CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 février 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Pedro De Aragao et Mme Renée-Laure Hitz , assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourants
William DE RHAM, à St-Sulpice et
Marc-Henri COLLOMB, à St-Sulpice, tous deux représentés par Raymond DIDISHEIM, avocat, à Lausanne,
Yvan DE RHAM, à St-Sulpice, représenté par Nicolas SAVIAUX, avocat, à Lausanne,
Esther LAMBELET, à Bussy-Chardonney,
Elisabeth MAYOR, à Bussigny-près-Lausanne et
Marie-Anne SCHAEFER-ERHARDT, p.a. Me Martin Habs, à Lausanne, toutes trois représentées par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
autorités intimées
Département des institutions et des relations extérieures, à Lausanne,
Commune de St-Sulpice, représentée par sa Municipalité au nom de laquelle agit Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
Service des bâtiments, monuments et archéologie, Section Monuments et Sites, à Lausanne
Propriétaires concernés
Antony KLUVERS, à St-Sulpice, et la société
SI MOYETTE SA, à St-Sulpice, tous deux représentés par Olivier BURNET, avocat, à Lausanne
Objet
Plan partiel d'affectation / zone de protection
Recours William DE RHAM et consort, Yvan DE RHAM, Esther LAMBELET et consorts c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 8 février 2005 (approbation préalable du plan partiel d'affectation "Le Coteau"), et c/ les décisions du Conseil communal de St-Sulpice du 21 janvier et du 24 novembre 2004 adoptant le plan et levant l'opposition des recourants
Vu les faits suivants
A. La Commune de Saint-Sulpice présente un intérêt exceptionnel par la présence et la prééminence d'une église romane du XIème siècle et de son prieuré situés au bas du chemin du Crêt reliant la rue du Centre aux rives du lac Léman pour desservir à cet emplacement le débarcadère de la CGN ainsi qu'une auberge exploitée sous l'enseigne "L'Hostellerie du Débarcadère". Le chemin du Crêt sépare le coteau de jardins et de vergers qui entourent l'Abbaye et son Prieuré et rejoint en amont le front des constructions villageoises. La partie située à l'ouest du chemin du Crêt, désignée au lieu-dit "A l'Abbaye", n'est pratiquement pas construite sur la partie en pente, alors que la partie en aval a été partiellement urbanisée par l'implantation d'un manège à côté du prieuré et d'une villa individuelle (parcelle 50). La partie située à l'est du chemin du Crêt, au lieu-dit "En Perreires" comporte différentes constructions longeant le chemin du Crêt et l'avenue du Léman ; les bâtiments d'exploitation de l'Hostellerie du Débarcadère sont situés vis-à-vis de l'Abbaye.
B. a) Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt sont ensemble copropriétaires de la parcelle 53 du cadastre de la Commune de Saint-Sulpice. Ce bien-fonds, d'une superficie de 7938 m2, est actuellement libre de construction et il est desservi par un chemin privé qui rejoint au bas de la pente le chemin du Crêt et qui dessert également les constructions du Prieuré ainsi que la villa individuelle située en contrebas. Depuis cet accès privé, le bien-fonds se prolonge encore jusqu'à la rive du lac sur une profondeur d'environ 25 mètres.
b) Yvan de Rham est propriétaire de la parcelle 50, d’une superficie de 3300 m2, située au sud de la parcelle 53 et sur laquelle une villa résidentielle est construite avec ses dépendances.
c) William de Rham est propriétaire de la parcelle 51, d'une superficie de 14'784 m², comprenant les constructions de l'ancien Prieuré avec diverses dépendances aménagées ultérieurement (manège, piscine). Ce bien-fonds rejoint les rives du lac depuis l'accès privé qui dessert Le Coteau "A l'Abbaye" depuis le chemin du Crêt. William de Rham est encore propriétaire des parcelles 49, 671 et 1256, situées en amont de la desserte privée et qui rejoignent la parcelle communale (n° 47) faisant partie du noyau villageois. William de Rham est enfin propriétaire des parcelles 42 et 1503 situées le long du chemin du Crêt sur la partie ouest de cette voie publique au lieu-dit " En Perreires".
