décision du 20 octobre 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 22 août 2005

Composition

François Kart, président; Dina Charif Feller et Monique Ruzicka-Rossier , assesseurs; Cyrille Bugnon, greffier.

Recourante

Nathalie Brand, à Jouxtens-Mézery

Autorité intimée

Municipalité de Jouxtens-Mézery

Objet

permis de construire

Recours Nathalie Brand c/ décision de la Municipalité de Jouxtens-Mézery du 4 mai 2005 (ordre d'enlèvement d'une clôture brise-vue)

Vu les faits suivants

A. Nathalie Brand est propriétaire de la parcelle 956 du cadastre de la Commune de Jouxtens-Mézery. Cette parcelle est colloquée en zone de villa I selon le Règlement communal sur l'aménagement et les constructions, légalisé le 1er juin 1994 (RAC). Au cours de l'année 2004, Nathalie Brand y a fait bâtir une villa, agrémentée au sud d'une piscine extérieure. Par décision du 20 octobre 2004, la Municipalité de Jouxtens-Mézery a autorisé la construction d'une clôture de 1,50 mètres de haut implantée en limite de propriété tout autour de ladite parcelle. Nathalie Brand a planté une haie arbustive le long de cette clôture.

B. Au plus tard en avril 2005, la municipalité a constaté qu'une toile avait été installée sans autorisation contre cette clôture. Il s'agit plus précisément d'une toile semi-transparente de couleur verte, remplissant une fonction de brise-vue, fixée sur la clôture le long des limites nord, ouest et sud de la propriété, soit sur une longueur approximative de 120 mètres, pour une hauteur de 1,50 mètres. Par décision du 14 avril 2005, la municipalité a imparti à Nathalie Brand un délai au 30 avril 2005 pour procéder à l'enlèvement de ce dispositif au motif que celui-ci nuisait à l'esthétique du quartier. Cette décision se fondait sur l'art. 4 RAC, en vertu duquel la municipalité prend toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.

C. Nathalie Brand a répondu par un courrier du 25 avril, rédigé en ces termes:

"Je me réfère à votre courrier du 14 avril 2005. J'ai en effet posé depuis le mois de novembre 2004 une toile sur la clôture de ma propriété. Je n'ai pas trouvé dans le règlement communal d'article précisant que ce type de brise-vue devait faire l'objet d'une autorisation spéciale.

De plus cette protection est dans mon cas provisoire et remplit temporairement la fonction d'une haie (plantée derrière à la même période) au niveau de la protection visuelle me permettant par là même un usage de ma piscine avec un minimum d'intimité. D'autre part vous constaterez que j'ai posé cette protection uniquement sur les parties de ma propriété qui font l'objet d'un passage régulier d'enfants en très bas âge (aucune des parcelles voisines n'étant clôturées) et ayant constaté que ces derniers passaient leurs mains au travers des mailles de la clôture, je désire aussi par là minimiser tout risque de problème lié à mon chien.

Permettez-moi encore de m'étonner du fait que cette protection était déjà posée sur les parties nord et ouest de ma clôture lors du passage de votre commission de salubrité et que visiblement leurs yeux aiguisés d'esthètes n'ont alors pas été choqués par cette protection.

Ne serait-ce pas là plutôt la déception liée à la perte de la vue imprenable de certains voisins sur les bords de ma piscine lors de la pose de la dernière partie sud de ma toile fin mars qui serait prétexte à des motifs d'esthétique plus que subjective?

Ayant de plus constaté que des protections de ce type étaient posées ailleurs dans la commune, et pour tous les motifs exposés ci-dessus, je demande la possibilité de conserver cette protection jusqu'à ce que la haie boisée puisse remplir les mêmes fonctions. (…)"

D. Le 4 mai 2005, la Municipalité de Jouxtens-Mézery a rendu la décision suivante:

"(…) Si nous avons toléré l'installation de cette protection côtés Nord et Ouest, c'est parce que nous pensions qu'elle serait temporaire, le temps des chantiers situés devant votre propriété, afin de vous en protéger et de retenir la poussière qui s'en dégageait.

D'autant plus que ces constructions sont maintenant terminées, nous vous prions de procéder à l'enlèvement de cette toile, conformément à l'article n° 4 du Règlement sur l'aménagement et les constructions (RAC). Par conséquent, nous regrettons de ne pouvoir vous donner satisfaction et vous impartissons un délai au 23 mai prochain pour vous mettre en conformité.

Quant à votre remarque relative à d'autres installations de ce genre sur la commune, une seul a été portée à notre connaissance à ce jour et doit être démontée dans les plus brefs délais. Nous enregistrons volontiers d'autres cas si vous les connaissez. (…)"

E. Par acte du 23 mai 2005, Nathalie Brand a recouru contre cette décision. Elle conclut à ce qu'elle soit autorisée à conserver la toile brise-vue litigieuse de manière temporaire durant la période de croissance de la haie arbustive. La municipalité s'est déterminée par acte du 17 juin 2005 et conclut implicitement au rejet du recours.

