CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 février 2007
Composition
M. François Kart, président ; M. Bertrand Dutoit et M. Jean-Daniel Rickli , assesseurs ; M. Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
TDC SWITZERLAND AG (Sunrise), à Zurich, représentée par Christophe PIGUET, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Rivaz, représentée par Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains
Autorités concernées
Service de l'environnement et de l'énergie, Département de la sécurité et de l'environnement
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites, Département des infrastructures
Opposante
Christine Leyvraz Blunschi, à Rivaz, représentée par Philippe HUG, à L'Auberson
Propriétaire
CHEMINS DE FER FEDERAUX SUISSES, Immobiliers Droits Fonciers, à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours TDC SWITZERLAND AG (Sunrise) c/ décision de la Municipalité de Rivaz du 8 mai 2006 (refus d'autoriser la construction d'une installation de téléphonie mobile sur la parcelle 297 de Rivaz - Sunrise VD463-3)
Vu les faits suivants
A. La gare CFF de Rivaz est située au bord du lac Léman sur la parcelle 297 du cadastre de la commune du même nom. Cette parcelle, propriété des Chemins de fer fédéraux suisses CFF SA (ci-après CFF), est colloquée en zone de verdure et d'utilité publique selon le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, légalisé le 17 décembre 1982 (RCAT). Le bâtiment de la gare (ECA 155) est situé entre les voies du train et la route de St-Maurice (RC 780a), qui passe en amont à environ 4 mètres au-dessus du niveau des voies. Ce secteur est compris dans le plan de protection de Lavaux dans le "territoire d'intérêt public et d'équipements collectifs" régi par l'art. 17 de la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux.
B. TDC Switzerland AG (Sunrise)(ci-après TDC) a mis à l'enquête publique du 18 juin au 8 juillet 2004 la construction d'une installation de téléphonie mobile sur le toit du bâtiment ECA 155 (ci-après le bâtiment des antennes). Il résulte d'une synthèse des autorisations du 13 juillet 2004 que le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) a préavisé favorablement à ce projet d'installation. A la suite de nombreuses oppositions formulées par des habitants de la commune, la municipalité a refusé de délivrer un permis de construire par décision du 29 juillet 2004. TDC a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 19 août 2004. Ce recours a été instruit sous la référence AC 2004.0179. Lors de l'audience qui s'est tenue sur place le 22 février 2005, le tribunal a constaté que certains lieux à utilisation sensible n'avaient pas été pris en compte dans les calculs de rayonnements prévisibles. Par ordonnance du 2 mars 2005, le juge instructeur a invité l'opérateur à compléter la fiche de données spécifiques dans ce sens.
C. Par la suite, TDC a mis à l'enquête du 12 août au 1er septembre 2005 un nouveau projet visant la construction d'une installation d'équipements de téléphonie mobile, avec leurs supports, sur le toit du bâtiment des antennes.
Cette installation comporte 4 antennes de type Kathrein 742 264 (A1 à A4). Les antennes A1 et A2 émettent dans la gamme de fréquence GSM 900 à une puissance de 600 Watts. Les antennes A3 et A4 émettent dans la gamme de fréquence GSM 1800 à une puissance de 300 Watts. Le projet prévoit de camoufler ces antennes dans une fausse cheminée située sur le pan nord du toit (côté amont); celle-ci mesure 62 cm de côté et émerge du faîte de 80 cm. Les installations techniques seront réalisées dans les combles du bâtiment des antennes. L'installation comporte en outre une antenne de transmission située sous le bâtiment des antennes: pour permettre à cette antenne de communiquer avec le réseau de TDC, le projet prévoit le remplacement d'une surface de tuiles de 2,32 m par 1.54 m, situées sur le pan sud, par des tuiles perméables aux ondes de radiocommunication à faisceaux hertziens, réalisées en GFK, d'apparence semblable aux tuiles d'origine.
Le dossier d'enquête comprend une fiche des données spécifiques au site datée du 24 avril 2005, dont il résulte que la différence essentielle entre l'installation mise à l'enquête initialement (objet de la procédure AC.2004.0179) et la nouvelle installation touche à la direction d'émission des antennes, modifiée de 60°.