d) Antony Kluvers est propriétaire de la parcelle 35 située à l'angle formé par le chemin du Crêt et l'avenue du Léman et sur laquelle les bâtiments de l'établissement public : « l’Hostellerie du Débarcadère » ont été construits. Ce bien-fonds est contigu par sa limite est à la parcelle 36, propriété de la Société Immobilière S.I. Moyette SA, sur laquelle les dépendances et bâtiments d'exploitation liés à l'Hostellerie du Débarcadère sont construits (motel notamment).
C. a) Dans le cadre des travaux préparatoires à l'établissement de l'inventaire ISOS, l'ensemble formé par l'Abbaye du XIème siècle et l'ancien Prieuré du XIIème siècle (E 0.1), a été qualifié de remarquable et les objectifs de sauvegarde proposés tendent à protéger la substance d'origine existante. Le périmètre environnant l'Abbaye et le Prieuré (PE I) composé de coteaux et de vergers a été relevé comme un espace essentiel d'articulation entre l'agglomération historique et l'ancien Prieuré. L'objectif de sauvegarde recherché vise au maintien de l'état existant. Les travaux de l'inventaire comportent, à cet égard, la suggestion suivante :
"Regrouper impérativement les nouvelles constructions dans les vastes secteurs déjà partiellement bâtis, afin de préserver les environs de l'ancien Prieuré du mitage par l'implantation anarchique de maisons familiales".
b) Le périmètre environnant concerné (PE 1) s'étend sur les terrains entourant l'Abbaye depuis la rive du lac jusqu'au pied des terrains supportant les constructions du village historique. Les parcelles 35 et 36 sont englobées dans le périmètre urbanisé (P 2) décrit comme la colonisation résidentielle des rives du lac qui a débuté depuis la première moitié du XXème siècle. Ce périmètre comprend des constructions de l'établissement public de « l’Hostellerie du Débarcadère ».
D. a) La Commune de Saint-Sulpice a entrepris l'étude d'un plan partiel d'affectation désigné "Le Coteau", comprenant l'ensemble des terrains situés de part et d'autre du chemin du Crêt aux lieux-dits "A l'Abbaye" et "En Perreires". A la suite de la procédure d'examen préalable auprès du Service de l'aménagement du territoire et de deux enquêtes publiques successives, ouvertes du 29 avril au 2 juin 2003, et du 8 juin au 8 juillet 2004, le plan a été adopté dans sa version finale par le Conseil communal les 21 janvier 2004 et 24 novembre 2004. Le plan prévoit une aire d'habitations « secteur ouest » englobant, en amont de la voie desservant le Prieuré et la parcelle 50, les parcelles 49, 53, 671 et 1256. En aval de la desserte et à l'ouest des constructions du Prieuré, le plan comporte encore une aire d'habitations séparée englobant les parcelles 50 et 1255.
b) L'article 2.3 du règlement sur le plan partiel d'affectation (RPPA ou règlement) prévoit pour « le secteur "ouest" » de l'aire d'habitation que chaque bâtiment d'habitation doit être implanté sur un bien-fonds d'une superficie minimum de 1900 m² (al. 3) et ne peut comprendre au plus un logement principal et un logement secondaire dont la surface est limitée au 50% du logement principal (al. 2). Le coefficient d'utilisation du sol est fixé à 0.20 (art. 3.1 al. 2 RPPA) et la hauteur des bâtiments est fixée à 5.50 m. à la corniche et à 8 m. au faîte (art. 6.1 al. 5 RPPA); ces hauteurs se mesurent à l'emplacement où la différence d'altitude entre le terrain naturel et la corniche, respectivement le faîte, est la plus importante (art. 5.2 al. 2 et al. 3 RPPA).
