CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 décembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Pascal Langone et M. Renato Morandi , assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
Lise Mandry, à Les Clées,
autorité intimée
Municipalité de Les Clées, à Les Clées
Objet
Permis de construire
Recours Lise Mandry c/ décision de la Municipalité de Les Clées du 23 août 2005 (permis de construire, couleur)
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Les Clées (ci-après : la municipalité) a délivré le 23 juillet 1998 à Lise Mandry, propriétaire de la parcelle 143 du cadastre de la Commune de Les Clées, un permis de construire pour la transformation de sa ferme sise au lieu-dit Le Cosson, à La Russille, en zone de village. Il s’agit d’un bâtiment d’origine rurale réaffecté en logements, accompagné d’une annexe indépendante affectée en garage. Le bâtiment se compose d’un logement de quatre pièces aménagé au rez-inférieur pour la propriétaire, ainsi que d’un deuxième logement de trois pièces situé au rez-supérieur. Les combles ont été partiellement aménagées pour un troisième logement.
B. Lise Mandry a soumis à la municipalité le 9 septembre 2002 des croquis prévoyant le déplacement d’une porte d’entrée avec escalier pour le 3ème appartement prévu sous les combles, ainsi que la création de deux lucarnes sur le toit. La municipalité lui avait alors retourné le dossier, en lui signalant que son projet nécessitait l’ouverture d’une enquête complémentaire. Lise Mandry n’a pas donné suite à cette demande et elle a tout de même entrepris les travaux projetés. L’intéressée a également procédé à d’autres transformations, telles que des ouvertures en façades. Les travaux ont été suspendus pendant deux ans et ils ont été repris en 2004 ; Lise Mandry a alors appliqué une couche de peinture de couleur blanche sur les parties boisées de la façade de son bâtiment (anciennement pont de grange), ainsi que sur l’annexe à ce dernier. Après avoir constaté que de nombreux travaux avaient été réalisés sans autorisation, la municipalité a convoqué Lise Mandry pour une séance fixée au 26 janvier 2005 ; l’intéressée a reconnu ne pas avoir soumis de nombreux travaux à la municipalité pour approbation. Cette situation a amené la municipalité à exiger l’ouverture d’une enquête complémentaire, comprenant toutes les transformations réalisées sans autorisation, ainsi que celles projetées. Les travaux à mettre à l’enquête avaient pour objet l’aménagement de logements dans le bâtiment, dont le troisième appartement prévu sous les combles, ainsi que des aménagements extérieurs.
C. Une nouvelle enquête a été ouverte du 25 juin au 14 juillet 2005, laquelle n’a pas soulevé d’oppositions. La Centrale des autorisations CAMAC a adressé à la municipalité la synthèse du dossier le 25 juillet 2005. La municipalité a délivré le permis de construire le 23 août 2005, moyennant les conditions particulières communales suivantes :
« 1. La couleur de la peinture blanche des parois en bois de l’annexe reconstruite sur les façades Est, Sud et Ouest de ladite ferme doit être remplacée par un brun en accord avec la galerie en bois naturel de la façade Est. Présenter un échantillon préalablement.
La couleur de la rampe de l’escalier extérieur sur la façade Nord doit être soumise à l’approbation préalablement de la Municipalité.
Un dessin (photo) des marquises en verre-métal projetées sur les façades Sud et Nord doit être présenté à la Municipalité avant la pose. La Municipalité se réserve le droit de les refuser en cas de non accord avec le style du bâtiment ».
La municipalité précisait encore la note suivante :
« NB : La Municipalité regrette la pose sans autorisation de l’escalier métallique derrière le bâtiment, celui-ci ne respectant pas l’harmonie de cette ancienne ferme. A l’avenir, aucun nouvel ouvrage ne doit être entrepris sans autorisation de la Municipalité. Idem pour les peintures ».
D. a) Lise Mandry a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 9 septembre 2005 en ces termes :
« Je me permets de déposer un recours contre la « condition particulière communale no 1 » figurant sur le permis de construire reçu le 26 août et daté du 23 août 2005.
