CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président, MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs.
Recourante
Ingrid DE VRIES, à Les Posses-sur-Bex, représentée par Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Autorités intimées
Municipalité de Bex
Département des institutions et des relations extérieures, représenté par Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne
Autorité concernée
Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne
Objet
Plan d'affectation
Recours Ingrid DE VRIES c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 25 août 2005 (plan partiel d'affectation "Les Posses" à Bex)
Vu les faits suivants
A. Ingrid De Vries est propriétaire des parcelles 3'901, 3'907 et 3'913 du cadastre de la Commune de Bex. La parcelle 3'901, d’une superficie de 69 m², comporte un garage donnant accès sur la route cantonale et dont la surface au sol s’élève à 53 m². La parcelle 3'913, d’une surface de 1'358 m², comporte un bâtiment d’habitation présentant une surface au sol de 98 m², une dépendance de 12 m² et une surface en nature de prés et champs de 1'221 m². Le terrain longé au nord-ouest par la ligne de la voie ferrée du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye (BVB) ne dispose pas d’un accès propre. Il est séparé de la route cantonale par les parcelles 3'911 et 3'914. La parcelle 3'907 se situe dans le prolongement de la parcelle 3'913 sur une surface de 4'649 m². L’extrait du Registre foncier mentionne une surface en nature de prés et champs correspondant à la surface de la parcelle. Les parcelles 3'907, 3'913 et 3'914 ont été classées en zone intermédiaire par le plan des zones approuvé par le Conseil d’Etat le 9 octobre 1985 et modifié le 7 septembre 1994.
B. La Municipalité de Bex (ci-après : la municipalité) a entrepris l’étude d’un nouveau plan partiel d’affectation désigné « Les Posses » qu’elle a adopté en date du 6 mars 2000. Le plan prévoit de classer les parcelles 3'913 et 3'914 en zone de hameaux et la plus grande partie de la parcelle 3'907 en aire forestière avec la partie contiguë à la parcelle 3'914 en zone de montagne. Le projet de plan partiel d’affectation a été mis à l’enquête publique du 24 mars au 24 avril 2000; Ingrid De Vries s’est opposée à l’affectation de la parcelle 3'907 dans la mesure où le bien-fonds n’était pas classé en zone à bâtir. Lors de sa séance du 17 novembre 2004, le Conseil communal de Bex a levé l’opposition en adoptant le projet de réponse préparé par la municipalité dans son préavis no 902/04. Le département compétent en matière d’aménagement du territoire a approuvé préalablement le plan le 25 août 2005 et il a notifié les réponses communales aux opposants.
C. Ingrid De Vries a contesté la décision communale par le dépôt d’un recours au Tribunal administratif le 21 septembre 2005, qu’elle a complété le 10 novembre 2005. Elle conclut à l’admission du recours et demande que la décision d’approbation préalable du Département des institutions et des relations extérieures soit modifiée en ce sens que l’affectation de la parcelle 3'907 en aire forestière soit simplement annulée; elle demande aussi que la décision du Conseil communal soit annulée et le dossier retourné à la municipalité afin qu’un accès suffisant soit assuré aux parcelles 3'914, 3'911, 3'913 et 3'907 du cadastre communal.
D. a) Dans le cadre de l’instruction du recours, le tribunal a ordonné un constat de nature forestière sur la parcelle 3'907. Les représentants du Service des forêts, de la faune et de la nature ont procédé à une inspection locale le 18 mai 2006, qui a permis de fixer la limite de la lisière.
b) Par décision de constatation de nature forestière du 28 août 2006, le Service des forêts, de la faune et de la nature a fixé la bordure de la forêt sur les parcelles 3'907 et 3'913, selon le plan établi à la suite de l’inspection locale du 18 mai 2006. Il a en outre mis l’émolument à la charge de la Commune de Bex dès lors que la procédure d’élaboration du plan partiel d’affectation n’avait pas intégré la procédure de délimitation de l’aire forestière. La décision du 28 août 2006 est entrée en force sans avoir fait l’objet d’un recours et la municipalité a informé le tribunal le 13 septembre 2006 qu’elle entendait modifier le statut de la parcelle 3'907 dans le cadre d’une mise à l’enquête complémentaire et que des contacts étaient en cours à ce sujet auprès du Service de l’aménagement du territoire.
c) Par lettre du 3 novembre 2006, le Service de l’aménagement du territoire a informé le Tribunal administratif que le relevé des lisières touchait d’autres biens-fonds et qu’il s’imposait de réexaminer, par égalité de traitement, l’ensemble des lisières comprises dans le périmètre du plan partiel d’affectation Les Posses. Le Service de l’aménagement du territoire n’entendait pas en l’état modifier la décision d’approbation préalable concernant les parcelles 3'907 et 3'913 sans prendre une décision globale sur l’ensemble du plan.
d) Par ailleurs, la recourante a précisé que son recours ne portait pas seulement sur l'affectation de la parcelle 3907 en zone de forêt mais également sur la question de l'accès aux parcelles 3914, 3911, 3913 et 3907. Elle a ainsi déclaré qu'elle maintenait son recours indépendamment de la question forestière.
