CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mars 2005
Composition :
Jean-Claude de Haller, president; Renato Morandi et Pascal Langone, assesseurs; Christiane Schaffer, greffière.
Recourants :
Jacqueline VEILLON, à Pully, représentée par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Pierre VEILLON, à Corseaux, représenté par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée :
Municipalité de Pully, représentée par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Objet :
Recours Jacqueline VEILLON et Pierre VEILLON contre la décision de la Municipalité de Pully du 13 septembre 2004 refusant de délivrer l'autorisation de procéder aux travaux de transformation du bâtiment ECA 1075 sis sur la parcelle n° 254 du cadastre de la commune de Pully.
Vu les faits suivants
A. Jacqueline Veillon et Pierre Veillon détiennent les parts de copropriété nos 7019 et 7020 de la propriété par étages portant sur un immeuble sis à Pully, à la ruelle du Croset (parcelle n° 252). Ils sont également propriétaires de la parcelle contigue n° 254, d'une surface de 187 m2, occupée par un bâtiment non habité (garage n° ECA 1075). Ils envisagent de le transformer en y aménageant, dans les volumes existants, un logement de deux pièces et cuisine sur deux étages (rez inférieur et rez supérieur), dont la toiture plate serait utilisée comme terrasse. La façade sud-ouest comporterait une porte d'entrée et une fenêtre, au niveau du chemin Davel, ainsi que cinq fenêtres et un balcon à l'étage.
La parcelle n° 254 se trouve à l'intérieur du bourg de Pully, c'est-à-dire dans la partie la plus ancienne de la localité, régie par le plan d'extension partiel "Village de Pully" (ci-après : le PEP), approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 18 juin 1982, et qui comprend un règlement, un plan de situation et un plan des élévations-types des bâtiments sur rue. La parcelle précitée et la construction sont situées en zone "espaces verts", la construction entrant dans la catégorie des "bâtiments privés" selon le plan de situation.
B. Le projet de transformation a été mis à l'enquête publique du 23 avril 2004 au 13 mai 2004 et soumis aux instances cantonales concernées (dossier CAMAC n° 60580). Il a suscité deux oppositions, celle de Marianne Olivieri Ramuz, au chemin Davel 4 :
"Je m'oppose à la transformation du "bâtiment" existant en appartement qui donnerait directement sur mes fenêtres, ma cour et jardin, nous enlevant toute intimité, la distance entre les deux étant minime : le chemin Davel. Le "bâtiment" existant est une chambre à lessive."
ainsi que celle de Daniel Laufer, qui habite à la ruelle du Croset 5 :
"Observation :
La cheminée étant à la hauteur du rez supérieur - dont nous sommes propriétaires - et juste en dessous des fenêtres du 1er étage - dont nous sommes locataires -, elle devrait être condamnée, non, elle doit être condamnée."
Le 18 mai 2004, la commune de Pully a transmis copie des oppositions à Louis A. Ponnaz, en tant qu'architecte chargé du projet de transformation et auteur des plans. Ce dernier a confirmé par lettre du 24 mai 2004, que la cheminée existante de la propriété servirait à l'évacuation des fumées du poêle prévu dans le salon.
C. Dans sa séance du 1er septembre 2004, la Municipalité de Pully (ci-après : "la municipalité") a décidé de refuser de délivrer le permis de construire; elle en a informé Louis A. Ponnaz et les opposants par lettres du 13 septembre 2004, en précisant notamment ce qui suit :
"(…)
Après avoir procédé à un examen attentif de ce projet, la Municipalité considère qu'il contrevient aux dispositions réglementaires du Plan d'extension partiel (PEP) "Village de Pully" à l'intérieur duquel il est situé. Plus précisément, la parcelle accueillant le bâtiment en question est colloquée dans la zone d'espace vert du dit plan, dont la vocation est la suivante (art. 12 du règlement du PEP) : "Les espaces verts sont destinés à garantir des dégagements importants à l'intérieur et aux abords du secteur. Ils sont caractérisés par l'interdiction de bâtir et sont maintenus ou réaménagés au profit de l'agrément du site et de la mise en valeur de la silhouette des bâtiments. La création de chemins pour piétons et de places de jeux y est autorisée.".