La peinture blanche de l’annexe et des dépendances a été effectuée par mes soins (j’ai 62 ans) en automne 2004 et j’ai omis totalement d’en demander autorisation à la commune. Lors d’une rencontre avec le syndic à cette époque, il m’a fait part des questions que certaines personnes posaient à ce sujet et je lui ai confié ma démarche. Elle se situe dans le paysagisme de ma ferme transformée, auquel je vais consacrer une partie de ma future retraite, en utilisant toutes ces parois en simples planches non rabotées comme support à toutes sortes de belles plantes grimpantes (glycine, houblon, chèvrefeuille, clématites, etc.) et de leur apporter la lumière de ce blanc. Le syndic ne m’a pas rappelé à ce moment-là mon obligation d’en référer à la commune et cette décision arbitraire sur le permis de construire est à considérer comme une punition.
[…] ».
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 6 octobre 2005 en ces termes :
«[…]
La Municipalité maintient sa demande désirant conserver l’aspect rural sobre de l’ensemble des anciennes fermes cossues de la Russille. Ces demeures sont particulièrement bien groupées et forment un ensemble harmonieux qu’il faut à tout prix préserver. Au recensement architectural effectué en 1983, l’ancienne ferme de Mme L. MANDRY, construite en 1756, porte la mention « bien intégrée » tant au point de vue du volume que des détails de composition. Elle contribue à former l’image du site.
La Municipalité tient encore à préciser qu’elle a eu beaucoup de peine à accepter l’escalier métallique d’accès au 3ème appartement (installé sans autorisation). Il ne s’harmonise pas avec l’ensemble de cette demeure du 18ème siècle. Toutefois, tenant compte du fait qu’il se situe à l’arrière du bâtiment (pas trop visible), elle l’a toléré sans enthousiasme !
Par contre, elle tient à ce que la couleur blanche qui recouvre les parois extérieures (très visibles, en simples planches non rabotées comme précisé dans le recours de Mme L. MANDRY) retrouvent un aspect naturel en accord avec la galerie en bois de la façade et en harmonie avec les autres magnifiques anciennes fermes qui composent l’ensemble de ce vieux bourg ».
c) Lise Mandry a déposé un mémoire complémentaire le 25 octobre 2005. La municipalité s’est déterminée le 15 novembre 2005.
E. Le tribunal a tenu audience à Les Clées le 8 décembre 2005. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Le syndic retrace l’historique des travaux effectués par la recourante. La première mise à l’enquête publique concernait les deux appartements situés au rez-de-chaussée et au 1er étage du bâtiment. Il n’y avait eu aucune difficulté lors de cette première étape ; les échantillons de couleur avaient notamment été soumis à la municipalité pour approbation. Par la suite, la municipalité a constaté que des travaux avaient été réalisés sans autorisation, ce qui avait décidé la municipalité à convoquer la recourante pour une séance fixée le 26 janvier 2005.
Le représentant de la recourante précise que la couche de peinture de couleur blanche a été appliquée sur les parties boisées du bâtiment en août 2004, dans le but de faire pousser ultérieurement un revêtement végétal. Le blanc permettrait une meilleure réflexion du soleil sur la façade. La recourante relève qu’elle a totalement oublié d’annoncer la pose de cette couleur au syndic ; elle précise que la peinture a été appliquée lors de l’aménagement d’un 3ème logement dans les combles.
Le syndic indique que l’ensemble de la population de La Russille est mécontente de la présence de cette couleur blanche. Il n’y avait pas eu d’oppositions, car la couleur ne figurait pas dans le dossier mis à l’enquête. La population s’était toutefois exprimée de manière informelle. La recourante précise qu’elle n’a jamais entendu parler de réactions négatives à ce sujet ; au contraire, son voisin le plus proche avait approuvé cette couleur.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale. Il se rend à la ferme de la recourante qui est située à l’entrée du village de La Russille, composé d’anciennes fermes cossues formant un ensemble harmonieux. Il constate qu’une couche de peinture de couleur blanche sans nuances a été appliquée, d’une part sur les parties boisées d’un pont de grange, mais également sur une dépendance de la ferme. Le syndic précise que la condition particulière communale concerne les deux bâtiments. La recourante se demande pour quel motif la municipalité ne l’a pas avertie de son devoir de soumettre l’approbation de cette couleur à la municipalité. Le syndic répond qu’il avait pensé qu’il s’agissait uniquement d’une première couche de fond ».
Les parties se sont déterminées sur le compte rendu résumé de l’audience et des correspondances de tiers désirant s’exprimer sur l’objet du litige ont été adressées au tribunal.
