décision du 27 mai 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 décembre 2006

Composition

13. Alain Zumsteg, président;
14. Bertrand Dutoit et M. Jacques

Morel , assesseurs ; M. Yann Jaillet,

greffier.

Recourante

ORANGE COMMUNICATIONS SA, à Lausanne, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey

Autorité intimée

Municipalité de Genolier, représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne

Autorités concernées

Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne

Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges

Opposants

Jean-Claude THÉVOZ, à Genolier

Frédéric et Corinne VUILLEUMIER, à Genève

Propriétaire

Charles-Bernard BOLAY, à Genolier

Objet

permis de construire

Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/ décision de la Municipalité de Genolier du 27 mai 2005 (installation d'un relais de téléphonie mobile au chemin de la Branche, parcelle no 306)

Vu les faits suivants

A. Propriété de M. Charles Bernard Bolay, la parcelle no 306 de la Commune de Genolier, d'une surface de 41'420 m2, est colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation communal. Elle est située entre la zone de village, qu'elle domine, et, au nord-ouest, la zone de villas "Sus-Châtel". Elle est limitée au nord par la voie ferrée Nyon-St-Cergue-Morez, les autres parcelles avoisinantes étant en nature de pré-champs. Trois bâtiments distincts sont concentrés dans la partie nord de la parcelle, près de la voie ferrée. Les deux premiers (nos ECA 625 et 626 A), plus petits, servent à l'habitation. Le troisième (no ECA 627), d'une surface totale de 1'804 m2, est formé d'un hangar agricole dont le faîte est orienté nord-ouest sud-est, flanqué de deux ailes. Ce hangar sert à l'entreposage de la paille, du fourrage, des machines et des cultures agricoles; le bétail se trouve dans l'aile ouest du bâtiment.

B. Le 6 octobre 2004, Orange Communications SA a déposé une demande de permis de construire relative à une installation de téléphonie mobile comprenant une rangée d'armoires techniques occupant une surface d'environ 3,5 m sur 1 m, pour une hauteur de 2 m, et un mât implanté devant la façade sud-est du hangar et sur lequel seraient fixées six antennes, soit trois antennes GSM et trois antennes UMTS de type "Kathrein". Haut de 17,3 m, ce mât serait de couleur brune, semblable à la toiture du hangar, et dépasserait de 3,7 m le niveau du faîte du bâtiment (13,6 m).

Cette demande était accompagnée d'un rapport justificatif d'implantation hors zone à bâtir, lequel présentait trois variantes, dont celle objet de la demande en question. La première variante avait trait au clocher de l'église de Genolier, qui faisait déjà l'objet d'un projet commun entre les opérateurs Swisscom et Sunrise et excluait ainsi l'implantation d'un troisième opérateur pour des questions de place et de valeurs NIS. La seconde variante envisageait la zone industrielle, laquelle ne permettait toutefois pas d'atteindre les objectifs de couverture (centre du village et zones de villas aux alentours), même avec un mât de plus de 35 m, en raison de la topographie du terrain et de la hauteur des arbres avoisinants. Quant à la troisième variante, elle a été adoptée après avoir exclu l'intégration du mât dans une fausse cheminée (déflection du mât non garantie), à l'intérieur de la ferme (entièrement réservée à l'exploitation agricole) ou au sud-ouest du faîte du toit (zone de circulation pour le propriétaire). L'implantation du mât au nord-est du faîte a été jugée idéale puisque le mât, peint de couleur brune comme la toiture, serait situé derrière la ferme et la voie de chemin de fer, limitant ainsi l'impact visuel depuis le quartier de villas voisin.

Mis à l'enquête publique du 12 novembre au 2 décembre 2004, ce projet a suscité 130 oppositions. Les opposants invoquaient principalement le danger du rayonnement électromagnétique pour la santé, plus subsidiairement la non-conformité de l'installation à la zone, son impact visuel, une dépréciation de la valeur de leurs propriétés et un réseau existant suffisant.

C. Après avoir pris connaissance des oppositions, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la municipalité le 10 décembre 2005 sa "synthèse" du dossier. Ce document comporte une autorisation spéciale du Service de l'aménagement du territoire, ainsi que les préavis positifs du Service de l'environnement et de l'énergie, du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service de la mobilité; le Service des eaux, sols et assainissement a précisé qu'il n'avait pas de remarques à formuler.

