CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 août 2007
Composition
greffière.
Recourants
Roland DU BOIS, à Pully
PPE CLAIR-MATIN 4, à Pully
Cécile CURINGA, à Pully
Félix CURINGA, à Pully, Tout quatre représentés par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Pully, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne
Objet
Remise en état
Recours PPE Clair-Matin c/ décision de la Municipalité de Pully du 16 juin 2006 (démolition d'un porche)
Vu les faits suivants
A. Roland Du Bois, Jean-Bernard Pittet et Claude Favey, propriétaires des parcelles No 1774 et 3302 du cadastre de la commune de Pully sises au chemin de Clair-Matin 4-4a, ont déposé, le 4 avril 2002, une demande d’autorisation de construire deux villas de trois logements avec deux garages et piscine extérieure.
Les plans mis à l’enquête publique du 23 avril au 13 mai 2002 prévoyaient l’implantation, à l’ouest de la parcelle 3302, d’un bâtiment (villa A) mesurant sur sa plus longue façade (est-ouest) 15,80 m, y compris une véranda de 2,50 m au sud mais sans une marquise accolée à la façade nord de 1,60 / 3 m. La distance aux limites était de 5 m par rapport à la parcelle No 1760 à l’ouest, et de 7,83 m à l'axe du chemin de Clair-Matin au nord. A l’est de la parcelle 3302 devait s’implanter un bâtiment (villa B) mesurant sur sa plus longue façade (est-ouest) 16 m, y compris une véranda de 2,50 m au sud et un porche d’entrée accolé à la façade nord de 1,60 / 3 m. La distance aux limites était de 5 m par rapport à la parcelle No 3712 sise à l’est. La parcelle 1774 était destinée à l’implantation d’une piscine.
Les lieux font partie de la zone de villas, à teneur du plan d'affectation et du règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions (RCATC) légalisé le 12 mars 2001.
Les propriétaires ont obtenu un permis de construire le 24 juin 2002 donné à la condition notamment que les biens-fonds soient fractionnés en deux biens-fonds distincts de respectivement 700 m2 (parcelle A No 1774) et 601 m2 (parcelle B No 3302).
B. Souhaitant apporter quelques modifications à leur projet, en particulier quant à l’implantation et au gabarit des bâtiments, à la création d’un dépôt ouvert et d’une véranda ainsi qu’à la surélévation des niveaux des étages, les constructeurs se sont vu délivrer deux autorisations complémentaires respectivement les 30 juin et 10 décembre 2003. Ils ont encore requis de pouvoir créer deux châssis vitrés dans la villa A et un local technique enterré et ont obtenu à cet effet une troisième autorisation complémentaire le 11 juin 2004.
C. Les propriétaires ont constitué, le 6 février 2004, une propriété par étages sur le bâtiment d’habitation sis sur la parcelle No 1774 (villa A). Roland Du Bois est devenu propriétaire des lots 1774-1 (appartement/bureau en sous-sol), 1774-3 (appartement au rez supérieur), 1774-4 (appartement à l’étage) et 1774-5 (garage). Cécile et Félix Curinga ont acquis le lot 1774-2 (appartement au rez inférieur), tandis que la société simple constituée de Claude Favey et Jean-Bernard Pittet a acquis le lot 1774-6 (garage).
D. Le 11 avril 2005, se fondant sur une visite des lieux effectuée par la commission de salubrité le 7 avril 2005, la Municipalité de Pullly (ci-après : la municipalité) a octroyé aux constructeurs un délai au 31 mai 2005 pour procéder à divers travaux relatifs notamment à des problèmes d’évacuation des eaux et de conformité des gardes-corps.
E. Par décision du 16 juin 2006, la municipalité à ordonné à Roland Du Bois, architecte du projet, de supprimer un porche d’entrée réalisé sans autorisation sur la façade nord de la villa A dans un délai échéant le 30 août 2006, cette construction ne figurant pas sur les plans mis à l’enquête et rendant le bâtiment non réglementaire quant à la distance aux limites de propriété. Elle a précisé que le permis d’habiter ne serait délivré qu’après régularisation de la situation. Elle a également constaté que le porche accolé au nord de la villa B mesurait 2,20 m au lieu de 1,60 m, avec pour conséquence que la distance aux limites n’était également plus respectée pour cette construction. Elle a toutefois précisé qu’en application du principe de la proportionnalité, elle admettait cet état de fait.
