CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 juillet 2006
Composition
Renaud , assesseurs..
Recourants
HOFMANN Hoirs de Walter HOFMANN, à Berne, représentés par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne
Autorités concernées
Municipalité de Bellerive, à Bellerive
Service des forêts, de la faune et de la nature, représenté par Conservation de la faune et de la nature, à St-Sulpice VD,
Objet
Recours Hoirs de Walter HOFMANN c/ décision du Service des eaux, sols et assainissement du 25 février 2003 (passerelle estacade et escalier - parcelle 561 à Bellerive - révocation d'une autorisation d'usage du domaine public et ordre de démolition) (arrêt du Tribunal fédéral du 21 septembre 2005 dans la cause AC.2003.0046)
Vu les faits suivants
A. Les hoirs de Walter Hofmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et Heinz Hofmann (ci-après : les hoirs Hofmann), sont propriétaires de la parcelle no 561 du cadastre de la Commune de Bellerive. Ce bien-fonds est situé au lieu-dit "Es Chenevières", sur la rive nord-ouest du lac de Morat, à quelques centaines de mètres au nord de l'embouchure de la Broye. Il supporte une maison, située à quelques dizaines de mètres de la grève.
B. En 1961, le Chef du secteur des cours d'eau a, lors d'un contrôle des rives du lac de Morat, constaté la présence devant la propriété de Walter Hofmann d'une passerelle et d'une estacade au droit de sa propriété. Le 15 janvier 1962, le Département des travaux publics (ci après: le département) a délivré à Walter Hofmann une "autorisation pour usage du domaine public" l'autorisant à maintenir sur le domaine public, au droit de sa propriété, une passerelle d'embarquement, une estacade et un escalier. L'art. 2 de cette autorisation précisait que celle-ci était accordée à bien plaire, le bénéficiaire pouvant être tenu d'enlever et de faire disparaître, sans avoir droit à dédommagement, ni indemnité, les travaux faisant l'objet de l'autorisation.
C. En date du 17 février 1976, le département a amendé l'autorisation initiale délivrée le 15 janvier 1962 en permettant la réalisation d'une nouvelle passerelle et en radiant les points 2 et 3 de l'autorisation initiale, soit ceux concernant l'estacade et l'escalier. Large d'environ 80 cm et longue d'une trentaine de mètres, la passerelle traverse l'extrémité nord d'une roselière qui s'est formée au bord du lac de Morat, depuis l'embouchure de la Broye à quelques centaines de mètres au sud, jusqu'au droit de la parcelle no 561. La passerelle émerge de la roselière et surplombe les eaux du lac sur une longueur d'environ 8 mètres.
D. En date du 22 juin 1983, après le décès de Walter Hofmann, l'autorisation a été transférée à sa veuve Alice Hofmann, puis à Heinz Hofmann au moment du décès de cette dernière.
E. Le site où se trouve la passerelle est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (objet no 175) depuis 1972. Depuis le 1er août 2001, il est inscrit à l'inventaire de l'Ordonnance sur les réserves d'oiseaux, d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM). Depuis le 1er décembre 2003, il est également inscrit à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale prévu par l'Ordonnance du Conseil fédéral du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA) (objet no 304).
F. Le plan directeur intercantonal des rives du lac de Morat du 28 mai 1982, élaboré par les cantons de Vaud et Fribourg, a prévu la construction du port public "des Garinettes", situé à quelques centaines de mètres au nord de la parcelle 561 sur le territoire de la Commune de Vallamand. Au cours de la procédure de mise à l'enquête de cet ouvrage, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (aujourd'hui le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement; ci-après le SESA) a adressé le 1er mars 1995 aux hoirs Hofmann un courrier leur indiquant que, conformément aux directives du plan directeur, les amarrages en pleine eau ne seraient plus tolérés dans ce secteur lors de la mise en exploitation du port. Le SESA suggérait ainsi aux hoirs Hofmann de prendre d'ores et déjà les dispositions nécessaires à l'évacuation à brève échéance de la passerelle, autorisée jusqu'alors à bien plaire, dès lors qu'elle se trouvait dans l'importante roselière qui s'était créée à l'embouchure de la Broye et de réserver, cas échéant, une place d'amarrage dans le nouveau port. Les hoirs Hofmann ont contesté cette position du SESA, qui a déclaré la maintenir par courrier du 12 décembre 1995.