En bref, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a considéré que, moyennant certaines conditions impératives, l'installation projetée répondait aux exigences de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) et que les objections formulées par les opposants n'étaient pas fondées. Pour sa part le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir, admettant que l'implantation de l'installation était imposée par sa destination pour des motifs techniques au sens de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Il a également relevé que le mât, les antennes et les armoires techniques, prévus devant la façade pignon du hangar et ne dépassant que de 3,7 m la hauteur au faîte, auraient un impact limité dans le paysage.

Cette communication mentionnait que les décisions qu'elle contenait et les conditions éventuelles dont elles étaient assorties pouvaient faire l'objet dans les vingt jours d'un recours au Tribunal administratif.

D. Par décision du 27 mai 2005, la Municipalité de Genolier a pris *"bonne note du fait que le préavis CAMAC est positif et notamment que le SEVEN compétent pour faire contrôler l'ORNI, a préavisé favorablement au projet, sous certaines conditions".*Se déclarant *"consciente que ses prérogatives sont en l'espèce limitées, dès lors que l'ouvrage est situé hors zone à bâtir",*la municipalité a néanmoins estimé "que, même hors zone à bâtir, elle dispose d'un pouvoir d'appréciation qui concerne l'aspect architectural et l'intégration à l'environnement des installations à ériger sur son territoire". En application des art. 55 et 67 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, elle a considéré "qu'un mât d'une hauteur de plus de 17 m, implanté en zone agricole, dans l'axe de vue d'un quartier résidentiel, ne saurait être considéré comme intégré à l'environnement au sens des art. précités du règlement communal, ainsi que de l'art. 86 LATC." Elle a en conséquence refusé le permis de construire sollicité.

E. Le 20 juin 2005, Orange Communications SA a recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à l'octroi du permis de construire. Elle fait valoir que l'autorité communale n'est pas compétente pour invoquer des considérations d'esthétique ou d'intégration paysagère tirées de son règlement communal dès lors que le projet litigieux et son implantation hors zone à bâtir en font un objet de compétence cantonale, contre laquelle l'autorité intimée n'a pas recouru. Elle argue à titre subsidiaire que la position du mât contre la façade pignon du rural existant et que son dépassement limité à 3,7 m au-dessus du faîte rendent l'antenne peu visible dans le paysage et n'enlaidissent pas les lieux.

Dans sa réponse du 22 juillet 2005, la municipalité expose que les autorisations cantonales spéciales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale et qu'elles peuvent être revues dans le cadre d'un recours déposé contre cette dernière. Elle maintient que la réglementation communale sur l'esthétique s'applique aussi aux projets hors zone à bâtir, le droit communal ayant une portée propre, applicable complémentairement au droit fédéral. Elle soutient qu'un mât de téléphonie mobile de 20 m de hauteur enlaidit le paysage typiquement rural, au premier plan dans l'axe de vue du quartier résidentiel "Sus-Châtel" sur le bassin lémanique.

Dans ses observations du 29 juin 2005, le SEVEN a maintenu son préavis positif. Le SAT a fait de même le 19 juillet 2005.

Les opposants au permis de construire ont été invités à déposer leurs observations sur le recours s'ils entendaient prendre part à la procédure. Parmi eux, seuls Corinne et Frédéric Vuillemier, domiciliés dans la zone de villas "Sus-Châtel", à quelques 570 m au nord-ouest de l'installation projetée, et Jean-Claude Thévoz, également domicilié dans le même quartier, à environ 500 m du projet, ont formulé des observations. Ils concluent au rejet du recours, essentiellement pour des motifs relevant de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire et sur la protection de l'environnement.

F. Le 8 mars 2006, le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale en présence des parties. Il s'est notamment rendu sur la route de Châtel, d'où il avait une vue presque horizontale sur le hangar de M. Bolay. Il a constaté qu'une distance d'environ 400 m séparait le hangar précité des premières villas du quartier résidentiel "Sus-Châtel". Il a également relevé que les poteaux de la ligne de contact du chemin de fer situés entre ces deux endroits étaient nettement visibles, un poteau s'alignant avec l'extrémité du bâtiment réservé au bétail et un autre étant légèrement décalé à droite du faîte du hangar et dépassant ce dernier d'environ un mètre.

Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.

Considérant en droit

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

*2.*Le refus municipal du permis de construire est exclusivement fondé sur la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC, ainsi que sur les dispositions correspondantes du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 27 juillet 1988 (RPE), lequel prévoit que "la Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal" (art. 67 al. 1 RPE) et que, dans la zone agricole, toute construction "ne peut être autorisée que dans la mesure où elle ne porte pas atteinte au site" (art. 55 RPE). Bien que la question de la protection des sites et de l'intégration des constructions dans le paysage fasse partie des élément que l'autorité cantonale doit examiner lorsqu'elle est amenée à autoriser une construction hors des zones à bâtir, la municipalité considère qu'elle n'est pas liée par cette autorisation, mais qu'elle a la possibilité d'examiner si le projet est conforme au droit communal, lequel "peut avoir une portée propre, qui s'applique de manière complémentaire au droit fédéral tel qu'il découle des art. 22 et ss de la LAT".

a) Une interdiction de construire fondée sur la clause générale d'esthétique (v. art. 86 LATC et art. 67 RPE) ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilise l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale dispose d'une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter, non sans vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). L'examen de cette question doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus. Il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288 ; arrêt AC.2000.0194 du 12 mars 2002).

b) S'agissant d'une construction hors zone à bâtir, le Tribunal administratif a déjà jugé que l'autorité communale n'a pas à procéder à la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi attribue au SAT (arrêts AC.2005.0028 du 3 mars 2006, AC.2004.0255 du 31 octobre 2005). Ce dernier, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à bâtir; on pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeure en mains de l'autorité communale. En réalité une intervention de celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF 115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt AC.2003.0261 du 10 mai 2004, consid. 2 b). Il faut donc admettre que lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1.), veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas place à un nouvel examen de cette question par l'autorité communale. Les règles générales sur l'esthétique et l'intégration des constructions n'ont en l'occurrence pas de portée propre par rapport aux intérêts que la législation fédérale oblige à prendre en compte dans le cadre de l'autorisation dérogatoire de l'art. 24 LAT. L'autorité intimée, lorsqu'elle soutient que l'antenne litigieuse est inesthétique, ne se place pas sur un autre terrain que celui de l'intégration paysagère; elle ne prétend pas appliquer une réglementation communale particulière, qui aurait une portée propre et dont l'examen de relèverait pas de l'autorité cantonale. Dès lors, si la municipalité entendait contester sur ce point l'appréciation du SAT, elle devait le faire en recourant contre cette décision, ainsi que l'on verra plus loin.

c) On observera au demeurant que les critiques formulées par la municipalité à l'égard de l'aspect inesthétique de l'installation et de l'atteinte qu'elle porterait au paysage ne sont pas fondées. Le hangar no ECA 627 est un bâtiment volumineux et passablement disgracieux, par rapport auquel l'installation projetée apparaît plutôt discrète. En effet, il est prévu de construire le mât, les antennes et les armoires techniques devant la façade pignon du rural du hangar existant et d'assortir la couleur de l'installation litigieuse à celle du toit et du bardage métallique de la façade. Vue depuis le sud et l'ouest, la plus grande partie du mât ne se détachera pas visuellement de la façade. Vue depuis la zone de villas "Sus-Châtel" au nord, ne sera visible que la partie la plus mince du mât et les antennes, qui dépassent de 3,7 m le faîte du toit. A l'endroit d'où l'installation sera le plus visible, soit depuis la partie de la route de Châtel située au bas de la zone de villas, elle apparaîtra tout au plus comme un élément vertical supplémentaire à l'arrière des pylônes de la ligne de contact du chemin de fer Nyon-St-Cergue-Morez. De plus, l'arborisation bordant la route de Châtel la dissimulera en partie à la vue des villas les plus proches. Pour les villas situées plus au nord, compte tenu de la déclivité du terrain, la partie visible de l'antenne ne se détachera pas sur l'horizon, mais se confondra au contraire dans le vaste espace de plaine qui s'étend au sud-est du hangar no ECA 627. Ainsi, comme on pouvait déjà s'en douter sur la base des photographies figurant au dossier, le refus du permis de construire ne repose sur aucun motif pertinent.