c) Les bâtiments d'exploitation de l'Hostellerie du Débarcadère (parcelle 35) sont compris dans l'aire de construction n° 4 dans laquelle la hauteur des bâtiments nouveaux mesurée au faîte ne peut dépasser l'altitude de 386.50 m. Les bâtiments d'exploitation situés sur la parcelle voisine n° 36 sont englobés dans l'aire de construction n° 3, dans laquelle la hauteur au faîte est limitée à l'altitude de 385.50 m (art. 5.1 RPPA). L'aire de construction n° 3 permet l'édification d'un bâtiment nouveau reliant le bâtiment existant de la parcelle 36 au bâtiment d'exploitation de l'Hostellerie du Débarcadère sur la parcelle 35.
d) L'art. 6.3 RPPA précise encore que la pente de toiture dans les aires de constructions doit être comprise entre 50% et 70% (al. 1) et que le faîte des bâtiments nouveaux doit être orienté conformément aux indications mentionnées sur le plan avec une tolérance de 10° (al. 3). En ce qui concerne l'éclairage des surfaces habitables dans les combles, l'art. 6.4 RPPA précise que les locaux habitables prennent jour partout où cela est possible sur les facettes pignon; à défaut, des lucarnes ou des baies rampantes peuvent être aménagées sur le pan des toitures aux conditions fixées par le plan général.
E. a) William de Rham et Marc-Henri Collomb ont recouru contre la décision du Conseil communal levant leur opposition et adoptant le plan partiel d'affectation et son règlement. Ils demandent que l'art. 55.2 du règlement soit modifié de manière à ce que la hauteur au faîte des bâtiments nouveaux ne dépasse pas la cote des 385.35 m. dans les aires de constructions 3 et 4. Ils demandent également que les art. 6.3 et 6.4 al. 2 soient modifiés afin que les façades pignon soient prohibées dans les aires de constructions n° 3 et 4. Enfin, ils demandent que l'art. 2.3 du règlement soit modifié de manière à ce que chaque bâtiment soit implanté sur un bien-fonds d'une superficie minimum de 2500 m² dans l'aire d'habitation secteur "ouest". Yvan de Rham a également recouru contre la décision communale en demandant que la superficie minimum des constructions dans le secteur "ouest" soit fixée à 3000 m² et que la hauteur du bâtiment nouveau dans les aires de constructions 3 et 4 soit limitée à 384.50 m.
b) Esther Lambelet, Elisabeth Mayor, Marie-Anne Schaefer-Erhardt, ont également contesté la décision communale par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif en demandant une modification de l'art. 5.2 du règlement, afin que les hauteurs à la corniche et au faîte se mesurent à partir de la cote moyenne du sol naturel occupé par la construction. Les recourantes proposent une nouvelle formulation de l'art. 5.2 du règlement avec la teneur suivante :
"Ces hauteurs se mesurent à partir de la cote moyenne du sol naturel occupé par la construction. Cette cote se calcule en prenant la moyenne des altitudes du terrain naturel aux angles du bâtiment. Ces indications doivent figurer sur le plan de situation officiel du géomètre."
c) La Municipalité de Saint-Sulpice s'est déterminée sur les recours le 9 juin 2005 en concluant à leur rejet. La possibilité a été donnée aux recourants de déposer un mémoire complémentaire. Les propriétaires des parcelles 35 et 36 (Antony Kluvers et S.I. Moyette SA) se sont déterminés sur les recours formés par William de Rham et Marc-Henri Collomb d'une part et Yvan de Rham d'autre part, lesquels ont eu la possibilité de se déterminer sur les recours formés par Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt, ainsi que sur les déterminations des propriétaires des parcelles 35 et 36 (Antony Kluvers et la S.I. Moyette SA).
F. a) Le tribunal a tenu une audience à Saint-Sulpice le 29 novembre 2005. Le compte rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes :
"Les recourants exposent les moyens développés dans leurs écritures. Le représentant du recourant Willy Baldi produit des coupes architecturales qui démontreraient que les conclusions formulées dans le recours permettent d’atteindre les objectifs du PPA.
