CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 août 2007
Composition
Annick Borda, greffière.
Recourants
Laurence GUIGNARD, à Lonay, représentée par Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,
Aris MOECKLI et Daniel MOECKLI, à Lonay, tous deux représentés par Robert LIRON, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
Département des infrastructures, représenté par le Service des routes, à Lausanne,
Conseil communal de Lonay, représenté par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
plan routier
Recours Laurence GUIGNARD, Aris et Daniel MOECKLI c/ décision du Conseil communal de Lonay du 4 avril 2006 et du Département des infrastructures du 15 mai 2006 approuvant préalablement l'élargissement du chemin des Vignes
Vu les faits suivants
A. Les recourants, Laurence Guignard, d'une part, et Aris et Daniel Moeckli, d'autre part, sont copropriétaires respectivement des parcelles nos 1460 et 1610 de la Commune de Lonay.
Ces deux parcelles contiguës sont situées en bordure d'un quartier construit de maisons familiales. Le chemin des Vignes, dalle de béton de 3 mètres de largeur résultant des améliorations foncières, s'étend sur leur flan nord-ouest. Il se prolonge vers l'ouest sur environ 50 mètres, franchit le ruisseau brièvement canalisé de La Maraîchère et aboutit enfin à un croisement routier. De l'autre côté du chemin des Vignes se situe une parcelle colloquée en zone de verdure et actuellement en nature de champ cultivé.
Le territoire de la Commune de Lonay est régi par un plan général d'affectation et son règlement approuvés par le Département des infrastructures le 10 avril 2001. Les parcelles des recourants sont comprises dans le plan de quartier Roman Dessous approuvé par le Conseil d'Etat le 12 septembre 1986. Elles se situent encore dans le périmètre du plan d'extension fixant la limite des constructions et des clôtures de la partie ouest des chemins : de la Clergère - des Vignes - de Grassiaz, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 janvier 1986.
B. Du 10 décembre 2004 au 18 janvier 2005, la Municipalité de Lonay a mis à l'enquête publique un projet de réaménagement du chemin des Vignes sur une longueur d'environ 150 m allant de la parcelle Guignard au croisement routier précité. Ce projet prévoyait le maintien de la dalle en béton résultant des améliorations foncières et la réalisation d'un trottoir infranchissable au sud du chemin existant sur une largeur de 1,50 mètre avec emprise sur les parcelles privées appartenant notamment aux recourants. Afin de permettre le croisement des véhicules, deux places d'évitement devaient être réalisées sur le flan nord du chemin. Ces décrochements impliquaient de mordre sur la parcelle privée située au nord. Sur le flanc nord du chemin était encore prévu la pose d'un collecteur d'eaux claires. Ce projet a finalement été abandonné au vu du non recevoir de la plupart des bordiers.
Du 13 mai au 13 juin 2005, la municipalité a mis à l'enquête publique un nouveau projet d'élargissement du chemin des Vignes. Ce projet renonce à la construction des places d'évitement au bénéfice de l'aménagement d'un trottoir doté d'une bordure franchissable. A l'exception de la suppression d'un léger décrochement, l'implantation du trottoir reste la même que pour le premier projet. Sur le flanc nord du chemin est désormais prévue la pose d'une gondole en béton franchissable reliée au collecteur d'eaux claires.
Le projet a fait l'objet de diverses oppositions et observations, parmi lesquelles l'opposition des recourants Moeckli du 30 mai 2005 et l'opposition de la recourante Guignard du 9 juin 2005.
Le 27 octobre 2005, le Service des routes a communiqué à la municipalité la synthèse des déterminations des différents services. Dans cette synthèse, le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a refusé de délivrer l'autorisation cantonale requise et s'est référée à son préavis négatif adressé à la municipalité par courrier du 31 mai 2005. Dans ce courrier, le SESA précisait que la Maraîchère était à l'origine d'inondations répétées d'un quartier de villas situé en rive gauche du tronçon corrigé du cours d'eau. Le projet d'élargissement du chemin des Vignes serait à l'origine d'un débit supplémentaire d'eaux claires dans la Maraîchère et ne pourrait ainsi qu'aggraver la situation. A l'exception du SESA, les autres services ont préavisé favorablement au projet.
Par courrier du 22 décembre 2005, le SESA a finalement préavisé favorablement au projet après qu'une proposition d'étude préliminaire en vue de résoudre le problème d'inondations de la Maraîchère lui avait été exposée.