F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 10 août 2005 en présence des parties. Il a entendu leurs explications et procédé à une vision locale. Le tribunal s'est notamment rendu successivement à deux endroits où la recourante avait indiqué la présence de dispositifs semblables au sien. Il a constaté à cette occasion qu'une toile quasiment identique à celle de la recourante avait été disposée sur une clôture aux abords du chemin de Flusel. Ce dispositif, destiné à masquer la vue sur des déchets de jardin, est installé à l'angle de la clôture d'une propriété privée. Il mesure une dizaine de mètres de long. Il ressort des explications de la municipalité que celui-ci n'a pas été autorisé et qu'elle en ignorait l'existence. Le tribunal a également constaté la présence, en bordure d'un court de tennis, d'un mur de couleur verte servant à la pratique de ce sport. Il mesure environ 3 mètres de haut sur 6 mètres de large. Le court de tennis est aménagé environ cinquante mètres en retrait du chemin de Champvent, à l'intérieur d'une propriété. Il est difficilement visible depuis le domaine public. L'époque où il a été érigé n'a pas pu être indiquée par la municipalité. Les représentants de cette autorité ont néanmoins précisé lors de l'audience qu'il avait du être autorisé avec l'aménagement du court.

Considérant en droit

Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas: l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 2002/0060 du 31 octobre 2003; AC 2001/0086 du 15 octobre 2001; AC 1999/0172 du 16 novembre 2000; AC 1999/0047 du 29 août 2000 et AC 1999/0199 du 26 mai 2000).

La recourante soutient qu'aucun article du règlement communal ne requiert une autorisation "explicite" pour l'installation d'une toile brise-vue. Elle conteste ainsi implicitement que ce dispositif soit soumis à autorisation.

La question de savoir si une construction ou une installation est soumise à autorisation est réglée par l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). L'alinéa premier de cette disposition prévoit:

"Aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou de l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.(…)"

La jurisprudence du tribunal rendue en application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103 LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une modification "sensible de la configuration, de l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment". Le tribunal a récemment considéré qu'un poulailler de 15 m², construit de poutres épaisses et de larges planches, avait un impact sur les lieux qui était loin d'être négligeable et était soumis à autorisation (arrêt TA du 18 mai 2005, AC 2002/0221). Tel est également le cas par exemple d'un miroir fixé sur le mur d'une propriété et destiné à remédier à un manque de visibilité (arrêt TA du 13 septembre 2004, AC 1998/0027). Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater que la toile brise-vue litigieuse, dont on rappelle qu'elle mesure quelque 120 mètres de long et 1,50 mètres de haut, avait un impact non négligeable sur l'apparence de la propriété de la recourante et plus particulièrement sur la vision que l'on peut en avoir de l'extérieur. Il convient d'admettre par conséquent que cet ouvrage est soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC. On relève au surplus que, selon la jurisprudence, le fait que cette installation soit provisoire n'est pas déterminant (cf. Prononcé de la Commission cantonale de recours du 20 septembre 1989 relatif à un parking provisoire publié in RDAF 1990, p. 241).

Il résulte de ce qui précède que la recourante s'est crue à tort dispensée de requérir une autorisation avant d'installer la toile brise-vue litigieuse. La seule violation des dispositions relatives à la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas cependant pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux dispositions matérielles qui lui sont applicables (v. arrêt TA, AC 01/0010 du 8 mai 2001 et références citées). Il convient par conséquent d'examiner avant toute chose si l'installation litigieuse est conforme au RAC.

a) La décision attaquée se fonde exclusivement sur l'art. 4 RAC qui prescrit que la municipalité prend toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal. Cet article constitue une disposition d'application de l'art. 86 LATC à teneur duquel:

"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

b) Selon la jurisprudence relative à cette disposition, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. arrêts TA AC 1999/0228 du 18 juillet 2000 et références citées, AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA, arrêt AC 1996/0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (TA, arrêts AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (TA, arrêts AC 1999/0228 du 18 juillet 2000; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000).

c) En l'espèce, le tribunal a certes pu constater que nombre de propriétés sur le territoire de la commune sont protégées de la vue des passants. Cependant, c'est essentiellement par de la végétation, voire par des murs anciens, que cette protection est assurée. Le mode choisi par la recourante ne correspond par conséquent pas aux aménagements généralement admis dans cette commune. Le tribunal a également pu constater que l'architecture des bâtiments que l'on trouve à Jouxtens-Mézery est relativement hétéroclite et, dans un tel contexte, les aménagements extérieurs jouent un rôle important pour garantir une certaine harmonie d'un point de vue esthétique sur le territoire communal. A cet égard, force est de constater que l'installation choisie par la recourante n'est pas satisfaisante. Malgré la transparence du matériau utilisé, elle constitue en effet un écran particulièrement inesthétique offert à la vue de tous les voisins et aux passants empruntant le chemin des Vignettes. On ne saurait ainsi considérer que la municipalité a abusé du large pouvoir d'appréciation qui lui est accordé en estimant que le dispositif de la recourante n'était pas conforme à l'esthétique du lieu et s'intégrait mal dans l'environnement du quartier. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée l'a jugée contraire à l'art. 4 RAC.

a) A teneur de l'art. 105 al. 1er LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA du 25 février 1993, AC 1992 /0046; du 15 octobre 1996, AC 1996/0069). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b). La proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de mauvaise foi du constructeur, son comportement étant alors un élément de la pesée des intérêts en présence (ATF 104 Ib 77-78, 108 Ia 218-219; voir également Droit fédéral et vaudois de la construction, 3e édition Lausanne 2002, rem. 1.2.1 et 1.2.2 ad art. 105 LATC). Reste que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié).