D. Le nouveau projet a fait l'objet de nombreuses oppositions, parmi lesquelles celle de Walter Blunschi et Christine Leyvraz Blunschi. Ceux-ci invoquaient en substance des lacunes dans le dossier d'enquête et la violation des dispositions du RCAT relatives aux hauteurs maximales au faîte et à l'esthétique des constructions. Ils indiquaient en outre avoir fait procéder à des mesures à leur domicile révélant qu'ils étaient déjà exposés à des immissions de nature à nuire à leur santé et demandaient à ce que le projet soit soumis à un expert qualifié, afin qu'il détermine exactement les fréquences et l'intensité des immissions auxquelles ils seraient exposés "en l'état actuel du parc des antennes". Enfin, les opposants demandaient la suspension de la procédure de mise à l'enquête jusqu'à droit connu sur le recours AC 2004.0179.
E. Le SEVEN a préavisé favorablement au projet, indiquant que l'installation respectait les exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI). Ce préavis figure dans une synthèse des autorisations spéciales cantonales du 10 avril 2006 (synthèse CAMAC).
F. Dans sa séance du 8 mai 2006, la Municipalité de Rivaz a refusé de délivrer l'autorisation de construire l'installation mise à l'enquête, au motif que le dossier d'enquête était lacunaire, la fiche de données spécifiques au site n'étant pas signée par des personnes habilitées à représenter valablement l'opérateur et le dossier ne comprenant pas le titre juridique autorisant celui-ci à implanter l'installation litigieuse sur le fonds d'autrui, en l'occurrence les CFF. La municipalité estimait en outre que le projet ne s'intégrait pas au site et mettait en doute le sérieux des calculs et prévisions figurant dans la fiche de données spécifique au site et de leur contrôle par le SEVEN. En outre, compte tenu de ce que la puissance émettrice de l'installation litigieuse peut être réglée à distance, elle considérait que les évaluations du rayonnement des antennes devaient se fonder sur la puissance émettrice (ERP) maximale, dès lors que, selon elle, le système d'assurance qualité mis en œuvre par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) dans sa circulaire du 16 janvier 2006 ne devait pas être effectif avant plusieurs mois. Enfin, elle estimait que l'installation litigieuse n'avait pas été coordonnée conformément à la convention signée le 24 août 1999 entre l'Etat de Vaud et les opérateurs: dès lors que l'installation était située dans un environnement à caractère essentiellement viticole, elle aurait dû être coordonnée avec les autres installations de téléphonie mobile situées à moins de 1000 mètres, et non pas seulement avec celles situées à moins de 100 mètres, comme le SEVEN l'indiquait dans son préavis.
Cette décision a été adressée par lettre signature du 17 mai 2006 à l'opérateur, qui l'a reçue le 19 mai 2006.
G. TDC a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 7 juin 2006, en concluant avec suite de frais et dépens, principalement à sa réforme, en ce sens que les oppositions sont levées et le permis de construire délivré, subsidiairement à son annulation, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des considérants. Le SEVEN s'est déterminé le 14 juin 2006 en maintenant son préavis. Invité à prendre part à la présente procédure en qualité d'autorité concernée, le Service immeubles, patrimoine et logistique s'est déterminé le 6 juillet 2006. Les Chemins de fer fédéraux suisses ont également pris part à la procédure en tant que propriétaires du bien-fonds et ont déposé des observations le 10 juillet 2006. La Municipalité de Rivaz a répondu au recours par acte du 25 juillet 2006, en concluant à son rejet. Christine Leyvraz Blunschi a déposé une écriture le même jour, en concluant au rejet du recours.
H. En date du 4 août 2006, le juge instructeur a convoqué les parties pour une visite des lieux prévue le 8 novembre 2006. Interpellé par le représentant de l'oposante Christine Leyvraz Blunschi, le juge instructeur a précisé le 17 août 2006 que la séance du 8 novembre 2006 serait consacrée essentiellement à une vision locale et que les parties auraient l'occasion de s'exprimer durant cette visite. Par requête du 22 août 2006, le représentant de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi a demandé qu'une partie de l'audience prévue le 8 novembre 2006 se déroule dans une salle. Le juge instructeur n'a pas donné suite à cette requête. Le 7 septembre 2006, le représentant de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi a encore produit une copie de la lettre adressée par l'association ARA le 6 septembre 2006 à la Ligue suisse contre le cancer.