Dans son préavis du 16 janvier 2006, la municipalité a proposé au Conseil communal de Lonay de décider d'accepter le projet d'aménagement du chemin des Vignes pour la création d'un trottoir, d'accepter les propositions de réponses aux opposants et de soumettre le dossier pour approbation au Département des infrastructures. Lors de sa séance du 4 avril 2006, le conseil communal a confirmé ce préavis et accepté le projet d'élargissement du chemin des Vignes.
La municipalité a reproduit cette décision dans un courrier du 28 avril 2006 adressé aux opposants dans lequel elle se réfère à une séance de la municipalité du 24 avril 2006.
Le 15 mai 2006, le Département des infrastructures a décidé d'approuver préalablement le projet d'élargissement du chemin des Vignes et la construction d'un trottoir franchissable sur le territoire de la Commune de Lonay. Le 17 mai 2006, le Service des routes a transmis aux divers opposants une copie de la décision du Département des infrastructures ainsi que la réponse de la municipalité sur leurs oppositions approuvées par le conseil communal.
C. Les recourants Moeckli ont recouru contre la décision du Conseil communal de Lonay et du Département des infrastructures le 12 juin 2006. Ils concluent principalement à l'admission du recours, l'approbation préalable du projet d'élargissement du chemin des Vignes avec construction d'un trottoir franchissable étant annulée et, subsidiairement, à l'admission partielle du recours, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour complément d'étude et nouvelle mise à l'enquête dans le sens des considérants.
Le 12 juin 2006, la recourante Guignard a également recouru contre ces deux décisions. Elle conclut à l'admission du recours, toutes les décisions prises par la Municipalité de Lonay, le Conseil communal de Lonay et le Département des infrastructures les 4 avril, 24 avril et 15 mai 2006 étant annulées.
Par avis du 13 juin 2006, le Tribunal administratif a octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.
Le Service des routes s'est déterminé le 6 juillet 2006 sur les recours et a conclu à leur rejet.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 23 août 2006. Elle y conclut au rejet des recours.
Le tribunal a tenu audience le 14 novembre 2006 à Lonay en présence de :
Laurence Guignard, recourante, accompagnée de son père, Gérald Dambach, et assistée de Laurent Trivelli, avocat;
de Daniel et Aris Moeckli, recourants, assistés de Robert Liron, avocat, et de Valérie Mérinat, avocate-stagiaire;
pour la municipalité, d'Edith Chollet, syndique, de Jean-Charles Détraz et Irène Agassiz, tous deux municipaux, assistés de Benoît Bovay, avocat, et David Régamey, avocat-stagiaire;
pour le Service des routes, de Laurent Gerber, juriste, et Lucien Pavillard, voyer.
A l'audience, la municipalité a produit le plan de situation du premier projet d'élargissement du chemin des Vignes datant de la fin 2004. Elle a précisé que les recourants s'étaient également opposés à ce premier projet, de même que le propriétaire du terrain amont sur lequel empiétaient les décrochements projetés. Des déclarations de la municipalité, il semble que ce soit principalement l'opposition du propriétaire amont qui a conduit à l'établissement du projet dans sa version actuelle.
Interrogée sur les motifs justifiant l'élargissement du chemin des Vignes, la municipalité a exposé que cette route était régulièrement empruntée par des promeneurs provenant de l'établissement La Gracieuse situé à proximité et que sa configuration actuelle n'était pas satisfaisante sur le plan de la sécurité des piétons. Plusieurs demandes lui seraient d'ailleurs parvenues pour sécuriser cet axe. Selon la municipalité, un comptage a révélé le passage de 222 véhicules par jour ouvrable, ce qui tendrait à démontrer que le chemin n'est pas seulement emprunté par les bordiers, tel que le prévoit pourtant la signalisation. Une fois le projet actuel réalisé, la municipalité envisage de continuer la construction du trottoir plus avant sur le chemin des Vignes.
Afin de réaliser le trottoir projeté, la municipalité a déclaré qu'elle prévoyait de procéder à une expropriation des propriétaires des terrains avoisinants. Cette expropriation serait limitée à l'inscription d'une servitude de passage public. Cette solution est justifiée selon elle par le fait que le trottoir profite aux habitants.
Sur la question de l'aménagement des circulations une fois le trottoir réalisé, il n'est pas ressorti une position claire de la municipalité. L'instauration d'une zone 30 km/h a néanmoins été évoquée.