Pierre Gurtner se réfère à la demande d’autorisation préalable d’implantation (pièce 5 du bordereau produit par les propriétaires Kluvers) ; le projet de construction implique le déplacement du faîte de l’établissement hôtelier vers le centre dans le volume prévu par le PPA, sans que la hauteur du faîte ne soit modifiée. Seule la partie supérieure du bâtiment sera transformée, au niveau de la toiture. Il n’y aurait aucune modification dans le gabarit. Me Burnet produit des photographies et il précise que ce bâtiment existe depuis 1920.
Le représentant du Service des bâtiments relève que, dans la mesure où l’ancienne volumétrie demeure, le projet de construction n’entraînerait aucune aggravation de l’état existant. Il précise que pour l’inventaire ISOS, la Commune de St-Sulpice est un cas particulier d’importance régionale.
Le représentant du recourant Willy Baldi produit un fax adressé par la municipalité à son client le 27 juin 2002 ainsi qu’un projet de PPA établi à cette époque. Selon ce courrier, le syndic aurait admis une aire de dégagement à 8 m. Le syndic le confirme, mais il précise que cette limite a dû être modifiée à la demande du SAT, afin de mieux dégager le bourg du faubourg riverain. Serge Pittet relève que c’est la commission du conseil communal qui a délimité la zone inconstructible en amont de la parcelle Baldi.
S’agissant de la superficie minimum des parcelles constructibles, Serge Pittet précise que la municipalité avait prévu 2'500 m2, mais le conseil communal a décidé de diminuer la surface à 1'900 m2 ; le CUS de 0.2 reste applicable.
Concernant la hauteur des bâtiments, Serge Pittet indique que le mode de calcul retenu dans le PPA a le mérite d’être clair. Si l’on devait partir d’une moyenne, cela susciterait des controverses, car les bâtiments actuels auraient des formes « bizarroïdes », ni rectangulaires, ni carrées. Si le mode de calcul sollicité par les recourants avait été choisi, il aurait conduit à l’abaissement d’1 m 50 des hauteurs tolérées. Dominique Baldi précise que cet abaissement est utopique, car la partie du rez-de-chaussée ne serait alors plus habitable. Le syndic relève que le mode de calcul choisi dans le PPA a été repris pour l’ensemble du territoire communal, dans le projet de révision du règlement général.
Me Didisheim requiert la production du plan directeur communal et du dossier de mise à l’enquête. Il requiert également la consultation de la CCCUA. La municipalité conclut au rejet de cette dernière requête.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale. Il se rend d’abord à un belvédère à l’arrière de la maison de commune où se dégage une vue sur l’ensemble du coteau, l’abbaye, l’établissement hôtelier, et les parcelles des recourants. Il se rend ensuite sur une terrasse d’un restaurant plus proche de la parcelle du recourant Baldi, d’où il peut observer l’aire de dégagement litigieuse. Le tribunal se rend par la suite sur la parcelle 53, propriété des recourantes Esther Lambelet, Elisabeth Mayor-Schaefer et Marie-Anne Schaefer-Erhardt. Il se rend enfin au bord du lac devant l’abbaye et l’établissement hôtelier, où il apprécie leur rapport de proximité. Au bas du coteau, le tribunal constate que la parcelle du recourant Baldi n’est pas visible."
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu résumé de l'audience et la Commune de Saint-Sulpice a encore produit le plan directeur communal ainsi que le dossier de la demande de permis de construire déposé par Antony Kluvers et la S.I. Moyette SA concernant la transformation et l'agrandissement du complexe hôtelier existant sur les parcelles 35 et 36. Le recours formé par Willy Baldi a été disjoint pour le jugement.