I. Le tribunal a tenu audience sur place le 8 novembre 2006, en compagnie du conseil de la recourante, de représentants de la municipalité, assistés de son conseil, de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi accompagnée de son représentant, d'un représentant du SEVEN et d'une représentante du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique. Lors de cette audience, le tribunal a procédé à une vision locale et entendu les explications des parties à ce sujet. Le tribunal a refusé au surplus de discuter oralement de la question des impacts sur la santé de la téléphonie mobile, dès lors que cette question avait été longuement développée dans les écritures des parties, notamment celles du représentant de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi. TDC a déclaré renoncer à son premier projet, objet de la procédure AC 2004.0179. La municipalité intimée a maintenu sa requête tendant à la production du bail liant TDC aux CFF, en particulier pour en connaître la durée.
J. Par ordonnance du 9 novembre 2006, le juge instructeur a imparti un délai à la recourante pour compléter la fiche de données spécifique au site par une fiche complémentaire 3a, présentant le calcul prévisionnel de l'intensité de champ électrique au lieu de séjour momentané le plus exposé situé sur le trottoir de la RC 780a, par une fiche complémentaire 4a, présentant le calcul prévisionnel de l'intensité de champ électrique dans un lieu à utilisation sensible situé dans le bâtiment ECA 162a (parcelle 475) en amont de la RC 780a, ainsi que par une fiche complémentaire n°5 dûment remplie. La recourante a produit le 30 novembre 2006 une nouvelle fiche des données spécifique au site, datée du 27 novembre 2006, comprenant les fiches complémentaires susmentionnées. La municipalité s'est déterminée le 8 décembre 2006, en s'en remettant à justice sur le contenu de ces documents, mais en maintenant ses conclusions. Le SEVEN s'est déterminé sur les documents remis par la recourante dans des observations des 11 et 20 décembre 2006. A cette occasion le SEVEN a relevé que la fiche de données spécifiques comportait des imprécisions et incohérences dans toutes les cotes d'altimétrie, sans que cela ait toutefois d'incidence sur les calculs des champs électriques. Le SEVEN a ainsi confirmé que l'installation respectait les exigences de l'ORNI. Le représentant de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi a déposé des observations complémentaires les 24 novembre et 22 décembre 2006 et 8 janvier 2007, ces deux dernières écritures concernant plus particulièrement l'antenne à faisceaux hertziens comprise dans le projet. Le représentant de l'opposante Christine Leyvraz Blunschi a également produit un arrêt du Tribunal de Grande Instance de Paris. Le SEVEN s'est déterminé sur la question de l'antenne à faisceaux hertziens dans des déterminations déposées le 12 janvier 2007.
Considérant en droit
La recourante conteste que le dossier d'enquête soit lacunaire. Implicitement, elle reproche à l'autorité intimée un excès de formalisme.
a) La municipalité a notamment motivé son refus de délivrer le permis de construire par le fait que la recourante n'avait pas versé au dossier d'enquête un contrat de bail. Selon elle, les exigences de l'art. 104 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) n'étaient ainsi pas remplies.
aa) Selon l'art. 104 al. 3 LATC, la municipalité ne doit accorder le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique.
bb) Le grief de la municipalité relatif au non respect de l'art. 104 al. 3 LATC est mal fondé. La demande de permis porte le timbre des CFF et la signature de personnes qui représentent valablement cette entreprise. Cette dernière a en outre confirmé au cours de la procédure qu'elle-même et la recourante étaient liée par un contrat de bail daté du 1er juin 2004. C'est dire que le propriétaire du fonds a consenti au projet litigieux. Dans ces circonstances, il est établi que les intérêts du propriétaire du fonds sont sauvegardés. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif l'art. 104 al. 3 LATC n'en exige pas davantage (Cf. arrêts du 13 juin 2006, AC 2004.0218 et du 16 août 2002, AC 2001.0219).
b) Selon la municipalité, la demande de permis était également lacunaire en raison du fait que la fiche de données spécifiques au site ne portait pas la signature de personnes représentant valablement l'opérateur. L'opposante Leyvraz Blunschi fait valoir le même grief.
Ce grief doit être également écarté. La fiche de données spécifiques au site porte la signature de son auteur ainsi que le timbre de la recourante. Il est en outre fait expressément référence à ce document dans la demande de permis de construire. Rien ne permet par conséquent de douter que la recourante n'a pas agréé pleinement à son contenu, de sorte que l'exigence de la municipalité équivaut à faire preuve de formalisme excessif (voir arrêt TA du 13 juin 2006 précité). Au demeurant, la recourante a produit en cours de procédure une attestation selon laquelle les personnes ayant signé la fiche de données spécifique au site étaient autorisées à signer tous documents d'enquête en 2006.
c) L'opposante Leyvraz Blunschi voit une autre lacune justifiant le refus du permis dans le fait que le formulaire complémentaire n° 5 n'a pas été rempli, alors que l'installation comporte une antenne à faisceaux hertziens.