Le Service des routes a déclaré que, s'agissant d'un plan routier communal, il s'était borné à examiner la sécurité du projet dans l'intérêt des habitants sans examiner si d'autres variantes plus opportunes auraient dû être envisagées. L'aménagement des circulations - tel que la limitation de la vitesse maximale autorisée - relevant d'une commission spéciale, il n'avait pas examiné ce point. Selon lui, le projet présenté va dans le sens d'une plus grande sécurité et est donc favorable aux habitants du quartier.
Interrogé sur l'existence d'autres possibilités d'aménagement du chemin des Vignes, le Service des routes a confirmé qu'il serait techniquement possible de déplacer l'intégralité du projet vers l'amont. Il a relevé que cette solution entraînerait la pose d'un enrobé bitumineux sur la partie amont du chemin. Sur le plan technique, il pouvait ne pas être souhaitable d'accoler béton et enrobé, deux matériaux travaillant différemment. Selon lui, la solution actuellement projetée a pour avantage d'utiliser la dalle en béton existante.
Dans l'optique d'un déplacement latéral du projet, le Service des routes a encore précisé que la largeur du domaine public occupé par le chemin des Vignes était de quatre mètres, à savoir de la largeur de la dalle en béton, augmentée de cinquante centimètres de chaque côté.
La recourante Guignard a exposé que la dalle en béton était selon elle en très mauvais état. De plus, elle est construite en dévers, ce qui draine l'eau de pluie en direction de sa parcelle. Dans ces conditions, il conviendrait dans tous les cas de refaire la dalle.
La municipalité a répondu qu'un remplacement complet de la dalle rendrait l'opération trop coûteuse et qu'il était donc nécessaire d'utiliser la dalle existante. La municipalité a proposé l'établissement d'un devis comparatif entre ces solutions.
Selon le Service des routes, le trottoir franchissable projeté, qui mesure entre six et huit centimètres de haut, suffirait à retenir l'eau de pluie malgré le dévers.
Les recourants Moeckli ont confirmé qu'ils s'opposaient à la construction d'un trottoir et ont évoqué la mise en place de gendarmes couchés pour sécuriser le chemin, en combinaison avec une limitation de la vitesse maximale à 30 km/h.
Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il a constaté que, depuis la parcelle des Moeckli en direction est, le chemin avait été élargi sur son côté amont par la pose d'un enrobé bitumineux. La construction du trottoir entraînera la suppression de la haie située sur la parcelle Guignard et impliquera un remblayage et un déplacement latéral du talus existant, le rapprochant ainsi des villas des recourants.
Considérant en droit
Le projet litigieux procède d'une mesure de planification routière communale. L'art. 13 al. 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR; RSV 725.01) confère au conseil général ou communal la compétence d'adopter les plans routiers communaux, renvoyant pour le surplus à l'application par analogie des art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les construction (LATC; RSV 700.11) relatifs à la procédure d'établissement des plans d'affectation et des plans de quartier de compétence municipale. L'art. 57 LATC prévoit que le projet est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service de l'aménagement du territoire en vue de son approbation par le Département des infrastructures. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal administratif (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal administratif (art. 60 LATC).
Comme l'a déjà relevé la jurisprudence (AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2004.0098 du 15 mars 2005; AC.2004.0079 du 29 septembre 2004; AC.2002.0181 du 20 décembre 2004), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédures administratives [LJPA; RSV 173.36]). Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent au principe selon lequel le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte que sur la légalité des décisions. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal administratif. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (art. 36 let. c LJPA).
En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). Le Tribunal administratif ne peut décider si le choix d'une solution est préférable à une autre qui serait techniquement possible. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours ne lui permet pas de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure: il implique seulement de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il y a également lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
En l'occurrence, les recourants se plaignent du fait que l'autorité communale n'a pas procédé à une pesée correcte des intérêts en présence et que le projet porte une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété. Ils estiment que le projet retenu n'est pas opportun, étant donné que d'autres possibilités d'aménagement du chemin des Vignes plus adaptées aux besoins de sécurité n'ont pas été examinées par la municipalité.
Dans un ATF 1P.306/2006 du 11 octobre 2006, le Tribunal fédéral a rappelé que le classement de tout ou partie d'un terrain dans un plan d'affectation communal destiné au réaménagement d'une infrastructure routière représente une restriction au droit de propriété, qui n'est conforme à l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.; ATF 119 la 362 consid. 3a p. 366 et les arrêts cités). Ce principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p. 482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).