Considérant en droit
a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 7).
b) La mise en œuvre des mesures de protection prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en principe pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation économique ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en place de mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et forte qui leur assure une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines législations cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers. Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à la protection du patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes aux organisations à but idéal dont le but statutaire se rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 15 à 18).
c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zone classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue en premier lieu aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).
b) La loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia, p. 88, consid. 4a, p. 93-94).
c) Enfin, la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues par le droit cantonal au sens de l'art. 17 al. 2 LAT (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art. 86 LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions et les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1) et lui impose de refuser les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC 2002/0128 du 12 mars 2004 consid. 4b p.16). Au stade de l'étude d'une nouvelle planification, l’art. 2 RPNMS prévoit que les autorités communales doivent tenir compte des objets méritant d’être sauvegardés (notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la protection générale) en élaborant leurs plans d’affectation. Les règles matérielles de protection résultent du plan d'affectation et de l’application de la réglementation communale sur les constructions.
d) Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité : lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlements d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (voir notamment arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004 consid. 3c/dd/ccc p. 13-14).
a) Il n'est pas douteux ni contesté que le site exceptionnel formé par l'Abbaye du XIème siècle et son Prieuré forme un ensemble qui nécessite des mesures de protection et de mise en valeur dans leur environnement direct. La jurisprudence a en effet précisé que la protection efficace d'un monument ou d'un ensemble architectonique de valeur n'est pas pensable sans une protection simultanée de son environnement (ATF 109 Ia 185 et ss). La protection d'un monument implique en effet le maintien et la sauvegarde de l'ensemble comprenant aussi les alentours dignes d'intérêt (ATF 116 Ia 41, condid. 4 p. 44). La planification litigieuse entre donc dans la catégorie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et nécessite des mesures d'aménagement et de protection spéciale liées à la présence de l'Abbaye du XIème siècle, qui a été classée en qualité de monument historique. Il est rappelé à cet égard que l'un des objectifs principaux suggéré dans le cadre des travaux préparatoires à l’établissement de l'inventaire ISOS est qu'il convient de préserver les environnements de l'ancien Prieuré du mitage provoqué par l'implantation anarchique de maisons familiales déjà constatée actuellement. Les mesures de planification doivent ainsi assurer le dégagement et la mise en valeur des bâtiments historiques de l’Abbaye et conserver le caractère du paysage du coteau où prédominent les espaces verts avec de nombreux arbres et massifs boisés (voir les objectifs de la planification communale mentionnés à l’art. 1.1 RPPA). Le tribunal constate en outre que la partie "ouest" du plan litigieux (au lieu-dit "A l'Abbaye") se situe dans une relation de proximité directe avec l'Abbaye et les constructions du Prieuré et nécessite une attention toute particulière. La planification communale doit ainsi empêcher la multiplication des maisons familiales comme cela est préconisé par les objectifs des travaux préparatoires de l'inventaire ISOS. Il est vrai que ces travaux n'ont pas une force contraignante, mais ils constituent des éléments d'appréciation qui doivent être pris en considération dans le cas de la pesée des intérêts lors de l'adoption d'une mesure de planification (voir ATF 120 Ib 64, consid. 5 p. 67). Le tribunal constate à cet égard que la dimension minimum des parcelles fixée à 1900 m² pour chaque bâtiment entraîne un accroissement du nombre de constructions potentielles dans l'espace qui doit précisément être préservé pour assurer les dégagements nécessaires à la mise en valeur de l'Abbaye et du Prieuré. Seule une mesure de protection limitant la superficie minimum des parcelles pour chaque bâtiment à 2500 m² est admissible pour se conformer à l'objectif de protection requis par la présence de l'Abbaye et de son Prieuré. En réduisant la surface minimum à 1900 m², l'autorité de planification n'a pas pris suffisamment en considération l'importance de la qualité exceptionnelle du site de l'Abbaye et de son Prieuré et de la nécessité de réduire le mitage provoqué par de nouvelles constructions familiales dans l'espace de dégagement lié à ces monuments historiques. La mesure de planification communale n'apparaît ainsi pas conforme à l'art. 17 al. 1 litt. c LAT et l'art. 2.3 al. 3 RPPA doit être modifié en ce sens que la superficie minimum des parcelles doit être fixée à 2500 m² pour le secteur "ouest".