F. Par acte du 7 juillet 2006, Roland Du Bois a interjeté recours contre cette décision. Il relève que la commission de salubrité n’a émis aucune remarque quant à l’existence de ce porche qu’il considère comme réglementaire puisque assimilable à une dépendance ne comptant pas dans la longueur des façades. Il invoque également une inégalité de traitement entre propriétaires puisque, selon des informations obtenues du service de l’urbanisme, la possibilité de créer un porche dépendrait de la grandeur des parcelles constructibles. Cette inégalité serait également consacrée par le fait que les propriétaires de constructions dont l’accès se fait au sud peuvent prévoir, du fait de la pente moyenne à Pully, des entrées de grandes dimensions au niveau du sous-sol ou sous forme de dépendance jusqu’en limite de construction. Il considère également que l’autorité fait une interprétation restrictive, voire arbitraire, du règlement communal.
Dans sa réponse du 14 août 2006, la municipalité a conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Elle relève que les plans mis à l’enquête à l’origine et ceux qui lui ont été soumis ultérieurement dans le cadre de demandes de modifications n’ont jamais fait figurer de porche sur la villa A. Elle maintient que le porche d’entrée doit être compris dans la longueur de la façade d’un bâtiment dès lors qu’il ne peut être assimilé à une dépendance. Elle précise qu’un porche a effectivement été autorisé sur la villa B car sa longueur additionnée à celle de la façade permettait encore le respect des distances aux limites. Elle conteste pour le surplus les propos prêtés par le recourant au Service de l’urbanisme.
La PPE Clair-Matin 4, représentée par son administrateur Roland Du Bois, s’est déterminée par mémoire du 6 novembre 2006. Outre les arguments déjà développés dans l’acte de recours, elle invoque une violation du principe de la proportionnalité.
La municipalité s’est encore exprimée par mémoire du 29 novembre 2006.
G. L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l’art. 31 al. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.
a) Les recourants allèguent que la construction litigieuse respecte la distance aux limites dans la mesure où elle doit être assimilée à une dépendance. A cet égard, le RCATC dispose ce qui suit :
art. 15 : longueur des bâtiments
Sous réserve des secteurs où le plan général d’affectation la réduit, la longueur maximum de la façade d’un bâtiment est limitée à 30.00 m (balcons ouverts, avant-toits, corniches, marquises et dépendances accolées non compris).
Art. 16 : distances aux limites et entre bâtiments
La distance minimum entre un bâtiment et les limites de propriété est déterminée par la longueur et la hauteur de la façade correspondante.
Elle est au minimum de 5.00 m par rapport aux façades ne dépassant pas 16.00 m de longueur.
La distance à la limite est augmentée de 0.30 m par mètre ou fraction de mètre de la longueur supplémentaire.
(…)
En l’occurrence, l’ajout du porche d’entrée, partie d’ouvrage dont le RCATC ne prévoit pas qu’il échapperait aux règles sur les distances aux limites, a pour conséquence de porter la longueur de la façade à 18 m au lieu de 15,80 m et la distance à la limite de la parcelle No 1760 à 5,60 m selon l’art. 16 al. 3 RCATC au lieu de 5 m. Il ne fait dès lors aucun doute que la construction litigieuse est située dans les espaces réglementaires.
b) Se pose toutefois la question de savoir si ce porche peut ou non être admis au titre de dépendance accolée qui n’entrerait pas dans le calcul de la longueur du bâtiment.
L’art. 26 RCATC dispose, s’agissant des dépendances, ce qui suit :
La Municipalité peut autoriser la construction de petites dépendances au sens de l’article 39 RATC ou de dépendances souterraines dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.