G. Le 25 février 2003, le SESA a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :
"(…) l'autorisation pour usage du domaine public n° 34/29 délivrée à Monsieur Walter Hofmann, respectivement le 15 janvier 1962, le 17 février 1976 et le 22 juin 1983, portant sur une passerelle d'embarquement, une estacade et un escalier est retirée par le Département de la sécurité et de l'environnement.
Cette passerelle doit être supprimée aux frais du propriétaire de la parcelle limitrophe n° 561 désormais propriété de Monsieur Heinz Hofmann dans un délai d'un an dès la notification de la présente décision.
Cette décision est notifiée sous la menace de la peine prévue à l'article 292 du code pénal (…)"
H. Dans un arrêt du 23 août 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre cette décision par les hoirs Hofmann (cause AC.2003.0046).
I. Les hoirs Hofmann ont déposé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public et un recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du 23 août 2004. Par arrêt du 21 septembre 2005, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif, annulé l'arrêt rendu le 23 août 2004 par le Tribunal administratif et lui a renvoyé l'affaire pour nouvelle décision au sens des considérants.
Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a relevé que, pour apprécier la nécessité de supprimer une installation existante en raison de son impact sur un biotope d'importance nationale, il fallait connaître, au moins de manière sommaire, les caractéristiques du biotope et les risques liés au maintien de l'installation, ceci même lorsque le droit cantonal ne soumet pas à des conditions strictes la révocation d'une autorisation délivrée "à bien plaire". Il a considéré que, à cet égard, les constatations de faits de l'arrêt du Tribunal administratif du 23 août 2004 étaient manifestement insuffisantes, dès lors que celui-ci ne donnait notamment aucune indication concrète sur la nature de l'atteinte résultant du maintien de la passerelle litigieuse.
J. En date du 6 octobre 2005, le juge instructeur du Tribunal administratif a informé les parties de la reprise de la cause et a invité le SESA et le Service des forêts, de la faune et de la nature, Conservation de la nature (ci après. la Conservation de la nature) à se déterminer sur l'atteinte portée à la roselière par l'installation litigieuse en précisant en quoi celle-ci était susceptible de justifier la suppression à cet endroit d'une passerelle construite il y a une trentaine d'années. Dans ce cadre, les services cantonaux étaient invités à décrire les caractéristiques de la roselière en indiquant, à l'intérieur de la zone alluviale, quels étaient les secteurs méritant une protection renforcée susceptible de justifier la suppression à bref délai d'installations existantes. La Conservation de la nature s'est déterminée sur ces points le 27 octobre 2005. Les recourants ont déposé des observations le 10 mars 2006, dans lesquelles ils se sont notamment référés à la description du site faite par le "Service-Conseil Zones alluviales", mandaté par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). Par avis du 13 mars 2006, le juge instructeur a adressé les écritures des parties à l'OFEV en précisant que ce dernier avait la faculté de déposer des déterminations. Dans sa réponse du 31 mars 2006, l'OFEV a rappelé qu'il ne se déterminait en principe pas dans le cadre des procédures de recours cantonales. A cette occasion, il a toutefois transmis les documents scientifiques relatifs à l'objet no 304 de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationales en relevant que, selon le document "carte des utilisations et atteintes", les ports et places d'amarrage constituaient des atteintes au biotope protégé.
K. La Conservation de la nature a déposé des observations finales le 3 avril 2006.
L. Le 13 avril 2006, les recourants ont encore précisé que la passerelle était utilisée uniquement durant l'été afin d'accéder au lac pour s'y baigner en indiquant qu'il n'était plus possible d'accéder à la passerelle avec des bateaux.