Le formulaire complémentaire n° 5 de la fiche de données spécifiques au site doit notamment mentionner les antennes à faisceaux hertziens en fournissant certaines données à leur sujet. Le formulaire complémentaire n° 5 figurant dans le dossier d'enquête présente effectivement une lacune sur ce point, ce qui a été confirmé à l'audience. La municipalité n'en a toutefois pas tiré un motif de refus. Cette lacune a au surplus été corrigée dans la fiche de données spécifique au site dans sa version du 27 novembre 2006, de sorte que le refus du permis de construire ne saurait se justifier pour ce motif. On relèvera à cet égard que, selon les Recommandations d'exécution de l'ORNI (OFEV, Berne 2002, ch. 2.2.4 p. 23), un calcul détaillé de la contribution au rayonnement des antennes à faisceaux hertziens n'est pas exigé. Il suffit d'apporter une preuve qualitative que personne ne peut se trouver en face de l'antenne, ce qui peut être garanti par un positionnement de l'antenne à un niveau suffisamment élevé au dessus du sol accessible. Le détenteur de l'installation doit ainsi indiquer dans la fiche complémentaire 5 les antennes à faisceaux hertziens qu'il prévoit d'exploiter sur l'installation ainsi que leur niveau au-dessus du sol accessible, ce qui a été fait en l'espèce. En l'occurrence, il résulte des plans d'enquête que, par son positionnement, l'antenne à faisceaux hertziens qui est prévue respecte les exigences figurant dans les Recommandations d'exécution de l'ORNI.
d) On relèvera au surplus que les autres lacunes invoquées par l'opposante Leyvraz Blunschi, soit l'absence de plans figurant les façades nord et est ainsi que l'emplacement des armoires techniques, ne l'ont pas empêchée de se faire une idée précise du projet, ni de faire valoir ses droits dans le cadre de la présente procédure. Par conséquent, elles ne sauraient constituer une informalité propre à justifier le refus du permis. Il en est de même du refus de la municipalité d'exiger la pose de gabarits, les plans d'enquête et la vision locale permettant de mesurer avec suffisamment de précision l'impact de l'installation sur sa situation de voisine.
La recourante critique l'appréciation de la municipalité selon laquelle son projet ne serait pas conforme aux dispositions relatives à l'esthétique des constructions, notamment aux art 7.1 et 7.6 RCAT, ainsi qu'aux art. 22 et 31 de la loi sur le plan de protection de Lavaux du 12 février 1979 (LLavaux), qui poseraient des exigences spécifiques en la matière. La municipalité mentionne notamment à cet égard la proximité du Château de Glérolles.
a) On relèvera en préambule que, selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c).
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC 99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000 et AC 01/0086 du 15 octobre 2001).
b) aa) Selon l'art. 7.1 RCAT, la municipalité doit prendre toutes les mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal et les nuisances. Les bâtiments et les installations qui, par leur destination, leur forme ou leur proportion, sont de nature à nuire à l'aspect d'un site ou compromettre l'harmonie ou l'homogénéité d'un quartier ou d'une rue ou qui portent atteinte à l'environnement sont interdits. L'art. 22 LLavaux prévoit pour sa part que les constructions, installations et équipements sis dans le "territoire d'intérêt public et d'équipements collectifs" ne seront autorisés que si et dans la mesure où ils s'intègrent au site alors que l'art 31 LLavaux prévoit que tous les aménagements liés à l'entretien et l'extension des réseaux de transport sont étudiés et réalisés de façon à s'intégrer dans le site. L'art. 7.6 RCAT prévoit enfin que les superstructures qui émergent des toitures doivent être réduites au minimum nécessaire (al. 1); les antennes TV sont dans la règle installées à l'intérieur des bâtiments, les antennes apparentes étant limitées dans tous les cas à une seule installation par bâtiment (al. 2).
bb) L'art. 7.1 RCAT est une disposition d'application de l'art. 86 LATC, à teneur duquel:
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Selon la jurisprudence relative à cette disposition, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. TA, arrêts AC 1999/0228 du 18 juillet 2000 et références citées et AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA, arrêt AC 1996/0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (TA, arrêts AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (TA, arrêts AC 1999/0228 du 18 juillet 2000; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000).
