CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 février 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente ; M. Antoine Thélin et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourant
Guy Richard MERCIER, à Pomy, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains
Autorités intimées
Conseil général de la Commune de et à Penthéréaz, représentée par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon
Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, représenté par le Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne Adm cant
Tiers intéressé
Willy MAYOR, à Penthéréaz
Objet
plan d'affectation
Recours Guy Richard MERCIER c/ décision du Conseil général de la Commune de et à Penthéréaz du 2 février 2006 et décision du Département des institutions et des relations extérieures du 20 mars 2006
Vu les faits suivants
A. Par décision du 27 (recte 20) mars 2006, le DIRE a prononcé l'approbation préalable du nouveau plan général d'affectation (PGA) de la commune de Penthéréaz - destiné à remplacer le plan d'extension partiel du village adopté le 19 août 1987 -, du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, ainsi que du plan fixant les limites de constructions dans la localité et le plan de délimitation de l'aire forestière.
Le nouveau PGA prévoit en particulier un changement de collocation du secteur du Crépon, sis au nord du village, en bordure ouest de la route cantonale menant à Chavornay. Détaché du village, ce secteur comprend à ce jour la salle communale, deux anciennes fermes rénovées servant d'habitation, un petit locatif et deux villas. Affecté jusque ici en une zone de "construction des annexes", le Crépon serait colloqué en une zone plus étendue, appelée zone "d'extension village ", à savoir une zone affectée à l'habitation, aux services qui lui sont rattachés et aux activités compatibles avec l'habitation. Il resterait séparé du village proprement dit par une petite zone agricole, une courte zone de dégagement (à prédominance végétale) et une zone artisanale comprenant notamment des halles destinées aux endives, un hangar agricole et une halle servant à la production de poulet. La parcelle 22 appartenant à Willy Mayor, sise au sud du Crépon et jusqu'ici en zone agricole, serait colloquée pour sa partie nord en zone d'extension village (deux tiers), le surplus demeurant en zone agricole. La parcelle 251 appartenant à Guy Richard Mercier, sise en face du Crépon, de l'autre côté de la route cantonale menant à Chavornay, demeurerait en zone agricole.
B. La procédure d'adoption du nouveau PGA s'était déroulée de la manière suivante :
Le 6 novembre 2001 a été adopté un avant-projet de révision du PGA, établi sur la base d'un schéma directeur.
Le 26 février 2002, le SAT a donné son accord préliminaire à l'extension de la zone à bâtir, moyennant le maintien d’une véritable césure entre la future zone d'extension village du Crépon et la zone artisanale, notamment par des mesures paysagères.
Le 30 janvier 2004, le SAT a déposé son rapport d'examen préalable (art. 56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), sur la base d'un premier rapport d'aménagement du 3 juin 2003 au sens de l'art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Dans ce rapport d'examen préalable, le SAT a constaté que la future zone d'extension village du Crépon avait été redimensionnée de manière à respecter la césure existante d'avec la zone artisanale. Le SAT a cependant encore demandé l’intégration d’un schéma de principe du développement de la zone d'extension village dans le plan et/ou dans le règlement de manière à garantir à la Municipalité la possibilité d'en gérer le développement harmonieux, ainsi que la création d'une transition arborisée. Le cas échéant, il a requis de prévoir un secteur à occuper par plan de quartier.
Du 5 octobre au 5 novembre 2004, la commune de Penthéréaz a mis à l'enquête publique le projet de PGA.
Le 5 novembre 2004, Guy Richard Mercier a formulé une opposition. Il a conclu premièrement à ce que la parcelle 22 de Willy Mayor soit retranchée de la future zone d'extension village, celle-ci étant selon lui d’une surface trop importante et mal située, deuxièmement à la création d’une zone maraîchère sur sa parcelle 251 et troisièmement à la création d’une zone spéciale d’activités hors sol sur une parcelle à définir.