Considérant en droit
La décision municipale exige le remplacement de la couleur blanche appliquée sur les parties boisées de la ferme de la recourante, ainsi que sur l’annexe au bâtiment, en couleur brune. Cette décision constitue une restriction au droit de propriété. Il convient donc de déterminer si une telle restriction est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 ; ci-après : la constitution ou Cst).
a) Les restrictions à la propriété sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst; voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222; pour la jurisprudence relative à l'art. 22ter aCst, voir ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142; 270 consid. 3 p. 273; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts cités).
b) En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit., Vol. I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371). Mais dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
aa) La loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC) précisait à son art. 47 al. 1 let. i, que les plans et les règlements d'affectation communaux pouvaient fixer les prescriptions relatives aux conditions de construction tels que coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, distance aux limites ou entre bâtiments, implantation, contiguïté, dimension, forme et structure des bâtiments et des toitures, choix des matériaux et des couleurs extérieures, traitement architectural, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun ainsi que les isolations phoniques. Cette disposition a toutefois été modifiée le 4 février 1998. Le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne comporte plus les indications relatives au choix des matériaux et des couleurs extérieures. Cette nouvelle disposition se limite à préciser que les plans d'affectation communaux peuvent contenir les dispositions relatives
"aux conditions de construction, tels qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites, cote d'altitude, ordre des constructions, limite des constructions, le long, en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique."
On ne saurait toutefois déduire de cette modification une volonté claire du législateur visant à priver les communes de la possibilité de fixer dans leur réglementation des dispositions relatives aux matériaux et aux couleurs extérieures des bâtiments. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat se limite à préciser sur ce point que le ch. 1 du nouvel art. 47 al. 2 LATC ne fait que regrouper certaines dispositions existantes (BGC janvier 1998 p. 7217). Les règles communales sur les dimensions, formes et structures des bâtiments et des toitures ainsi que celles concernant le choix des matériaux et des couleurs extérieures et le traitement architectural font en effet partie des conditions de construction dont la liste à l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne présente pas un caractère exhaustif. Ces règles ne privent d'ailleurs pas le propriétaire d'une faculté essentielle du droit de propriété et les restrictions qu'elles imposent ne sauraient être qualifiées de graves. La délégation législative aux communes apparaît ainsi suffisante dès lors que le principe de la restriction (conditions de construction) résulte clairement de la délégation législative; de plus cette délégation législative s'adresse au législateur communal dont la décision sur la réglementation en matière de plan d'affectation, soumise au référendum facultatif (art. 107 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989), présente les caractéristiques d'une base légale formelle de niveau communal (ATF précités 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267). Ainsi, il faut admettre que le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC constitue une base légale suffisante permettant aux communes de prescrire dans leurs plans et règlements d'affectation les dispositions sur le choix des matériaux et des couleurs extérieures des bâtiments.
bb) L’art. 28 du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de la Commune de Les Clées (ci-après : le règlement communal), approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1983, a la teneur suivante :
« Couleurs Toutes les couleurs des peintures extérieures ou des enduits des constructions, les teintes des matériaux de toiture, tous les murs et clôtures, ainsi que les matériaux utilisés pour leur construction doivent être approuvés préalablement par la Municipalité qui peut exiger un échantillonnage qui doit rester à disposition de la Municipalité jusqu’après l’exécution des travaux ».
Une clause d’esthétique est prévue à l’art. 27 du règlement communal en ces termes :
« La Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l’enlaidissement du territoire communal.
Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et peintures, les affiches, etc. de nature à nuire au bon aspect d’un lieu sont interdits.
Sur l’ensemble du territoire communal, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation, doivent avoir un aspect satisfaisant ».
L’art. 29 du règlement communal, relatif aux murs et clôtures, est libellé en ces termes :
« Tous les murs et clôtures, ainsi que les teintes et les matériaux utilisés pour leur construction doivent être préalablement autorisés par la Municipalité.
La Municipalité peut interdire tous les murs, plantations et clôtures qui compromettraient l’esthétique et le caractère d’un quartier ».