b) Dans le cas d'espèce, le tribunal a pu constater lors de la vision locale que le bâtiment sur lequel le projet litigieux doit s'implanter est entouré par les infrastructures liées à la gare de Rivaz, notamment des mâts de caténaires et des fils électriques, et qu'il est également surplombé par la route cantonale. La vision locale a également permis de constater que le projet est éloigné du Château de Glérolles de près de 150 mètres, soit une distance suffisante pour que tout lien visuel avec ce bâtiment soit rompu. Enfin, elle a permis de constater que la fausse cheminée ne se trouve pas en avant-plan par rapport au vignoble de Lavaux et n'a ainsi qu'un impact négligeable sur cet environnement. En tous les cas, compte tenu des différentes infrastructures liées à la gare de Rivaz, l'antenne litigieuse n'aura pas d'impact significatif sur le plan visuel . On relève de surcroît que le projet litigieux n'a pas suscité de remarque particulière de la part du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique en relation avec le bâtiment de la gare et dans le contexte de la gare de Rivaz. Ce service a certes indiqué qu'il n'était pas favorable à la technique de camouflage des antennes par des fausses cheminées, laquelle serait contraire aux principes d'intervention préconisés dans la conservation ou la restauration des bâtiments. Cependant, le bâtiment ECA 155 ayant reçu la note 6 au recensement architectural du canton (correspondant à un objet sans intérêt), cette réserve toute générale ne saurait en l'espèce fonder un refus du permis de construire en raison d'un défaut d'intégration au site.
On constate enfin que la hauteur de la fausse cheminée est réduite au minimum nécessaire, conformément à l'art. 7.6 al. 1er RCAT. La municipalité ne prétend d'ailleurs pas que cette hauteur pourrait être réduite davantage. L'art. 7.6 al. 2 RCAT vise quant à lui les antennes de télévision et n'est par conséquent pas applicable en l'espèce.
d) Il résulte de ce qui précède que, compte tenu de l'environnement dans lequel elle doit s'implanter, l'installation litigieuse ne soulève pas de problème sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration, le choix d'une implantation sur le toit de la gare de Rivaz apparaissant même plutôt judicieux. La municipalité a ainsi abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'installation litigieuse n'était pas conforme aux dispositions du règlement communal et de la loi sur le plan de protection de Lavaux applicables en matière d'intégration et d'esthétique des constructions et installations.
L'opposante Leyvraz Blunschi a versé à la procédure des études scientifiques, des émissions de télévision, et autres articles de presse et pétitions, censés selon elle apporter la preuve scientifique de la nocivité du rayonnement non ionisant. Elle tente également, dans un style elliptique, de démontrer l'existence d'une collusion à l'échelle planétaire entre les opérateurs de téléphonie mobile, les organisations internationales, l'OFEV et autres autorités fédérales compétentes en matière de santé publique. En substance et en résumé, elle en tire l'argument que les valeurs limites d'installation fixées par l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI) ne seraient pas conformes au principe de prévention posé par la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE).
a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
b) S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé actuellement l'Office fédéral de l'environnement, OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif), le concept suivant a été finalement mis en place pour respecter les exigences de la LPE :
des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);
une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (let.a), les places de jeu publiques ou privées, définies dans un plan d'aménagement (let.b) et les surfaces non bâties sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let.c).
c) Dans un arrêt du 30 août 2000 (ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant. A cette occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Dans un arrêt du 24 octobre 2001 (1A.62/2001), le Tribunal fédéral a rappelé que les tribunaux sont limités dans leur intervention, dès lors qu'ils ne disposent pas des connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine, et de préciser qu'il appartenait avant tout aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI. Le Conseil fédéral dispose à cet effet d'un large pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral ne peut intervenir que dans le cas où, manifestement, les autorités compétentes négligent cette obligation ou abusent de leur pouvoir d'appréciation (ATF du 24 octobre 2003, 1A.251/2002; publié in DEP 2003 p. 823).
Le 11 mars 2005, le Conseil fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de cinq millions de francs, afin de procéder à des études scientifiques, sur une période de quatre ans, portant sur les effets du rayonnement non ionisant sur l'environnement et la santé. Les résultats des études effectuées jusqu'à présent sont en outre régulièrement réactualisés par la publication de rapports servant de base aux décisions des autorités fédérales. En avril 2006, un groupe de travail interdépartemental de la Confédération, dirigé par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) et réunissant notamment l'Office fédéral de la communication (OFCOM), l'OFEV et l'Office fédéral de l'énergie (OFEN), a publié un rapport intitulé "Rayonnement non ionisant et protection de la santé en Suisse, Vue d'ensemble, besoins et recommandations". Ce rapport parvient à la conclusion qu'à heure actuelle, il n'y a aucune raison de réviser les valeurs limites fixées par l'ORNI ou d'adopter des mesures supplémentaires. Il souligne cependant l'importance de poursuivre la recherche scientifique et l'analyse des connaissances actuelles dans ce domaine, afin d'adapter les valeurs limites d'immission si le niveau actuel de protection devait s'avérer insuffisant (cf. rapport, chiffre 4.1, p. 10). La mise en œuvre du programme de recherche et les diverses études et rapports énumérés ci-avant montrent que le Conseil fédéral et ses offices suivent de près l'évolution des connaissances scientifiques dans le domaine du rayonnement non ionisant et entreprennent toutes les démarches nécessaires pour mettre à jour et évaluer l'état des connaissances sur l'influence du rayonnement émis par les stations de base de téléphonie mobile sur la santé humaine, conformément aux exigences posées par le Tribunal fédéral. Celui-ci a ainsi jugé récemment que, ce faisant, les autorités administratives compétentes montraient qu'elles n'avaient pas failli à leur obligation de suivre l'évolution des connaissances scientifiques afin d'adapter cas échéant les valeurs limites de l'installation prévues par l'ORNI. Il a par conséquent confirmé que ces valeurs sont, en l'état, conformes aux exigences de la LPE, notamment au principe de prévention (ATF du 10 octobre 2006, 1A.54/2006 et 1P.154/2006, consid. 6.5 et jurisprudence citée; ATF du 2 octobre 2006, 1A.60/2006, consid. 2; ATF du 31 mai 2006, 1A.116/2005, consid. 6).
L'autorité intimée met en doute le préavis du SEVEN. Elle explique, si on la suit bien, que la principale différence que comporte le projet litigieux, par rapport au premier projet mis à l'enquête en 2004, touche à la direction d'émission de deux des antennes, déviées de 60°, et qu'il serait difficilement concevable "qu'une légère modification de la direction d'émission" puisse avoir une incidence sur l'intensité du champ électrique, notamment dans le lieu à utilisation sensible n° 2. Elle s'estimait ainsi fondée à refuser le permis sollicité dans ces conditions et compte tenu des incertitudes sur la valeur des prévisions émises à propos de l'intensité du champ électrique.
a) La direction d'émission des antennes, horizontale ou verticale, est déterminante pour le calcul de la charge de rayonnement non ionisant (voir Recommandations d'exécution de l'ORNI p. 18). C'est dire que la modification de cette direction influe directement sur la charge de rayonnement à laquelle est exposée un lieu à utilisation sensible. Il n'est pas conséquent pas étonnant qu'une modification de la direction d'émission de pas moins de 60° ait nécessité de nouveaux calculs prévisionnels. Il n'y a dès lors pas lieu d'éprouver des incertitudes quant aux différences calculées. En tout état de cause, la municipalité ne critique pas les calculs contenus dans la fiche de données spécifique au site versée au dossier d'enquête, pas plus que ceux figurant dans la fiche du 27 novembre 2006, au sujet desquels elle a déclaré s'en remettre à l'appréciation du tribunal dans sa détermination du 8 décembre 2006, de sorte qu'elle ne pouvait fonder son refus d'autorisation sur le motif évoqué ci-dessus.
b) A l'issue de la vision locale du 8 novembre 2006, le tribunal a ordonné des calculs complémentaires quant à la charge de rayonnement prévisible dans un lieu à utilisation sensible situé dans le bâtiment ECA 162a de la parcelle 475 (LUS 2), ainsi que sur un lieu de séjour momentané constitué par le trottoir de la RC 780a (LUS 8). La fiche des données spécifiques au site du 27 novembre 2006 a été complétée dans ce sens: elle contient trois calculs différents pour chacun de ces lieux (LUS 2, 2', 2'', 2''' et LSM 8, 8', 8'' et 8'''), dont il résulte que les valeurs limites de l'installation sont respectées. Dans sa dernière détermination, le SEVEN a confirmé que l'installation litigieuse était conforme à l'ORNI, ce que ni l'opposante Leyvraz Blunschi, ni la municipalité n'a sérieusement contesté. Le tribunal administratif n'a pour sa part aucun motif de s'écarter de l'avis du service cantonal sur ce point et il convient par conséquent de retenir que le projet est conforme à l'ORNI.