Considérant en droit
a) La passerelle litigieuse a été autorisée sur la base de l'art. 83 al. 2 du règlement d'application de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (RLLC; RSV 731.01.1) qui prévoit que le département peut autoriser des "installations temporaires, ou peu importantes, entre autres (...) les petites constructions nautiques". Selon l'art. 84 al. 2 RLLC, l'autorisation du département est accordée à bien plaire et elle est révocable en tout temps. Ainsi que le Tribunal administratif et le Tribunal fédéral l'ont relevé, ceci ne signifie pas que l'autorité dispose d'une entière liberté ou d'un pouvoir discrétionnaire : le retrait de l'autorisation doit être motivé par des considérations pertinentes d'intérêt public (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 21 septembre 2005 consid. 3.2. et références). Dans son arrêt du 21 septembre 2005, le Tribunal fédéral a précisé que cette pesée des intérêts n'était pas incompatible avec les règles des art. 6 et 18 et ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN) relatives à la protection des objets inscrits dans les inventaires fédéraux et à la protection des biotopes en général, en relevant que ces dispositions n'exigent pas par principe la suppression des installations existantes dans une roselière lacustre qualifiée de biotope d'importance nationale. Le Tribunal fédéral en a déduit que, pour se prononcer sur la nécessité de supprimer l'installation litigieuse, il fallait connaître, au moins de manière sommaire, les caractéristiques du biotope et les risques liés au maintien de cette installation.
b) aa) Il n'est pas contesté que la passerelle litigieuse traverse l'objet no 304 de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale, soit plus particulièrement la roselière qui s'est créée à l'embouchure du canal de la Broye dans le lac de Morat. Il est également établi qu'on est en présence d'un biotope de valeur puisque celui-ci a été identifié comme d'importance nationale par son inscription à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale. Pour ce qui est de l'impact de la passerelle sur ce biotope, des atteintes ont été relevées aussi bien par l'office fédéral spécialisé (OFEV) que par le service cantonal spécialisé (Conservation de la nature). Dans des observations déposées le 29 novembre 2004 devant le Tribunal fédéral, l'OFEV relève ainsi que la passerelle constitue un élément étranger dans la roselière, d'une part en portant atteinte à l'intégrité de l'objet, d'autre part, en créant un effet de coupure dans l'ensemble du système alluvial (végétation). L'Office fédéral relève également que l'utilisation de la passerelle peut être une source de dérangement pour les oiseaux nicheurs. Il en déduit que sa suppression correspond bien à un intérêt public prépondérant. Cette analyse est confirmée par la Conservation de la nature qui, dans des observations déposées devant le Tribunal administratif le 27 octobre 2005, relève que la passerelle constitue une coupure dans la roselière pour la faune avec un effet qui n'est pas limité à l'emprise de l'ouvrage mais qui est lié à une bande d'influence de part et d'autre de la passerelle liée au déplacement de personnes. Le service cantonal spécialisé relève ainsi que, dans tous les cas, l'impact est clair sur une bande ayant à tout le moins la largueur de la parcelle des recourants et jusqu'à 20 m au large de l'extrémité de la passerelle. Il ajoute que, vu la distance entre l'extrémité de la passerelle et les ouvrages de protection situés au large, qui servent notamment de reposoir pour l'avifaune, il n'est pas exclu que l'impact de l'utilisation de la passerelle soit même supérieur. La Conservation de la nature note à cet égard que l'ensemble de l'interface entre les cours libres du lac et la roselière constitue un espace particulièrement intéressant pour la faune qui est perturbé par l'utilisation de la passerelle. Elle relève enfin que l'utilisation actuelle de la passerelle, qui est aujourd'hui vouée à la baignade alors qu'elle servait à l'origine à assurer l'embarquement et le débarquement sur un bateau, a également des conséquences négatives sur la faune. D'une part, les activités des usagers se concentrent sur la passerelle et la proximité de celle-ci à la place d'être limitées à un accès ponctuel pour des activités ayant lieu plus au large sur le lac. D'autre part, l'activité actuelle induit des utilisations de la passerelle plus nombreuses en raison des allées et venues entre la maison du recourant et le lieu de baignade.