Le tribunal constate d'emblée que le projet d'aménagement du chemin des Vignes n'a pas fait l'objet d'une étude sérieuse de variantes par la municipalité. Comme l'ont relevé les recourants dans leurs recours puis à l'audience, il était en effet permis d'envisager d'autres possibilités d'aménagement de ce chemin. Outre le statu quo, ont notamment été évoqués un déplacement de l'entier du projet vers l'amont ou la création d'un cheminement sinueux. Certes, la municipalité a proposé en novembre 2004 un premier projet qui a finalement été abandonné. Cependant, ce premier projet n'était pas fondamentalement différent du projet actuel: il prévoyait une implantation similaire du trottoir, qui, infranchissable, impliquait la réalisation de deux places d'évitement. Lorsqu'elle a présenté son second projet, la municipalité s'est limitée à supprimer ces décrochements. On ne saurait assimiler cette démarche à une réelle étude de variantes. Compte tenu du fait que le projet querellé porte atteinte aux intérêts privés des recourants en empiétant sur leurs parcelles, ils pouvaient légitimement attendre de la municipalité qu'elle examine s'il existait d'autres aménagements possibles plus respectueux de leurs droits. Une étude de variantes, impliquant une pesée, d'une part, des intérêts privés des recourants au respect de leur propriété et, d'autre part, des intérêts publics au réaménagement du chemin, aurait permis à la municipalité d'adopter un projet respectant la règle de nécessité qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés.
Outre les aspects ressortant uniquement du plan routier, le tribunal constate que la municipalité ne semble pas avoir encore examiné l'organisation des circulations à mettre en place sur le chemin des Vignes (modérateurs de trafic, limitation de la vitesse maximale autorisée, etc.). Cela empêche d'examiner le bien-fondé de la décision attaquée. En effet, afin de garantir la cohérence et l'efficacité de l'action publique, il est nécessaire que tous les aspects d'un même projet soient examinés par le biais d'une réflexion globale. On ne peut raisonnablement décider de l'opportunité d'un projet routier sans connaître au moins les intentions de l'autorité sur l'organisation des circulations.
Lors de la vision locale, le tribunal a encore constaté que la configuration du chemin des Vignes était semblable jusqu'à l'entrée du village de Lonay et que le problème de la sécurité des piétons se posaient tout le long du chemin. La municipalité a d'ailleurs déclaré qu'elle souhaitait à terme prolonger la construction du trottoir plus avant sur cet axe. Dans ces circonstances, seule une étude portant sur toute la longueur de la route permettrait de garantir un aménagement cohérent du chemin des Vignes.
En définitive, le tribunal constate que l'autorité communale a méconnu les principes de planification les plus essentiels en s'abstenant de procéder à une étude de variantes, ceci au préjudice de la recherche d'une solution la plus à même de concilier les différents intérêts en présence.
En l'état du dossier, le tribunal n'est pas en mesure de définir avec précision les différentes variantes envisageables et d'établir si le projet querellé correspond à la solution la plus opportune. A cet effet, font notamment défaut une expertise de la faisabilité technique et un devis comparatif. Ce n'est qu'une fois ces éléments connus qu'une prise de décision pourra intervenir. Dans ces circonstances, il y a lieu d'annuler les décisions contestées afin que le projet retourne à l'autorité communale qui s'efforcera d'établir tout nouveau projet dans le sens des considérants.
Les décisions contestées devant de toute façon être annulées pour les motifs développés au considérant qui précède, le tribunal s'abstiendra d'examiner les autres griefs invoqués par les recourants.
En conséquence, les décisions Conseil communal de Lonay du 4 avril 2006 et du Département des infrastructures du 15 mai 2006 sont annulées.
L'autorité communale, dont le projet est rejeté, est tenue de supporter les frais du recours. Elle doit des dépens aux recourants. Le Département des infrastructures, qui succombe également, supportera la moitié des dépens dus aux recourants (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Conseil communal de Lonay du 4 avril 2006 et du Département des infrastructures du 15 mai 2006 sont annulées.
III. Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Municipalité de Lonay.
IV. Des dépens à hauteur de 2'000 (deux mille) francs sont attribués à Laurence Guignard à la charge pour moitié de la Municipalité de Lonay et pour moitié du Département des infrastructures.
V. Des dépens à hauteur de 2'000 (deux mille) francs sont attribués à Aris et Daniel Moeckli à la charge pour moitié de la Municipalité de Lonay et pour moitié du Département des infrastructures.
Lausanne, le 10 août 2007
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.