A une date indéterminée (mais postérieure au 6 janvier 2005), la Municipalité de Penthéréaz a enregistré l’intervention de Guy Richard Mercier en précisant que celle-ci ne justifiait pas de modification du projet, mais que la Municipalité était prête à examiner, à l'initiative du demandeur et à ses frais, les conditions d'établissement de plans partiels d'affectation (PPA) pour les projets précités. Elle a précisé que la dimension de la zone d’extension village était conforme aux perspectives d’évolution démographique, que la création d’une zone maraîchère sur la parcelle 251 posait problème en termes de distribution d’eau et d’impact sur l’environnement et qu’elle devrait, tout comme la zone spéciale, faire l’objet d'un PPA plutôt que d’un PGA.
Le 7 juin 2005, la Municipalité a approuvé le projet de PGA et de ses annexes. Le projet a été mis à l'enquête publique du 17 juin au 17 juillet. Le 24 juin 2005, Guy Richard Mercier a maintenu son opposition.
Le 26 septembre 2005, le Conseil général a accepté le PGA, le règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions ainsi que le traitement des oppositions d'après les réponses données par la Municipalité aux opposants. Cette décision a été formalisée le 2 février 2006.
Conformément à la lettre A supra, le plan a reçu le 20 mars 2006 l'approbation préalable du DIRE.
C. Agissant le 18 avril 2006, Guy Richard Mercier a déféré au Tribunal administratif la décision du Conseil général du 2 février 2006 et la décision du DIRE du 20 mars 2006. Il conclut à ce que les prononcés entrepris soient réformés en ce sens que la totalité de la parcelle 22 demeure colloquée en zone agricole, le PGA étant modifié en conséquence, à ce que la parcelle 251 soit colloquée en zone maraîchère, toute construction étant subordonnée à l'adoption d'un plan partiel d'affectation, et à ce qu'une zone spéciale d'activités hors sol soit insérée dans le PGA. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions querellées. Il reprend en substance l’argumentation de son opposition.
Le SAT s’est déterminé le 18 mai 2006 en mettant notamment en doute la qualité pour agir du recourant.
La Municipalité a déposé sa réponse le 9 juin 2006.
Le 3 août 2006, le recourant a déposé un mémoire complémentaire. S'agissant de sa qualité pour agir, il relève qu'un voisin est habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds; en outre, une fois que sa qualité pour recourir est admise, le recourant peut invoquer la violation de dispositions de droit public, même si ces dispositions n'ont pas pour but de protéger ses intérêts. En l'espèce par conséquent, il bénéficie de son avis de la qualité pour agir comme propriétaire de la parcelle 251, laquelle n'est séparée de la parcelle 22 que par la largeur de la route, dès lors que le voisinage direct entre des parcelles affectées à l'agriculture d'une part et à l'habitat résidentiel d'autre part constituera une source de frictions et de complications. Au fond, il affirme que la zone d’extension village est mal située - et surdimensionnée - car les activités agricoles se déploient précisément au nord du village. S’agissant de la création d'une zone maraîchère, il conteste l’allégation selon laquelle celle-ci n’est pas possible eu égard aux problèmes de distribution d’eau, puisqu’à sa connaissance, des contacts ont été pris avec la commune de Chavornay pour un couplage des réseaux d’eau.
D. Le 1er septembre 2006, Willy Mayor, propriétaire de la parcelle 22, a conclu au rejet du recours.
E. La Municipalité s'est encore exprimée le 4 septembre 2006. Elle dénie la qualité pour agir du recourant qui n'habite plus la commune; son intérêt comme propriétaire de la parcelle 251 est insuffisant, dès lors que celle-ci est séparée de la parcelle 22 par la route cantonale. Sur le fond, elle s’étonne que le recourant prétende que les activités agricoles se développeraient plutôt au nord du village alors qu’il avait lui-même demandé en son temps à ce que sa parcelle 251 soit colloquée en zone constructible de villas. S’agissant de la création d’une zone maraîchère, elle précise qu’aucun contact direct n'a été pris avec la commune de Chavornay concernant le couplage des réseaux d'eau.
F. Le recourant a déposé un troisième mémoire le 23 octobre 2006. Il maintient ses arguments. Il affirme notamment que des "zones maraîchères" existent à Oppens, à Pailly et à Yens. Les volumes d'eau exigés correspondent à la pluviométrie normale. Une nouvelle conduite a été tirée depuis Bavois jusqu'à Goumöens-la-Ville en passant ainsi à proximité du secteur en cause.