b) Par ailleurs, la règle fixant le mode de calcul de la hauteur des bâtiments s'inscrit dans le même objectif de protection visant à limiter l'emprise et la volumétrie des nouvelles constructions dans l'environnement direct de l'Abbaye et de son Prieuré. Dans un terrain avec une pente relativement importante comme celle de la parcelle 53, une telle règle a pour effet de placer en amont sous le terrain naturel le niveau habitable de la construction qui se dégage sur la façade avale et de permettre la création d'un seul niveau habitable dégagé en amont et en aval du terrain. La règle limite ainsi depuis l'amont l'apparence de la hauteur des constructions et des bâtiments d'un seul niveau recouverts d'une toiture. Une telle restriction se justifie aussi pour assurer les objectifs de sauvegarde des vues depuis le village sur le lac et pour limiter l'emprise des nouvelles constructions en réduisant leur hauteur afin de préserver le caractère des lieux et de mettre en valeur le site formé par l'Abbaye et son Prieuré. La règle de calcul de la hauteur proposée par les recourantes Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt aurait pour effet, par les mouvements de terrain en déblai et en remblai, de permettre l'édification de constructions présentant une volumétrie apparente de deux niveaux habitables avec une augmentation des hauteurs au faîte et à la corniche de plus d'un mètre cinquante. Une telle mesure n'est pas conforme aux objectifs de planification et aux impératifs de protection qui s'imposent par la proximité du site de l'Abbaye et du Prieuré.
c) Le tribunal a en outre constaté lors de la visite des lieux que le même objectif de protection s'impose pour les constructions de l'établissement hôtelier situées en face de l'Abbaye. En effet, en cas de destruction et de reconstruction du bâtiment existant, il s'impose de maintenir une hauteur au faîte compatible avec la proximité directe du monument historique et réduire ainsi la cote d'altitude de 386.50 m à celle de la hauteur du transept de l'église, soit à la cote de 385.50 m. Les objectifs de protection liés à la réglementation communale imposent également de modifier l'art. 5.2 du règlement afin de limiter la hauteur dans les aires de construction 3 et 4 à l'altitude de 385.50 m. En revanche, dès lors que la réglementation communale impose des toitures à pans, il n'est objectivement pas possible d'interdire les façades pignon qui s’inscrivent aussi dans la typologie de l'Abbaye qui a elle-même une façade pignon au droit du chemin du Crêt.
Il convient encore de déterminer si les restrictions qui résultent des mesures de protection sont encore compatibles avec la garantie de la propriété. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p. 353).
a) En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371). Dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
Conformément à l’obligation des cantons de protéger les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels, selon l’art. 17 al. 1 let. c LAT, la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) précise à son art. 47 al. 2 que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensemblesou aux bâtiments méritant protection(art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Cette disposition autorise donc les communes à introduire dans leurs plans et règlements d’affectation les dispositions qui permettent d’assurer la conservation, la mise en valeur et la protection d’ensembles et de localités dignes de protection. Les dispositions de la planification contestée concernant la surface minimum des parcelles à bâtir, le mode de calcul des hauteurs de constructions et la définition des altitudes des bâtiments de l’établissement public sont essentiellement destinées à la mise en œuvre de l’objectif de sauvegarde recherché par la planification communale dans l’espace de transition entre l’agglomération historique du village et l’ancien prieuré. Ces dispositions reposent donc sur une base légale suffisante.