L'autorité intimée a également motivé le refus du permis de construire en considérant que le système d'assurance qualité (système AQ), mis en œuvre par la circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 et auquel l'installation litigieuse a été intégrée, ne serait pas effectif avant plusieurs mois, et qu'il ne répond par conséquent pas aux exigences fixées par le Tribunal fédéral, de sorte qu'il conviendrait de prendre en considération, dans l'évaluation du rayonnement émis par l'installation projetée, la puissance maximale possible et non pas la puissance d'émission autorisée.
a) Dans un arrêt du 10 mars 2005 (1A.160/2004), le Tribunal fédéral a jugé nécessaire de renforcer le contrôle de la puissance émise autorisée après la mise en service des installations de téléphonie mobile, notamment lors du remplacement de ses composants électroniques. Le Tribunal cantonal lucernois (Arrêt du 18.8.2005, n° V 04 374) a jugé pour sa part qu'il devait en être de même lorsque le domaine angulaire autorisé était inférieur à l'angle d'inclinaison possible. Suite à ces deux arrêts, l'OFEV a édicté le 16 janvier 2006 une directive, à l'attention des autorités chargées de l'exécution de l'ORNI et des opérateurs de réseau de téléphonie mobile, instituant un "système d'assurance de qualité" ou "système AQ" (disponible sur le site de l'OFEV: http://www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/luft/nis/vorschriften/bafu-rundschreiben-qs-f.pdf). On retient de ce document que le système d'assurance de qualité, fondé sur les propositions d'un groupe d'experts, permet de renforcer le contrôle du respect des puissances d'émission de chaque installation pendant la durée de son exploitation, lorsque la puissance d'émission autorisée est inférieure aux puissances maximales possibles compte tenu des composants électroniques installés, respectivement lorsque le domaine angulaire autorisé est inférieur au domaine maximal possible. Chaque opérateur constitue une banque de données actualisant en permanence tous les composants électroniques et les réglages d'appareillages influant sur la puissance émettrice (ERP) ou les directions de propagations. Le système AQ est pourvu d'un système de contrôle automatisé, mis en oeuvre une fois par jour ouvré, permettant de constater d'éventuels dépassements, lesquels doivent être corrigés en principe dans les 24 heures. Le système AQ est vérifié périodiquement par un organisme de contrôle externe indépendant. Les opérateurs concessionnaires se sont engagés à mettre en oeuvre et vérifier le système AQ dès le 1er janvier 2007. Les installations mises en exploitation durant la période transitoire devront disposer, au moment de la mise en exploitation, d'une documentation aussi détaillée que celle relative au système AQ qui sera mis en place ultérieurement.
Le Tribunal fédéral a confirmé, dans sa jurisprudence la plus récente, que le système AQ respectait les exigences posées dans son arrêt du 10 mars 2005 (ATF du 10 octobre 2006, 1A.54/2006, consid. 5; du 2 octobre 2006, 1A.60/2006, consid. 3.3; du 6 septembre 2006, 1A.57/2006, consid. 5.2; du 31 mai 2006, 1A.120/2005; du 31 mai 2006, 1A.116/2005, consid. 5.3), moyennant toutefois que le permis de construire mentionne comme condition à sa délivrance l'obligation à charge de l'opérateur d'intégrer dans son système AQ les données opérationnelles de l'installation mise à l'enquête.
En l'occurrence, vu le sort du recours, le permis de construire délivré par la municipalité devra comprendre une clause allant dans ce sens, ce qui permettra de respecter les exigences posées par le Tribunal fédéral.
La municipalité a également refusé de délivrer le permis de construire en raison d'une prétendue absence de coordination entre les installations de téléphonie mobile existant dans ce secteur. Selon l'autorité intimée, cette obligation de coordination serait fondée sur l'art. 8 LPE, aux termes duquel les atteintes seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe. L'autorité intimée invoque en outre à l'appui de son argumentation une violation de la convention signée entre les opérateurs et l'Etat de Vaud le 24 août 1999, dans laquelle les opérateurs se sont engagés à coordonner les installations de téléphonie mobile situées dans un rayon de 1000 mètres en zone rurale et de 100 mètres en zone constructible (v. art. III de cette convention). Selon l'autorité intimée, la configuration des lieux et le caractère essentiellement viticole du voisinage aurait dû mener le SEVEN à appliquer le critère des 1000 mètres. On précise que, selon les indications du SEVEN (plan de situation des antennes de téléphonie mobile du secteur, produit le 9 novembre 2006), les deux antennes les plus proches sont situées à environ 200 mètres (Swisscom RIVA), respectivement à 380 mètres (Swisscom RILA) du site litigieux.