G. La Municipalité s’est déterminée le 16 novembre 2006. Elle conteste notamment que la pluviométrie normale puisse suffire à l’exploitation d’une zone maraîchère, celle-là ayant été si faible ces dernières années que des restrictions d’utilisation d’eau ont dû être imposées. Elle précise au surplus que la conduite d’eau tirée de Bavois à Goumöens-la-Ville n’est pas dans le secteur en cause et est utilisée exclusivement par la commune de Bavois.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience à Penthéréaz le 29 novembre 2006, en présence du recourant accompagné de son conseil, de Willy Mayor, des représentants de la Municipalité et du SAT, de M. Fasel, locataire agricole du recourant et d'Yves Blanc (du Bureau Plarel, auteur des rapports d'aménagement) entendu comme témoin. L’audience a été suivie d’une inspection locale (cf. procès-verbal d'audience).
La Municipalité et le recourant ont fournis leurs ultimes observations le 14 décembre 2006.
I. L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Selon l'art. 37 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV 173.36), "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple arrêts TA AC.1998.0031 du 18 mai 1998, AC. 2000.0174 du 1er mai 2003 et AC.2003.0227 du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui de l'ancien art. art. 103 lettre a aOJ (aujourd'hui art. 89 lettre c LTF) et de l'art. 48 lettre a PA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.
Selon la jurisprudence relative à l'ancien art. 103 lettre a aOJ, qui peut être reprise ici, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Lorsque, comme en l’espèce, le recourant n’est pas le destinataire de la décision, la jurisprudence se montre plus restrictive et exige que celui-ci soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 485 et la réf. cit.). L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit ainsi se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171 consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c; 120 V 39 consid. 2b; 119 Ib 179 consid. 1c; 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c/aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
a) S'agissant de la qualité pour recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l'art. 103 lettre a aOJ lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire lorsqu'il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate (Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. p. 694 ss). L'appréciation de la notion de "proximité immédiate" s'effectue en fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des particularités et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son environnement (arrêt TA AC. 2002.0035 du 21 avril 2004 et les réf. cit.). Il faut en outre que le voisin subisse des inconvénients liés à la réalisation et à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site dont il pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause (cf. arrêt TA AC.1999.143 du 18 octobre 2000). Le tribunal a donc reconnu (cf. arrêt TA AC.2002.0232 du 14 octobre 2003) la qualité pour recourir au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999; v. également, par analogie: AC.2000.0009 du 4 septembre 2000; cf. également arrêts TA AC.2003.0227 du 29 décembre 2003, AC.2003.0196 du 14 avril 2004, AC.2005.0002 du 12 avril 2005).
b) En l’espèce, le recourant n'est pas domicilié à Penthéréaz. Il est toutefois propriétaire d’une parcelle agricole comprise dans le périmètre du nouveau plan d’affectation, ce qui lui confère, sur le principe, la qualité pour contester ce plan. A elle seule, cette position de propriétaire ne suffit cependant pas à l'habiliter à remettre en cause n'importe quel aspect du plan, indépendamment de la présence d'un réel intérêt digne de protection à l'admission du moyen soulevé. Chacun de ses griefs doit donc être examiné séparément à cet égard.
Dans leur teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.
Art. 61 Approbation et recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lettre b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
Le recourant soutient en premier lieu que la dimension de la zone d’extension village - soit une zone à bâtir - est inappropriée aux besoins de la population et doit être réduite, par retrait de la parcelle 22. Celle-ci demeurerait ainsi en zone agricole.
a) Il sied d'examiner d'abord si le recourant a, personnellement, un intérêt digne de protection à ce que la parcelle 22 demeure en zone agricole. A cet égard, on rappellera qu'il n'est pas le propriétaire de cette parcelle. De plus, l'on ne peut raisonnablement admettre que le régime d’habitation appliqué à la parcelle 22 puisse avoir un quelconque effet direct sur l’exploitation agricole de la parcelle 251 appartenant au recourant, sise de l'autre côté de la route cantonale.
b) Certes, le recourant souligne que la cohabitation entre la zone agricole et le quartier d’habitation, soit en particulier les parcelles 251 et 22, est susceptible de créer des difficultés de voisinage, pouvant aboutir à des actions en cessation de trouble à son encontre. Toujours selon le recourant, il pourrait en aller ainsi, par exemple, lorsque la route est salie par les travaux agricoles ou par des écoulements de terre (cf. déclarations à l’audience).