b) Il faut encore déterminer si la mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la protection du paysage et des ensembles construits dignes de protection répondent à un intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 2 let. b LAT). Cet intérêt public est encore confirmé par l’art. 3 al. 2 lettre b LAT prévoyant que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage. Il n’est pas contesté en l’espèce que les mesures de protection visant à maintenir le caractère prépondérant d’espace de verdure entre le village de St-Sulpice et le noyau historique de l’église et du prieuré répondent à un intérêt public important confirmé par les travaux préparatoires de l'inventaire ISOS, qui justifie les restrictions résultant des règles concernant la surface minimum des parcelles, le mode de calcul de la hauteur et la délimitation des cotes d'altitude des bâtiments à proximité directe de l'Abbaye.
c) L'importance majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui résultent de la planification communale. Conformément au principe de la proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). En matière de planification, le principe de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC).
aa) En ce qui concerne l'exigence d'une parcelle de 2500 m2 par bâtiment d'habitation dans le secteur "ouest" de l'aire d'habitation, le tribunal constate que cette mesure est nécessaire pour limiter le nombre de constructions dans le périmètre sensible entourant l'Abbaye et le Prieuré. Il s'agit d'une mesure de protection qui a effectivement pour effet de réduire les possibilités de construire sur la parcelle 53 en permettant seulement l'édification de trois nouvelles constructions au lieu de quatre bâtiments d'habitation avec une surface de 1900 m2 par bâtiment. Mais cette mesure est nécessaire précisément pour réduire l'emprise et le nombre des constructions et elle permet encore la réalisation de trois bâtiments d'habitation sur la parcelle 53 sans priver les propriétaires d'une possibilité de mise en valeur du terrain. En revanche, il est excessif d'exiger une surface de 3000 m2 par bâtiment et les conclusions du recourant Yvan de Rham doivent être écartées sur ce point.
bb) En ce qui concerne la disposition réglementaire sur le calcul de la hauteur des constructions, le tribunal relève que le mode de calcul proposé par les recourants a pour effet d’augmenter la hauteur moyenne du faîte et de la corniche des constructions de 1,50 m alors que l’objectif recherché par la planification communale vise à réduire l’impact des constructions dans le secteur. Par ailleurs, la règle sur les hauteurs limitées à 5,5 m à la corniche permet le dégagement de deux niveaux habitables sous la corniche dans la partie "aval" de la construction et un niveau habitable sur la partie "amont" du bâtiment. La restriction qui résulte de l’obligation de mesurer la hauteur à l'emplacement où la différence d’altitude entre le terrain naturel et la corniche est la plus importante reste admissible si elle permet la construction d'un niveau entier situé au-dessus du niveau du terrain naturel, ce qui est le cas en l'espèce. Il est vrai que la règle communale a pour effet de n'autoriser la construction que d'un seul niveau habitable dégagé au-dessus du terrain naturel de part et d'autre de la construction; mais cette situation est conforme à l’objectif de planification visant à limiter l’impact des constructions dans la zone sensible entourant le noyau historique formé par l’abbaye et le prieuré.
cc) En ce qui concerne la cote d'altitude du bâtiment de l'Hostellerie du Débarcadère, le tribunal constate que la concordance avec les toitures de l'Abbaye s'impose en raison du lien de proximité entre ces deux bâtiments. Il est vrai que l'altitude est inférieure à celle du faîte actuel de l'hôtel et que la mesure a pour effet de rendre le bâtiment existant non réglementaire; mais cette situation ne prive pas le propriétaire de toute possibilité de transformation ou d'agrandissement compatible avec les conditions fixées par l'art. 80 LATC. En revanche, en cas de démolition et de reconstruction du bâtiment, il est impératif d'harmoniser la volumétrie du bâtiment avec celle de l'Abbaye et il n'existe pas d'autres mesures qui permettent d'atteindre cet objectif. Le tribunal estime nécessaire de s'en tenir à la cote d'altitude retenue à cet effet pour l'aire de construction 3 (385.50 m) sans qu'il soit nécessaire de retenir la cote plus basse de 384.40 m requise par le recourant Yvan de Rham.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé par William de Rham et Marc-Henri Collomb doit être partiellement admis ; l'art. 5.2 al. 1 du règlement communal est modifié en ce sens que la hauteur au faîte dans les aires de construction N° 3 et 4 doit être limitée à la cote d'altitude de 385.50 m. Le recours est également admis en ce sens que l'art. 2.3 du règlement est modifié en ce sens que la superficie minimum des parcelles pour chaque bâtiment d'habitation est limitée à 2500 m² sur le secteur "ouest" du plan litigieux. En revanche, le recours est rejeté en ce sens que les art. 6.3 et 6.4 al. 2 du règlement doivent être maintenus.