Enfin, le règlement communal contient une disposition qui définit le but de la zone du village à l’article 6, dont la teneur est la suivante :
« Elle doit être aménagée de façon à conserver les éléments et l’ensemble dans leur aspect caractéristique, tant pour les bâtiments et leur environnement immédiat que pour la voirie et les espaces non construits ».
cc) La jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en matière de construction a posé des principes d'interprétation des règles communales sur les couleurs extérieures : lorsqu'une disposition communale exige que les teintes des bâtiments nouveaux ou transformés s'harmonisent avec celles des constructions existantes, cette règle ne doit pas être interprétée de façon à limiter à l'excès la liberté laissée au propriétaire ou au constructeur dans le choix d'une couleur de façade. En présence d'une telle disposition, la liberté des constructeurs, même limitée, reste importante. Ceux-ci sont libres de proposer des teintes que l'on suppose répondre à leurs goûts, l'autorité devant éliminer parmi celles-ci, les couleurs qui lui semblent devoir être écartées (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977, p. 333; RDAF 1973 p. 354-355). Aussi, la règle communale qui permet à la municipalité d'interdire les peintures de nature à nuire au bon aspect d'un lieu n'habilite pas l'autorité municipale à imposer une tonalité précise, car la finalité d'une telle norme consiste uniquement à prévenir toute dysharmonie et contraste choquant (RDAF 1973, p. 354; RDAF 1976, p. 53). Ainsi, le fait qu'une couleur soit insolite ne suffit pas à la bannir si elle n'est ni criarde, ni outrageusement agressive. Elle peut en revanche être prohibée si elle ne s'harmonise pas avec celle des constructions environnantes, sur le fond desquelles elle trancherait nettement (RDAF 1976, p. 53; RDAF 1973, p. 354). En résumé, il n'appartient pas à la municipalité d'imposer ses propres conceptions et références, même si elle bénéficie d'un large pourvoir d'appréciation dans ce domaine; son intervention se limite à proscrire les teintes outrancières ou sans référence aucune avec l'aspect des constructions avoisinantes (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977 p. 333). Ainsi, le tribunal arrive à la conclusion que les articles précités du règlement communal constituent une base légale suffisante pour permettre à l’autorité intimée d'interdire une couleur qui trancherait nettement avec celle des constructions environnantes ou qui porterait atteinte aux caractéristiques essentielles de la zone de village.
c) Une restriction à la garantie de la propriété, pour être compatible avec la garantie constitutionnelle, doit encore être justifiée par un intérêt public prépondérant. La notion d'intérêt public est particulièrement large en matière de garantie de la propriété; elle n'est limitée que dans la mesure où le but visé est de nature purement fiscale ou contraire à d'autres normes constitutionnelles (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98). Les dispositions cantonales et communales relatives à l'esthétique des constructions répondent en principe à un intérêt public important, concrétisé par l'art. 3 al. 2 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage. Un intérêt public est d'ailleurs reconnu par la jurisprudence non seulement pour la protection d'un paysage d'une qualité exceptionnelle mais également pour des aspects du paysage auxquels on pouvait n'attribuer qu'une importance relative et qui peuvent néanmoins justifier aujourd'hui, ou même imposer, une intervention de l'autorité destinée à préserver ces sites construits et paysages. Un tel intérêt répond aux tendances actuelles en matière de protection des paysages et des monuments, conçue non seulement comme protection d'objets isolés de grande valeur mais aussi comme protection d'ensemble (ATF 101 Ia 213 consid. 6a p. 221). Le tribunal doit donc admettre qu'il existe un intérêt public permettant à l’autorité intimée d'exercer un contrôle sur le choix des couleurs des revêtements extérieurs des bâtiments et installations, dans la mesure où ce contrôle s'exerce dans les limites fixées par les buts d'intégration à l'environnement recherchés par la disposition réglementaire.
En l’espèce, le tribunal a constaté, lors de l’inspection locale, que la peinture blanche sans nuances appliquée sur les parties boisées de l’ancien pont de grange, ainsi que sur celles de l’annexe à la ferme, créait un contraste choquant avec le bâtiment existant et avec l’environnement caractéristique d’une zone de village. Un blanc cru, sans teinte, agresse immédiatement le regard ; il peine à s’harmoniser dans un ensemble architectural et paysager qui inspire l’apaisement. En effet, le vieux bourg de La Russille est composé d’anciennes fermes cossues qui forment un ensemble harmonieux dont l’aspect doit rester sobre. En exigeant que cette peinture blanche soit remplacée par une teinte en accord avec la galerie en bois naturel de la façade Est, l’autorité intimée n’a donc pas excédé son pouvoir d’appréciation.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un émolument de justice, arrêté à 1'500 fr., sera mis à la charge de la recourante. Pour le surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Les Clées du 23 août 2005 est maintenue.
III. Un émolument de justice, arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la recourante Lise Mandry.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 décembre 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.