(…)
Ne sont pris en compte ni dans le calcul de la surface bâtie ni dans celui de la distance aux limites :
les dépendances dont la surface est équivalente ou inférieure à 36 m2
(…)
Cette disposition est complétée par l’art. 39 RATC dont la teneur est la suivante :
A défaut de disposition communale contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l’art. 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal.
Par dépendance de peu d’importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle.
(…)
Les recourants considèrent que la notion de « dépendance accolée » de l’art. 15 RCATC déjà cité ne doit pas être interprétée restrictivement, car une telle interprétation conduirait, de manière arbitraire, à autoriser un garage à voitures mais non pas un porche dont l’impact est pourtant moins important. Ce grief doit être écarté. On ne se trouve en effet pas dans le domaine de l’interprétation mais dans celui de l’application de dispositions réglementaires qui donnent une définition dénuée de toute ambiguïté de la notion de dépendance, dans laquelle n’entre pas le porche litigieux qui constitue l’accès nécessaire au bâtiment principal et sert à ce titre à l’habitation. Le Tribunal a en effet déjà jugé qu’un porche d’entrée qui a précisément pour but de permettre un accès protégé à l'intérieur de l'habitation avec laquelle il communique, ne répond pas à la définition de dépendance au sens de l'art. 39 RATC (TA AC.2006.011 du 18 août 2006 ; RDAF 1973, p. 360; AC.2005.0110 du 29 mars 2006; AC.2002.0229 du 12 mai 2003, p. 8). C’est en conséquence à juste titre que l’autorité intimée a fait application des art. 16 RCATC et 39 RATC.
On ne peut pas prétendre non plus que le porche litigieux devrait être traité non pas comme un avant-corps à prendre en compte dans le calcul de la distance à la limite, mais à l’instar d’un balcon.
La question de savoir si un élément de construction doit être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites doit, de manière générale, être examinée en fonction du but poursuivi par ce type de règles. La réglementation sur la distance aux limites et entre bâtiments sur une même parcelle tend principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus aient l'impression que la construction voisine les écrase (AC.2003.0089 du 9 juin 2004; AC.2003.0118 du 25 février 2004; Jean-Luc Marquis, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne, p. 87); elle vise également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (AC.1991.0129 du 24 novembre 1992). En application de ces principes, le critère pour déterminer si un élément de construction doit être qualifié d'avant-corps (et par conséquent être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites) tient à son aspect extérieur et à sa volumétrie : si l'ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour l'observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on devra alors considérer qu'il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par conséquent, qu'il doit respecter les distances aux limites et demeurer à l'intérieur du périmètre constructible (AC.2003.0256 du 7 septembre 2004). La jurisprudence s'est principalement penchée sur ces questions en vue de définir la notion de balcon et de déterminer si de tels ouvrages devaient ou non respecter les distances réglementaires entre bâtiments et limites de propriété. Dans ce cadre, elle a généralement établi que peuvent être considérés comme balcons, quelle qu'en soit la longueur, les ouvrages formant une saillie réduite sur une façade (sauf disposition contraire de 1 m 50 en profondeur) qui se recouvrent l'un l'autre et dont le dernier est recouvert par la toiture du bâtiment. En revanche, leur fermeture latérale aux extrémités ou dans le courant de la façade en fait des avant-corps (AC.2004.0158 du 9 mai 2005; AC.2004.0200 du 13 février 2006).
En l'espèce, le porche d'entrée est fermé sur trois de ses côtés et recouvert d'un toit. Ainsi fermé il s'incorpore à la masse construite de la maison attenante, s'intégrant de la sorte à son volume. Par conséquent, même vitré latéralement, il ne peut être assimilé à un simple balcon, mais constitue bel et bien un avant-corps, qui doit respecter les distances entre bâtiments et limites de propriété.
Le grief tiré par les recourants d’une violation de l’égalité de traitement entre propriétaires doit être écarté, dès lors que le règlement fixe des limites applicables à tout propriétaire quelles que soit la grandeur et l’orientation de la parcelle.
L’art. 105 al. 1 LATC prévoit que la Municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales ou réglementaires.