Le recours formé par Yvan de Rham est également partiellement admis en ce sens que l'exigence de 3000 m² pour la superficie minimum des parcelles apparaît excessive de même que la cote d'altitude demandée pour les aires de construction 3 et 4 (384.4 m).
Enfin, le recours formé par Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt doit être rejeté et les dispositions de l'art. 5.2 al. 3 du règlement communal sur le calcul de la hauteur des constructions peuvent être maintenues.
Au vu de ces résultats, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 2'400 fr. à parts égales entre les recourantes Esther Lambelet et consorts d'une part, les tiers concernés Antony Kluvers et la Société S.I. Moyette SA d'autre part et la Municipalité de Saint-Sulpice, dont les conclusions sont rejetées.
Les recourants William de Rham et Marc-Henri Collomb d'une part, ainsi que Yvan de Rham d'autre part, qui obtiennent gain de cause, en ayant consulté un homme de loi, ont droit aux dépens qu'ils ont requis, à charge des parties dont les conclusions ont été rejetées.
**Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:**
I. Les recours formés par William de Rham et Marc-Henri Collomb d'une part et Yvan de Rham d'autre part sont partiellement admis.
II. Les décisions du Conseil communal de Saint-Sulpice du 21 janvier 2004 et du 24 novembre 2004 adoptant le plan partiel d'affectation "Le Coteau", son règlement d'application et levant leurs oppositions, ainsi que la décision du département des institutions et des relations extérieures du 8 février 2005 sont réformées en ce sens que l'art. 2.3 du règlement communal est modifié dans le sens suivant :
"Sous réserve des constructions existantes qui peuvent être maintenues, transformées et agrandies dans les limites de la capacité constructible attribuée, chaque bâtiment d'habitation doit être implanté sur un bien-fonds d'une superficie minimum de
- secteur "est" 1300 m²
- secteur "ouest " 2500 m²"
L'article 5.2 du règlement est modifié dans le sens suivant :
"Dans les aires de constructions, la hauteur des bâtiments nouveaux, mesurés au faîte, ne peut dépasser les altitudes suivantes :
- aire de construction 1 385.50
- aire de construction 2 386.50
- aire de construction 3 385.50
- aire de construction 4 385.50
Les décisions attaquées sont maintenues pour le surplus.
III. Le recours formé par Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt est rejeté.
IV. Un émolument de justice de 2’400 (deux mille quatre cents) francs est mis à la charge des recourantes Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt solidairement entre elles à raison de 800 francs, à la charge des tiers concernés Antony Kluvers et S.I. Moyette SA solidairement entre eux à raison de 800 francs et à la charge de la Commune de Saint-Sulpice, à raison de 800 francs.
V. Les recourantes Esther Lambelet, Elisabeth Mayor et Marie-Anne Schaefer-Erhardt sont solidairement débitrices du recourant Yvan de Rham d'une part et des recourants William de Rham et Marc-Henri Collomb d'autre part d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs à chacun à titre de dépens.
VI. Les tiers concernés Antony Kluvers et la Société S.I. Moyette SA sont solidairement débiteurs des recourants Yvan de Rham d'une part et William de Rham et Marc-Henri Collomb d'autre part d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs à chacun à titre de dépens.
VII. La Commune de Saint-Sulpice est débitrice des recourants Yvan de Rham d'une part et William de Rham et Marc-Henri Collomb d'autre part d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs à chacun à titre de dépens.
fg/Lausanne, le 8 février 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).