Considérant en droit
a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) a pour but de préserver les forêts dans leur étendue et leur répartition géographique et de les protéger également en tant que milieu naturel (art. 1er al. 1 let. a et b LFo). L'art. 3 LFo prévoit à cet effet que l'aire forestière ne doit pas être diminuée. L'art. 2 LFo définit la forêt de la manière suivante : par forêt, on entend toute surface couverte d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (al. 1). Sont également assimilés aux forêts les pâturages boisés et les peuplements de noyers et de châtaigniers (al. 2 let. a). En revanche, ne sont pas considérés comme des forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les jardins, les parcs et les espaces verts ainsi que les cultures d'arbres plantés sur un terrain non boisé pour une utilisation de courte durée (al. 3).
b) L'art. 1er de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo) prévoit que les cantons peuvent préciser les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme de la forêt en fixant les limites suivantes : la surface doit comprendre une lisière appropriée entre 200 et 800 m2 (let. a), la largeur de la surface boisée comprenant la lisière appropriée peut être fixée entre 10 et 12 mètres (let. b) et l'âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt doit être de 10 à 20 ans (let. c). Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, il doit être considéré comme de la forêt, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge (al. 2). Les art. 50 al. 1er LFo et 66 OFo chargent les cantons d'édicter les prescriptions d'exécution nécessaires à l'application de la loi fédérale. L'art. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo) précise que sont considérés comme forêts au sens de la législation fédérale les surfaces boisées de 800 m2 et plus (let. a), les cordons boisés de 10 mètres de largeur et plus (let. b), les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de vingt ans (let. c), les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés (let. d) et les rideaux-abris (let. e). Le droit cantonal ne fixe pas de réserve concernant les surfaces qui exercent une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante et qui ne répondraient pas aux critères quantitatifs définis à l'art. 2 LvFo.
c) Selon l'art. 10 LFo, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non (al. 1). Lors de l’édiction et de la révision des plans d’affectation au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, une constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt (al. 2).
En l’espèce, la procédure en constatation de la nature forestière sur la parcelle 3907 était nécessaire en raison de la nouvelle zone à bâtir prévue sur la parcelle 3913. La décision sur le constat de nature forestière n’a pas été contestée ; elle est même entrée en force de sorte que le statut de la parcelle 3'907 doit être adapté à la décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 28 août 2006. En conséquence, la décision d’approbation préalable du Département des institutions et des relations extérieures concernant le statut forestier et l’affectation des parcelles 3'907 et 3'913 et approuvant préalablement la réponse à l’opposition de la recourante adoptée par le Conseil communal le 17 novembre 2004 doit être annulée. Le dossier doit être retourné au Département des institutions et des relations extérieures afin qu’il complète l’instruction sur le statut de la parcelle 3907 et statue à nouveau.
La recourante a également demandé que l'accès aux parcelles 3907, 3911, 3'913 et 3'914 soit assuré.
a) L'art. 104 al. 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) dispose que la municipalité n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique. L'art. 19 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) précise qu'un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi de manière adaptée à l'utilisation prévue, notamment par des voies d'accès.
b) Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue. Les notions de commodité et de sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des professionnels suisses de la route (ci-après normes VSS) qui définissent entre autres la charge admissible et la capacité d'une route (SNV 641'145) ainsi que les mesures de modération du trafic à prendre le cas échéant (SN 640'280 à 640'285). Il s'agit là en effet de critères d'appréciation importants sur la base desquels le tribunal a jugé qu'un accès demeurait suffisant lorsque sa capacité selon ces normes n'était pas dépassée par la charge de trafic globale, une fois pris en compte l'accroissement de circulation engendrée tant par la réalisation que par l'utilisation du bâtiment projeté (voir arrêts TA AC 94/152 du 10 avril 1995; AC 92/379 du 24 juin 1994 et les références citées). En région de montagne, le tribunal n'exige pas que la place de stationnement des véhicules soit directement attenante à la construction, mais il faut que l'espace de stationnement réservé au chalet soit garanti par un titre juridique suffisant (arrêt AC 1996/0215 du 17 octobre 1997).
c) En l'espèce, la recourante est propriétaire à proximité de son bien-fonds de la parcelle 3901 sur laquelle un garage de 53 m2 est construit. La recourante bénéficie ainsi d'une place de stationnement suffisante pour les besoins de la construction édifiée sur la parcelle 3913. Il est vrai que le bâtiment existant a été construit sans réserver un accès carrossable direct. Mais cela ne signifie pas pour autant que la construction n'a pas pu être utilisée conformément à sa destination jusqu'à aujourd'hui. L'affectation de la parcelle 3913 en zone à bâtir ne donne pas à la recourante un droit à obtenir de la commune de Bex l'aménagement d'un accès mieux adapté (André Jomini, Commentaire LAT art. 19 N. 51). En revanche la situation de l'accès existant ne permet pas d'envisager un éventuel classement de la parcelle 3907 en zone à bâtir; même si l'attribution de ce bien-fonds à la zone forestière n'était pas conforme à la législation sur les forêts, ce bien-fonds peut être maintenu hors de la zone à bâtir, par exemple, par un éventuel classement en zone de montagne. Cependant, l’affectation de la parcelle 3913 en zone à bâtir permet à la recourante d'améliorer, si elle le souhaite, les conditions d'accès à son bâtiment sans être grevée par les restrictions de la zone intermédiaire.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis et la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 25 août 2005 approuvant la décision du Conseil communal de Bex du 17 novembre 2004 annulée et le dossier retourné au Département des institutions et des relations extérieures afin qu’il complète l’instruction et statue à nouveau dans le cadre de la procédure d’approbation définitive du plan partiel d’affectation « Les Posses », le cas échéant en modifiant directement l'affectation forestière de la parcelle 3907 pour la classer en zone de montagne, dès lors qu'une telle modification n'est pas susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection au sens de l'art. 58 al. 4 LATC.
Compte tenu du résultat du recours, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. La recourante, qui obtient très partiellement gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 500 francs, et mis à la charge de la Commune de Bex.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 25 août 2005 approuvant préalablement l’affectation de la parcelle 3907 et la réponse à l’opposition de la recourante Ingrid De Vries est annulée. Le dossier est retourné au département pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV. La Commune de Bex est débitrice de la recourante d’une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 2006
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).