En application de ces principes, le Tribunal administratif a régulièrement confirmé les ordres de remise en état émanant des autorités communales (voir notamment arrêts TA du 9 juin 2004, AC 2003/0089; du 14 avril 2004, AC 2003/0152; du 10 janvier 2002, AC 2001/189). Dans certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision municipale. Le tribunal a ainsi annulé récemment des décisions municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23 centimètres: arrêt du 26 avril 2004, AC 2003/0212; de 22 à 28 centimètres: arrêt du 29 décembre 2004, AC 2004/0138); celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt du 27 janvier 2004, AC 2000/0113). Dans un cas plus ancien, le tribunal a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt du 16 février 1995, AC 1992/0027, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995, rejetant le recours de droit public formé par la commune en cause).

b) Dans le cas d'espèce, pour les motifs évoqués ci-dessus, la non réglementarité de l'installation litigieuse ne saurait être qualifiée de mineure. On relève au surplus que l'atteinte invoquée par la recourante pour s'opposer à l'ordre municipal de remise en l'état, soit une certaine perte d'intimité, plus particulièrement lorsqu'elle utilise sa piscine, n'est pas telle qu'elle l'emporte sur l'intérêt public consistant à rétablir une situation conforme au droit. La piscine est ainsi de toutes façons visible depuis les étages des immeubles environnants, sinon au travers de la toile du fait de sa transparence. Par ailleurs, en construisant une piscine dans un secteur d'habitation relativement dense, la recourante ne devait pas compter pouvoir se soustraire complètement à la vue de ses voisins. On relève en outre que la fonction de protection des enfants en bas âge contre les attaques de son chien (un doberman) que la recourante attribue à une toile brise-vue ne saurait en aucun cas justifier une violation des règles communale en matière de police des constructions. Il incombe à la recourante de prendre toutes les mesures nécessaires - et conformes aux dites règles - pour éviter tout accident de ce type, cette question relevant cas échéant du droit privé (art. 56 al. 1 du Code des obligations). Enfin, le tribunal considère, bien que la recourante n'ait pas fait valoir cet argument, que la mise en conformité de la clôture par l'enlèvement de la toile brise-vue n'engendre pas de frais disproportionnés.

Au vu de ce qui précède, les intérêts privés invoqués par la recourante ne sauraient prévaloir sur l'intérêt public à rétablir une situation conforme au droit.

La recourante soutient encore que la décision municipale viole le principe de l'égalité de traitement. Elle fait valoir que d'autres installations du type de la sienne seraient tolérées par la municipalité, notamment au chemin de Flusel et au chemin de Champvent.

a) Le principe de l'égalité de traitement, prévu désormais à l'art. 8 Cst., interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242, consid, 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (André Grisel, op. cit., p. 363 et les références citées).

b) En l'espèce, si l'on peut considérer que l'installation sise au chemin de Flusel est du même type que celle de la recourante, on ne saurait affirmer qu'elle a un impact comparable sur le plan esthétique, notamment en raison de sa taille. Pour ce motif déjà, on ne se trouve pas en présence d'une inégalité de traitement. A cela s'ajoute que, selon les explications fournies par les représentants de la municipalité, cette installation n'a été ni autorisée ni tolérée par l'autorité intimée, qui n'en avait simplement pas connaissance. Quant au mur de tennis, il a d'autant moins d'impact visuel qu'il est plus petit que l'installation litigieuse par la taille et qu'il est difficilement visible depuis le domaine public. Il a en outre une fonction toute autre que celle d'une toile brise-vue. En tout état de cause, la présence de ces deux installations, dont une n'a pas été autorisée, ne suffit pas à démontrer une pratique de la municipalité selon laquelle de tels dispositifs seraient tolérés sur le territoire de la Commune de Jouxtens-Mézery. Le moyen tiré de la violation du principe de l'égalité de traitement ne saurait par conséquent être admis.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours de Nathalie Brand doit être rejeté et les frais de la cause mis à sa charge. Le délai imparti par la municipalité au 23 mai 2005 pour l'enlèvement du dispositif litigieux sera toutefois prolongé au 30 septembre 2005. La municipalité n'ayant pas fait appel aux services d'un avocat, il ne sera pas octroyé de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Jouxtens-Mézery du 4 mai 2005 est confirmée, le délai pour procéder à l'enlèvement de la toile brise-vue sur la parcelle 956 étant prolongé au 30 septembre 2005.

III. Les frais de la présente cause, fixés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Nathalie Brand.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 août 2005

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint