pas. La Centrale des autorisations CAMAC a adressé sa synthèse à la Municipalité de Bière (ci-après : la municipalité) le 15 décembre 2005 qui l’a transmise aux propriétaires le 28 décembre 2005 en leur suggérant de demander au SAT la mise sur pied d’une séance de travail afin de pouvoir discuter du bien-fondé du projet sur place, en particulier concernant les nouvelles places de stationnement.

C. Malgré le préavis défavorable de la CAMAC, la piscine a été installée et les places de stationnement créées. Le 17 août 2006, le SAT a notifié la décision suivante aux propriétaires :

« I. Ordonner la démolition de la piscine et des six places de stationnement que vous avez construites sans requérir d’autorisation puis de remettre le terrain en son état naturel antérieur.

II. Vous impartir un délai jusqu’au 30 novembre 2006 pour exécuter l’ordre précité.

III. Vous impartir, préalablement , un délai jusqu’au 15 septembre 2006 , pour nous indiquer les coordonnées de l’entreprise que vous aurez désignée pour effectuer les travaux précités de démolition et de remise en état antérieur de la parcelle.

A charge pour vous d’obtenir, auprès de l’entreprise de votre choix, et de nous transmettre l’offre correspondante et nous fournir - pour accord et par l’entremise de votre Municipalité – le descriptif des travaux de démolition et des modalités de la remise en état antérieur du terrain, pour lesquels une autorisation est exigée (cf. art. 103 al. 1 LATC).

IV. Vous avertir que – à défaut pour vous d’obtempérer, dans les délais impartis, aux ordres précités reçus – nous ferons exécuter lesdits travaux par une tierce entreprise qu’il nous appartiendra de désigner aux fins qu’elle puisse intervenir par substitution pour remédier à votre défaillance fautive et à vos frais.

Cas échéant, nous ferons inscrire – en application de l’article 132 LATC – une hypothèque légale destinée à garantir tous les frais que nous nous verrions contraints d’engager pour procéder, à votre place, à cette remise en état.

[…] »

D. Par recours déposé le 11 septembre 2006 contre cette décision auprès du Tribunal administratif, Josiane Poggi et son époux Alexandre Poggi ont conclu à son annulation ; en substance, les ouvrages construits sans autorisation seraient de faible importance et ne porteraient pas préjudice au développement agricole de la parcelle. La municipalité a déposé ses observations le 17 octobre 2006 et le SAT s’est déterminé sur le recours le 3 novembre 2006 en concluant à son rejet. Josiane Poggi et ses filles ont encore déposé un mémoire complémentaire le 18 décembre 2006.

E. a) Le tribunal a tenu audience le 15 janvier 2007 à Bière en présence des parties. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :

« Les recourants évoquent la problématique du parcage de leurs véhicules. La solution antérieure consistait à parquer le long de la route cantonale de l’autre côté de la parcelle. L’aménagement de 6 places de parc sur la propriété avait pour but principal d’assurer la sécurité des habitants ; la route cantonale est jugée dangereuse par les recourants et par la municipalité, laquelle approuve le concept d’aménagement de places de parc sur le terrain des recourants. Ces derniers expliquent que les places ont été réalisées perpendiculairement au chemin menant à leur habitation afin de permettre aux automobilistes qui quittent la propriété de manœuvrer pour s’engager sur la route cantonale en marche-avant. Ils déclarent qu’aucun miroir n’a été installé à cet endroit.

Les recourants expliquent que le bâtiment n’est pas excavé ; les box situés au rez-de-chaussée sont actuellement utilisés comme dépôts/caves. Ils font remarquer que l’utilisation de ceux-ci comme garages pourrait poser un problème de sécurité si la place n’est pas suffisante pour effectuer la manœuvre de rebroussement.

Le SAT fait remarquer que seule une partie des travaux autorisés en 1972 aurait été réalisée. Le solde des travaux aurait été exécuté ultérieurement, probablement en 1985. Or, les recourants ont acheté l’habitation concernée en 2005 sans avoir réalisé d’autres travaux.

Le tribunal procède à l’inspection locale en présence des parties. Il se rend sur l’emplacement des 6 places de parc et constate qu’il mesure environ 18 mètres de long pour 10 mètres de large. Il se déplace ensuite devant le bâtiment d’habitation des recourants ; il constate que le rez-de-chaussée comporte 3 portes d’accès à des box qui font office de réduits mais que les dimensions permettraient de parquer une voiture dans chaque box.

Le tribunal se déplace dans le jardin des recourants, constituant une partie privative ; il constate la présence d’une piscine partiellement enterrée et d’une surface d’environ 10 m2.

(…)

Le tribunal tente la conciliation et suspend la procédure pour permettre aux parties de se prononcer sur les propositions tendant à régulariser la situation ».

b) Le tribunal a constaté le 14 mars 2007 que la tentative de conciliation avait échoué.

Considérant en droit

a) L'art. 103 al. 1 1ère phrase de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition est précisée par l’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (ci-après : RATC; RSV 700.11.1), lequel soumet notamment à autorisation municipale les constructions nouvelles (art. 68 let. a RATC).

b) La jurisprudence du tribunal rendue en application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103 LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une modification "sensible de la configuration, de l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment". Le tribunal a récemment considéré qu'un poulailler de 15 m², construit de poutres épaisses et de larges planches, avait un impact sur les lieux qui était loin d'être négligeable et était soumis à autorisation (arrêt TA AC.2002.0221 du 18 mai 2005). Tel est également le cas par exemple d'un miroir fixé sur le mur d'une propriété et destiné à remédier à un manque de visibilité (arrêt TA AC.1998.0027 du 13 septembre 2004).

c) Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972, 341 ; arrêt TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de l’art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (ci-après : LAT), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al. 1 1ère phrase LATC précise pour sa part, que pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, le département des institutions et des relations extérieures décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 2ème phrase LATC) et que les conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l’autorisation communale (art. 81 al. 3 1ère phrase LATC). L’art. 120 let. a LATC prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.

d) En l’espèce, la parcelle en cause est située en zone agricole, et par conséquent hors zone à bâtir. Il n’est pas contesté que le SAT a refusé de délivrer son autorisation spéciale et que les ouvrages litigieux nécessitaient l’octroi d’une telle autorisation. L'ordre de remise en état qui fait l'objet de la décision attaquée constitue une mesure d'exécution du refus de l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir. Ce refus n’a pas fait l’objet d’un recours de sorte qu'il est devenu définitif. L’ordre de remise en état a ainsi la portée d'une mesure d’exécution d'une décision cantonale en force et définitive.

e) Le tribunal ne peut donc réexaminer dans la présente procédure la justification du refus de l'autorisation spéciale cantonale. Il est vrai que la municipalité a bien suggéré aux recourants de demander au SAT la mise sur pied d’une séance de travail sur place afin que ledit service puisse constater le bien-fondé du projet, ce qui pouvait laisser penser que la procédure était toujours en cours. La notification de la décision cantonale est toutefois intervenue de manière conforme aux exigences de l'art. 123 al. 3 LATC, avec l'indication des voie et délai de recours de sorte que les recourants ne pouvaient ignorer la portée d'une telle décision en faisant preuve de l'attention requise par les circonstances. En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (voir RDAF 1986, p. 314; voir André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994; voir arrêt TA GE.1993.0122 du 16 avril 1996, consid.1). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (voir arrêt TA AC.1992.0098 du 13 novembre 1992).

a) La municipalité, à son défaut le département des institutions et des relations extérieures, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).

b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35 ; 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).

c) En l'espèce, l'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt des recourants à conserver la piscine dans son implantation actuelle et la totalité des places de stationnement déjà réalisées. La piscine et les places de stationnement ont un impact relativement important sur la configuration des lieux, de sorte qu'on ne saurait parler d'une violation mineure des prescriptions applicables. Il faut aussi tenir compte du fait que les recourants ont réalisé les ouvrages litigieux en sachant qu'ils n’avaient pas été autorisés par le SAT et en plaçant ainsi l'autorité devant le fait accompli. Le tribunal estime ainsi que l'ordre de remise en état des lieux n'est pas contraire au principe de la proportionnalité.

Il convient encore d'examiner s'il existe des faits nouveaux qui imposeraient à l'autorité cantonale de procéder au réexamen de la décision de base refusant les travaux litigieux.

a) Les autorités administratives de première instance sont en effet tenues de réexaminer, sur demande, la situation qui résulte de leurs décisions si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ou si le demandeur s'appuie sur des faits ou des moyens de preuve déterminants qu'il ne connaissait pas avant cette décision ou dont il n'avait pas alors la faculté ou un motif suffisant de se prévaloir. Cette faculté de demander le réexamen existe même si les décisions en cause ont été confirmées par les autorités de recours (voir André Grisel, Traité de droit administratif Vol. II, p. 948-949; voir également ATF 119 V 184, 115 V 183).

b) En l’espèce, les recourants n’ont pas invoqué d’éléments nouveaux pouvant justifier un réexamen de la décision cantonale de refus. En particulier, ils n'ont pas examiné avec le SAT la possibilité de prévoir une piscine répondant aux conditions fixées par ce service dans la décision de la synthèse CAMAC du 15 décembre 2005, c'est-à-dire une piscine plus proche du bâtiment et n'excédant pas 40 m2. Les recourants n'ont pas examiné non plus avec cette autorité la possibilité d'aménager une place de stationnement plus réduite. Ils n'ont également pas déposé de demande de permis de construire portant sur ces modifications. Il n'existe ainsi pas d'éléments nouveaux qui permettraient un réexamen de la décision de base refusant les travaux litigieux.

c) Il est vrai que le représentant du SAT a mentionné le fait que les trois logements autorisés en 1977 n'auraient pas été réalisés immédiatement dans le gabarit du bâtiment existant, mais plus tard, et probablement après 1985. Toutefois cet élément n'est pas déterminant pour fixer l'ampleur des travaux qui peuvent être admis dès lors que l'autorisation cantonale de base délivrée en 1977 prévoyait effectivement la construction de trois logements et que dans l'état actuel, le bâtiment est pour l'essentiel conforme aux plans admis en 1977 avec les trois logements. Cette situation ne peut donc pas modifier les éléments d'appréciation qui ont amené l'autorité intimée à refuser l'autorisation spéciale tout en indiquant les possibilités d'extension admissibles qui semblent effectivement conformes aux art. 24 et ss LAT.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge des recourants solidairement entre eux. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 août 2006 est maintenue, sous réserve du délai d'exécution reporté au 31 juillet 2007.

III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2007

Le président : La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.