Le Tribunal administratif a rappelé que, selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du 31 mai 2006 consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid. 4). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (AC.2003.0089 du 9 juin 2004, AC.2003.0118 du 25 février 2004 et la jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999, AC.1996.0206 précité).
a) Il convient en premier lieu d’examiner si les recourants pouvaient de bonne foi inférer du silence de la commission de salubrité lors de l’inspection locale du 7 avril 2005 que la construction litigieuse était autorisée.
Le principe de la bonne foi, émanation d’un principe plus général, celui de la confiance, est consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst. Il s’applique lorsque l’administration crée une apparence de droit sur laquelle se fonde l’administré pour adopter un comportement qu’il considère dès lors comme conforme au droit. Elle est ainsi liée par les conséquences qui peuvent être déduites de son activité ou de sa passivité (théorie des « actes concluants »). Il ne suffit pas pour cela que, pendant un certain temps, l’autorité n’intervienne pas à l’encontre d’un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d’actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre : il faut qu’elle manifeste d’une manière ou d’une autre sa position. Il n’est pas nécessaire toutefois qu’elle le fasse par un acte explicite ; elle sera liée si l’administré, sachant qu’elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu’elle considère la situation comme régulière (v. Pierre Moor, Droit administratif, 1994, vol. I p. 432 et la jurisprudence citée ; arrêt TA. AC.2004.0027 du 31 mars 2005). Toutefois, une confiance fondée sur la seule passivité de l’autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n’est qu’exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., Zurich 1998 No 549 ; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1983, p. 228 ; RDAF 1982 p. 450). Tel serait le cas d’un état de fait contraire au droit qui a duré un temps très long, pour autant que la situation tolérée ne contrevienne qu’à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBI 1980, p. 70 consid. 3b ; RDAF 1975 p. 413 ; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBI 1988, p. 261 consid. 3b).
Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (A. Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 544 n° 122 et ss.). Ainsi, l'autorité doit tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est-à-dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'absence de toute assurance concrète de la part de l'autorité, aucun droit ne saurait être revendiqué au titre du principe constitutionnel de la bonne foi (SJ 1998, 296, 299). L'autorité doit ensuite avoir agi dans le cadre et dans les limites de ses compétences. La personne concernée ne doit pas avoir été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni et s'être fondé sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice. Enfin, la loi ne doit pas avoir subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.
Dans le cas présent, la commission de salubrité n’a donné aucune assurance concrète aux recourants. De toute manière, elle n’est que l’organe de préavis de la municipalité (cf. art. 17 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP ; RSV 800.01]), cette dernière demeurant seule compétente pour octroyer le permis d’habiter (cf. art. 128 LATC et 80 RATC) ce que les recourants, en particulier Roland Du Bois, architecte de profession, devaient savoir. Les conditions susmentionnées ne sont donc pas remplies.
b) On relèvera encore que les recourants savaient que le projet litigieux ne respectait pas la distance aux limites puisqu’ils n’ont été autorisés à accoler un porche d’entrée qu’à la villa B et qu’ils n’ont pas sollicité d’autorisation pour la villa A alors même que le projet de construction initiale a fait l’objet de plusieurs modifications ayant obtenu des autorisations complémentaires. Force est ainsi de constater que les recourants ont mis les autorités devant le fait accompli démontrant par là-même leur absence de bonne foi. Ils n’ont au surplus pas démontré, ni même rendu vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à l'ordre de démolition.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt de même que les dépens auxquels peut prétendre la municipalité qui a agi par l’intermédiaire d’un avocat seront mis à la charge des recourants déboutés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Pully du 16 juin 2006 est confirmée.
III. Un nouveau délai au 31 octobre 2007 est fixé aux recourants pour supprimer le porche d’entrée accolé à la façade nord de la villa A sise sur la parcelle No 1774 du cadastre de Pully.
IV. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Roland Du Bois, la PPE Clair-Matin 4, Cécile et Félix Curinga solidairement entre eux.
V. Roland Du Bois, la PPE Clair-Matin 4, Cécile et Félix Curinga verseront à la Municipalité de Pully la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 6 août 2007
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.