Le cas échéant toutefois, c'est la future zone d’habitation (soit ses habitants) qui subirait des nuisances émanant de la zone agricole - et pas l’inverse -. Il n'est certes pas exclu que, dans des circonstances exceptionnelles, la simple virtualité d’un conflit de voisinage dont un agriculteur, perturbateur par nécessité, serait la victime par effet de boomerang, puisse suffire en soi à admettre sa qualité pour agir. Il n'en va cependant pas ainsi en l'espèce. La parcelle agricole du recourant est séparée de l'extension litigieuse de la zone à bâtir par une route. De plus, il existe déjà une zone à bâtir à cet endroit, seule est prévue une extension limitée, qui ne modifie pas de manière substantielle le lien de proximité entre le terrain agricole et les habitations. Enfin, le recourant ne mène pas un type d'exploitation exigeant des espaces de transition en vertu de la législation fédérale sur la protection de l'air (élevage intensif ou autre).
On relèvera de manière plus générale que la proximité d'une zone à bâtir et d'un terrain agricole n'a en soi rien d'extraordinaire aux bordures des agglomérations, sans que cette situation ne fonde le droit de recours de l'agriculteur, sous réserve d'exceptions.
c) Ainsi, l’implantation de la zone d’extension village telle qu’elle est prévue par le projet de PPA ne touche pas le recourant dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. Le recourant invoque dès lors un intérêt général lié à l’adéquation du projet de PPA et non un intérêt propre et digne de protection.
Le grief doit par conséquent être déclaré irrecevable. Partant, le Tribunal n’entrera pas en matière sur la question du dimensionnement, respectivement de l'implantation de la zone d’extension village.
Le recourant requiert que sa parcelle 251 actuellement en zone agricole soit colloquée en "zone maraîchère". Dès lors que ce grief porte sur la collocation de sa propre parcelle, sa qualité pour agir est, cette fois, manifeste.
Selon le recourant, la "zone maraîchère" viserait l’aménagement de serres (serres-verres et serres-tunnels), l’implantation de bâtiments servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, de même qu'à l'installation de bureaux, d’un logement pour le gardiennage et de dépôts pour machines agricoles. A ses dires, cette zone permettrait "la réalisation de constructions dont la conformité à la zone agricole n’est pas garantie et qui sont pourtant nécessaires à une exploitation rationnelle d’une entreprise maraîchère". Il craint également que sa parcelle ne puisse plus être colloquée dans une autre zone pendant 25 ans, eu égard à l’art. 53 al. 3 LATC.
a) L'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT stipule que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole sont conformes à la zone. L'art. 34 OAT précise que sont réputés conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol (al. 1), à certaines conditions celles qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles (al. 2) et celles qui servent au logement indispensable à l’entreprise (al. 3). A teneur de l’alinéa 4, une autorisation ne peut toutefois être délivrée que si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation, si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu et s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.
L'alinéa 2 de l'art. 16a LAT considère comme également conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation (cf. aussi art. 34 al. 1 OAT). L'art. 37 al. 1 OAT précise qu'est réputée développement interne, sous certaines conditions, l'édification de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol.
Quant à l'alinéa 3 de l'art. 16a LAT, concrétisé par l'art. 38 OAT (voir aussi art. 34 al. 1 OAT), il dispose que les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne ne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées que lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification. Dans le canton de Vaud, il s'agit de zones dites "agricoles spécialisées". L'art. 52a LATC stipule à cet égard que les constructions liées à ces activités y sont autorisées dans la mesure où elles respectent les prescriptions définies par le règlement communal (al. 2), que les zones agricoles spécialisées sont justifiées par un besoin suffisamment concret (al. 3) et que l’équipement de ces zones est approprié (al. 5). On relèvera encore que le projet de nouveau plan directeur cantonal désigne, par une planification négative basée sur le principe de l'exclusion et élaborée à l'échelle du canton, les territoires favorables pouvant accueillir des zones agricoles spécialisées, les territoires défavorables dans lesquels ces zones ne sont autorisées que si des mesures complémentaires sont mises en oeuvre, et les territoires d'exclusion dans lesquels les activités de production agricole hors-sol sont interdites (cf. volet opérationnel, 6 juillet 2006, p. 161 ss, et volet stratégique, 6 décembre 2006, p. 85).