a) La vision locale a permis au tribunal de constater que la zone où le projet litigieux doit trouver place ne saurait être assimilée à une "aire rurale", moyennant quoi une procédure de coordination ne saurait être exigée au sens de la convention précitée. Au demeurant, cette convention ne comprend pas des règles de droit dont il appartiendrait au tribunal de vérifier le respect, de sorte que le tribunal n'a pas à examiner la conformité d'une installation téléphonie mobile à ce texte. Le caractère exhaustif de la réglementation fédérale en matière de limitation des émissions (ATF 126 II 399 précité) fait en effet obstacle à un tel examen.
Il résulte de ce qui précède que la question de savoir si l'on doit prendre en compte le rayonnement émis par les autres antennes présentes dans le secteur doit être examinée exclusivement au regard de la LPE et de l'ORNI. Dans un arrêt du 3 mai 2005 (1A.162/2004, consid. 2), le Tribunal fédéral a rappelé que la valeur limite de l'installation est une limitation des émissions qui ne concerne que le rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). Selon le ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 à l'ORNI, on entend par installation toutes les antennes émettrices de radiocommunication au sens du ch. 61, fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment. L'ordonnance ne précise pas la notion de "proximité les unes des autres". Selon le Tribunal fédéral, il appartient au Conseil fédéral de déterminer la distance minimale à partir de laquelle deux antennes doivent être considérées comme une seule installation du point de vue de la limitation des émissions. Dans un cas concret, il a toutefois admis que deux antennes éloignées de quarante mètres l'une de l'autre ne se trouvaient pas dans un rapport étroit de proximité, qu'elles soient ou non exploitées par le même opérateur (v. ATF du 3 mai 2005 et jurisprudence citée). Dans son arrêt du 3 mai 2005, le Tribunal fédéral a également considéré que l'antenne la plus proche de l'installation projetée, située à 280 mètres, était suffisamment éloignée pour ne pas avoir à en tenir compte dans l'évaluation des émissions. Le tribunal de céans estime que le même raisonnement doit être suivi en l'espèce, dès lors que l'antenne la plus proche de l'installation litigieuse est située à une distance de 200 mètres. On ne saurait ainsi considérer qu'on se trouve en présence d'antennes qui seraient "à proximité les unes des autres" au sens du ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 à l'ORNI.
Il résulte des considérants que le recours doit être admis, le dossier étant renvoyé à la Municipalité de Rivaz pour qu'elle délivre l'autorisation de construire en mentionnant, parmi les conditions particulières du permis de construire, que l'installation litigieuse devra être intégrée au système d'assurance qualité mis en œuvre dès le 1er janvier 2007, conformément à la directive de l'OFEV du 16 janvier 2006. Le tribunal tiendra compte dans la fixation des frais et des dépens, mis en principe à la charge des parties qui succombent, à savoir la Commune de Rivaz et l'opposante Leyvraz Blunschi, du fait que le dossier présenté la recourante à l'appui de sa demande d'autorisation de construire était incomplet. Ceci a contraint le tribunal à ordonner des mesures d'instruction complémentaires afin de combler les lacunes de la fiche de données spécifiques au site mise à l'enquête, en particulier quant aux mentions devant figurer dans la fiche complémentaire n° 5 et quant à la détermination des lieux à utilisation sensible et des lieux de séjour momentanés les plus exposés. La recourante devra ainsi supporter une partie des frais de la cause et se verra octroyer des dépens réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 mai 2006 par la Municipalité de Rivaz est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité, dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Les frais de la cause, fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Rivaz à concurrence de 1'000 (mille) francs, à la charge de Christine Leyvraz Blunschi à concurrence de 1'000 (mille) francs et à la charge de TDC Switzerland AG (Sunrise) à concurrence de 500 (cinq cents) francs.
IV. La Commune de Rivaz versera à TDC Switzerland AG (Sunrise) la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
V. Christine Leyvraz Blunschi versera à TDC Switzerland AG (Sunrise) la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 février 2007
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss. LTF.