bb) S'agissant de l'impact de la passerelle sur le biotope d'importance nationale, le Tribunal administratif n'a pas de raison de s'écarter des avis concordants émis par les services fédéraux et cantonaux spécialisés. Le tribunal ne saurait ainsi suivre les recourants lorsque ces derniers soutiennent que, avec ou sans la passerelle, l'étendue et la qualité de la roselière resteraient les mêmes et que la passerelle n'aurait qu'une incidence très limitée sur les espèces peu sensibles aux dérangements par l'homme et inexistante sur les espèces facilement dérangées dès lors que ces dernières ne seraient pas présentes sur le site (cf. observations des recourants du 10 mars 2006 p. 7). Outre le fait que ces affirmations ne correspondent pas aux avis des services spécialisés, celles-ci sont également en contradiction avec le fait que la passerelle est expressément mentionnée comme une atteinte au biotope dans les documents établis par le Service-Conseil Zones alluviales (atteinte no 250 : ports et places d'amarrage) et qu'elle figure sur la carte des activités et atteintes établie par ce service. C'est par conséquent à tort que les recourants soutiennent qu'on ne serait en présence que d'une "petite anomalie négligeable dans la zone alluviale d'importance nationale" (cf. observations du 10 mars 2006 p. 8). On relève au demeurant que les recourants n'ont pas produit à l'appui de leurs affirmations un avis d'expert susceptible de remettre en cause l'appréciation des services fédéraux et cantonaux.
cc) En conclusion, le tribunal relèvera que la passerelle litigieuse porte atteinte au biotope d'importance nationale qu'elle traverse pour deux motifs: en premier lieu, en raison de la coupure physique liée à la seule présence de cette installation et, en second lieu, en raison des perturbations pour la faune liées à sa fréquentation. Si les différents éléments constituant le biotope (notamment la végétation) sont présents malgré l'existence de la passerelle, ils le sont sous forme dégradée avec une diminution de la vigueur de la roselière et des laiches. En outre, on constate une perturbation notable des espèces sensibles de la faune. L'atteinte principale à ce biotope doit être comprise sous l'angle d'une diminution de sa fonctionnalité en portant atteinte à l'interconnectivité des différents habitats et de la zone de refuge dans son ensemble, soit précisément à l'objectif principal de la protection du site en l'occurrence.
c) Vu ce qui précède, le tribunal constate que la suppression de la passerelle litigieuse correspond à un intérêt public important lié à la préservation du biotope d'importance nationale. Cet intérêt est notamment consacré par l'art. 4 al. 1 let. a OZA qui prévoit que les objets doivent être conservés intacts, la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments indispensables à leur existence faisant notamment partie de ce but. L'intérêt lié à la protection du biotope est également consacré, de manière plus générale, par les art. 18 et 18 a LPN, ainsi que par l'art. 14 de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) qui stipule que la protection des biotopes doit notamment être assurée par des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique (art. 14 al. 2 lettre a OPN).
Pour ce qui est de la pesée des intérêts en présence, on relève que l'intérêt des recourants au maintien de la passerelle apparaît ténu. On note à ce propos que, selon les recourants, cette installation ne peut plus être utilisée pour l'usage prévu à l'origine, soit l'amarrage d'un bateau, et qu'elle a pour seule fonction aujourd'hui de faciliter la baignade des occupants de la propriété. L'intérêt de la passerelle à cet égard doit cependant être relativisée puisque, comme l'a mentioné la Conservation de la nature dans ses observations du 27 octobre 2005, une plage existe à proximité de la propriété des recourants. On relèvera également que le démontage de la passerelle devrait pouvoir s'effectuer sans coûts excessifs puisque les planchettes de bois sont déjà enlevées chaque année à la fin de la belle saison (cf. observations finales des recourants du 13 avril 2006). Les recourants ne démontrent ainsi pas l'existence d'un intérêt privé qui l'emporterait sur l'intérêt public que représente la suppression de la passerelle pour la conservation et le développement du biotope d'importance nationale.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourants et il n'y a pas lieu de leur allouer les dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 25 février 2003 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement, est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des hoirs de Walter Hofmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et Heinz Hofmann, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 juillet 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)