A Penthéréaz, le projet de règlement communal reprend en substance, à l’art. 2.7, la teneur des art. 34 OAT (cf. art. 2.7 al. 1), 37 OAT, 38 OAT et 52a LATC (cf. art. 2.7. al. 2). Il dispose en effet ce qui suit :
" La zone agricole est affectée à la culture du sol et aux activités qui, dans la région, s’exercent traditionnellement dans l’aire agricole. Les constructions admises ou qui peuvent être autorisées sont :
les bâtiments qui sont en relation étroite avec la production agricole dépendante du sol, y compris la garde et/ou l’élevage d’animaux de rente
les bâtiments d’habitation pour l’exploitant, sa famille et son personnel pour autant que ces constructions forment avec les bâtiments d’exploitation un ensemble architectural et un tout fonctionnellement indissociable.
Peuvent également être autorisés dans cette zone sous réserve, le cas échéant, de l’adoption préalable d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation :
des bâtiments qui sont en relation avec la production agricole non dépendante du sol ou une entreprise assimilée à l’agriculture
des serres ou autres installations liées à certains modes de production
des bâtiments d’habitation nécessaires au gardiennage des activités ci-dessus mentionnées
les réalisations dont l’implantation en dehors des zones à bâtir ou en un lieu déterminé est imposée par leur destination.
[...] "
b) En l’espèce, les projets du recourant, soit l’implantation de serres (serres-verres et serres-tunnels) destinées à une exploitation tributaire du sol (art. 34 OAT et 2.7 al. 1 du règlement) ou non tributaire du sol (art. 37 OAT et 2.7 al. 2 du règlement), de bâtiments servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, de même que de bureaux, d’un logement pour le gardiennage et de dépôts pour machines agricoles, peuvent s’insérer dans la zone agricole ordinaire s’ils sont nécessaires à l’exploitation ou servent au développement interne de l’entreprise. Une autorisation de construire ne sera toutefois délivrée que si, notamment, aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. En revanche, si les projets non tributaires du sol dépassent ce qui est admis en terme de développement interne, ils doivent effectivement s’insérer dans une zone agricole spécialisée, dans le respect de l’art. 2.7 du règlement (cf. art. 52a al. 2 LAT), ce qui implique notamment l’adoption d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation.
On relève donc d’une part, que la collocation en zone agricole de la parcelle du recourant ne l'empêche pas, sur le principe, d'y réaliser ses projets relatifs à une exploitation maraîchère. L'art. 2.7 du projet de règlement, qui définit la zone agricole, permet déjà des constructions répondant aux besoins spécifiques d'une exploitation maraîchère. En application de l'art. 52a al. 2 LATC, il les rend possibles même si ces constructions sont non tributaires du sol et dépassent le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne, sous réserve de l'adoption d'un plan de quartier ou d'un PPA. Or, le recourant accepte l’exigence de l’adoption préalable d’un PPA puisqu’il a conclu dans son recours à ce que sa parcelle soit affectée en zone maraîchère " toute construction étant subordonnée à l’adoption d’un plan partiel d’affectation ". En d’autres termes, la prétention du recourant ne va pas finalement au-delà de ce que permet déjà l’art. 2.7 du projet de règlement. Pour ces motifs déjà, il n’y a aucune nécessité de modifier le projet de Plan général d’affectation en créant d'ores et déjà une "zone maraîchère" sur la parcelle 251.