Dans sa réponse au recours, la municipalité "s'en remet à justice sur le préavis du SEVEN et du SAT, c'est-à-dire sur la question du respect de l'ORNI et des conditions fixées par le droit fédéral pour les constructions hors des zones à bâtir." Elle considère toutefois qu'il est faux d'affirmer, comme le fait la recourante, que la décision du SAT est entrée en force et que le Tribunal administratif ne saurait en vérifier le bien-fondé dans la présente procédure. Selon la municipalité, les autorisations cantonales spéciales ne doivent au contraire pas être considérées comme des décisions ayant une portée propre, indépendantes de la décision d'octroi ou de refus du permis de construire, mais bien plutôt comme un préalable à cette décision, qui peut être revu dans le cadre d'un recours contre la décision municipale. C'est apparemment aussi le point de vue des opposants, qui font valoir des moyens relevant du droit fédéral, dont l'application est en l'occurrence du ressort des autorités cantonales (v. art. 120 let. a; 121 let. a et 123 al. 1 et 2 LATC; art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE [RVLPE-RSV 814.01.1]).

a) Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être tenues pour acquises (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31 octobre 2005 et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997.0012 du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité). La Municipalité de Genolier n’a pas recouru contre la décision du SAT autorisant l’antenne litigieuse en zone agricole (art. 24 LAT). Cette décision, qui applique également la législation fédérale sur la protection de l'environnement en se fondant sur le préavis du SEVEN, est ainsi définitive en ce qui concerne la commune.

b) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer. La jurisprudence en a déduit que la municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la "synthèse" CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de la notification de la décision municipale octroyant le permis de construire (arrêt AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197).

c) La question s'est cependant posée de savoir si, dans l’hypothèse de l'admission du recours du constructeur conduisant à l'octroi du permis de construire, la cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle notifie aux opposants les autorisations cantonales et provoque ainsi, le cas échéant, un nouveau recours, ou s’il faut plutôt considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et la municipalité, qui statue en droit communal, mais également entre les opposants et les autorités cantonales, qui statuent en droit fédéral. Le second terme de l'alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie de la procédure, puisqu’il éviterait le cas échéant aux opposants et au Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais il impliquerait d'inviter les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal; c'est pourquoi le Tribunal administratif l'a écarté : aussi longtemps que ce prononcé règle leur situation juridique de manière satisfaisante à leurs yeux, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à une ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et contre lesquelles ils n'ont ainsi pas d'intérêt actuel (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31 octobre 2005).

d) A cela s'ajoute que l'objet du recours est ici le refus municipal du permis de construire. La société constructrice n'a évidemment pas recouru contre l'autorisation cantonale qui lui a été délivrée, et l'on ne saurait considérer comme des recours implicites contre l'autorisation cantonale spéciale les conclusions des opposants tendant au rejet du recours contre la décision municipale. La situation est différente de celle où, permis de construire et autorisation spéciale étant octroyés, le premier fait l'objet d'un recours pour des motifs qui relèvent en réalité de la seconde; la jurisprudence admet en effet que le recours formé contre la décision municipale est censé être également dirigé contre l'autorisation cantonale spéciale lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision, et cela même lorsque la décision cantonale est notifiée conformément à l'art. 123 LATC (v. arrêt AC.2002.0046 du 20 août 2004; AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). En l'occurrence les opposants ont certes été invités à participer à la procédure, mais les conclusions qu'ils pouvaient prendre dans ce cadre ne peuvent aller au-delà de l'objet du litige, lequel ne peut s'étendre à des éléments qui ne sont pas compris dans l'objet du recours (ATF 117 Ib 414 consid. 1d p. 417/418) soit le refus du permis de construire. Il n'y a donc pas lieu d'examiner leurs moyens en tant qu'ils relèvent du droit fédéral; ils pourront être invoqués dans le cadre d'un éventuel recours contre l'autorisation du SAT.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire et notifie formellement aux opposants les préavis et autorisations contenues dans la "synthèse" de la CAMAC du 10 mars 2005.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de l'autorité intimée, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre la recourante, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 27 mai 2005 par la Municipalité de Genolier est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle délivre le permis de construire.

III. Un émolument de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Genolier.

IV. La Commune de Genolier versera à Orange Communications SA la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 20 décembre 2006

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.