D’autre part, à l'inverse, une collocation de la parcelle répondant aux voeux du recourant ne lui garantirait de toute façon pas de pouvoir réaliser ses projets, ceux-ci étant soumis soit à une autorisation au sens des art. 16a al. 1 et 2 LAT, soit à l’adoption d’un plan de quartier ou d'un PPA au sens de l'art. 16a al. 3 LAT. Sur ce dernier point, on rappellera que les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin suffisamment concret, alors que le recourant n'a pas démontré, en l'état, en quoi il serait nécessaire de créer une telle zone. A cela s'ajoute que la création de zones agricoles spécialisées demeure soumise, selon l'art. 38 OAT, aux buts et principe énoncés aux art. 1 et 3 LAT, soit notamment la protection du paysage. Or, il n'est pour le moins pas certain que les constructions prévues par le recourant sur sa parcelle 251 soient susceptibles de s'intégrer harmonieusement au paysage, compte tenu de la situation de dite parcelle, à l'entrée du village et en face d'une zone d'habitation existante.
c) Quoiqu’il en soit, le tribunal tient pour avérés les allégués de la Municipalité selon lesquels, à cet endroit, l’approvisionnement en eau n’est pas garanti, de sorte que des installations propres à la culture maraîchères ne peuvent de toute façon pas être aménagées (cf. aussi art. 52 al. 5 LATC). Conformément au courrier de l'Association intercommunale d'amenée d'eau d'Echallens et environs du 6 janvier 2005, produit par la Municipalité, le réseau de distribution d'eau potable n'est pas équipé pour fournir de l'eau d'arrosage, mais bien de l'eau de consommation; une éventuelle livraison d'eau potable pour un usage industriel ne pourrait s'effectuer que si le fournisseur d'eau, soit la commune de Lausanne, peut en fournir en suffisance; en cas de restriction d'eau potable, l'arrosage de la zone maraîchère sera strictement interdit. Or, des mesures de rationnement d’eau ont effectivement dû être prises, notamment en 2003 et 2004 (cf. courriers de l'Association précitée des 14 août 2003 et 14 juin 2004 également versés par la Municipalité). Enfin, selon ses dires qu'il n'y a pas lieu de remettre en doute, la commune ne peut disposer ni de la nouvelle conduite tirée depuis Bavois, ni d’un couplage des réseaux d’eau des communes de Penthéréaz et de Chavornay. Or, à défaut de pouvoir assurer un approvisionnement suffisant en eau, la durabilité de l’entreprise apparaît compromise.
d) L’argument tiré du blocage de la parcelle en zone agricole pendant vingt-cinq ans est infondé. L’art. 53 al. 3 LATC qui prévoit que ces zones ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci a pour but d’empêcher que des zones agricoles soient diminuées au profit des zones constructibles. Cette disposition a été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976, qui instaurait à son art. 25 bis l'obligation pour chaque commune de créer des zones agricoles et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA AC.1999.0035 du 19 octobre 2001, AC.1997.0095 du 17 mars 1998 ; voir aussi Eric Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240 et BGC session septembre 1976 p. 839). Or, la création d’une zone maraîchère, même sous forme d'une zone agricole spécialisée, ne peut être assimilée à une modification de zone au sens de la disposition précitée, puisqu’il s’agit toujours d’une zone agricole.
Enfin, la conclusion du recourant tendant à la création d’une zone spéciale d’activités hors sol est irrecevable, faute de qualité pour agir. Il n’établit en effet aucun intérêt particulier à ce qu’une telle zone soit créée, dans la mesure où il n’indique pas où cette zone devrait être implantée, ni en quoi elle lui serait personnellement utile.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les décisions des autorités intimées confirmées. Vu l’issue du recours, un émolument judiciaire doit être mis à la charge du recourant qui n’obtient pas gain de cause. L’autorité intimée ayant agi par l’intermédiaire d’un avocat, elle a droit à des dépens (art. 55 LPJA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les décisions attaquées du Conseil général de la Commune de Penthéréaz du 2 février 2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 20 mars 2006 sont confirmées.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant est débiteur de dépens à hauteur de 1'500 (mille cinq cents) francs en faveur de la Commune de Penthéréaz.
Lausanne, le 27 février 2007
La présidente : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint de même qu’à l’Office fédéral du développement territorial.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.