C'est donc dire qu'en l'état, le bâtiment n'est plus conforme à l'affectation de la zone.
Selon l'article 42 du règlement du PEP, le maintien du bâtiment dans son état actuel est possible tant qu'il n'y a pas de travaux de transformation ou d'aménagement important. Or, dans le cas particulier il s'agit bien d'un travail de transformation important, puisqu'il s'agit de créer, dans un bâtiment inoccupé, un logement habitable avec les travaux que cela implique. Qui plus est, ce bâtiment est situé dans un secteur incompatible avec l'affectation d'habitation (cf. art. 12 précité du règlement).
Le fait de vouloir l'affecter à l'habitation par la création d'un logement n'est donc pas seulement contraire à la destination de la zone, mais constitue une nouvelle atteinte à la réglementation en vigueur. De surcroît, s'agissant d'un bâtiment situé dans un secteur non constructible, il n'est pas équipé pour l'évacuation des eaux.
Ce projet n'est pas compatible non plus avec les dispositions de l'article 80 de loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) qui traite des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir. Il faut bien admettre là aussi que la création d'un logement dans un bâtiment qui n'est actuellement pas voué à l'habitation peut difficilement être considéré comme ne constituant pas une atteinte supplémentaire à la réglementation en vigueur.
Ainsi, en vertu du statut actuel de la parcelle et du bâtiment, il faut admettre qu'il n'est pas possible d'autoriser la création d'un logement dans cette zone destinée au dégagement et non pas à l'habitation.
Il semble bien qu'en définitive la démolition du bâtiment ait été la volonté lors de l'élaboration du PEP, l'espace vert étant caractérisé non seulement pas le maintien de l'interdiction de bâtir, mais par le réaménagement "au profit de l'agrément du site".
(…)"
Par acte du 1er octobre 2004, Jacqueline Veillon et Pierre Veillon ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 13 septembre 2004. Ils ont conclu avec suite de dépens à l'admission de leur recours et à la réforme de la décision contestée en ce sens que l'autorisation de transformer le bâtiment ECA n° 1075 pour y créer un logement leur soit accordée. Les moyens invoqués à l'appui du recours seront repris ci-après dans la mesure utile.
Par lettre du 7 octobre 2004, le tribunal a chargé la municipalité de communiquer une copie du recours aux opposants et de les informer qu'ils pouvaient, dans un délai au 8 novembre 2004, déposer leurs éventuelles observations sur le recours, au cas où ils entendaient prendre part à la procédure.
La municipalité s'est déterminée sur le recours par mémoire daté du 11 novembre 2004, concluant avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
Par lettre du 8 décembre 2004, les recourants ont sollicité du tribunal qu'il fixe une audience sur place. Le tribunal a répondu le 16 décembre 2004 :
"Comme le soussigné l'a appréhendé, le problème consiste en l'espèce exclusivement à interpréter, respectivement comprendre, la réglementation communale applicable, notamment l'art. 12 du règlement du plan d'extension partiel "Village de Pully". Se pose également la question de l'application éventuelle de l'art. 16, voir de l'art. 80 LATC (bénéfice des droits acquis). On ne voit pas qu'une inspection locale puisse apporter des informations décisives à cet égard, aucun point de fait n'étant pas ailleurs contesté ni douteux."
Invitée par le tribunal à se déterminer sur l'opportunité d'une vision locale, la municipalité a répondu le 24 décembre 2004 qu'elle considérait qu'une inspection locale n'était pas indispensable et qu'il convenait d'ajouter à la liste des dispositions applicables l'art. 42 du règlement communal topique. Le tribunal a informé les parties le 28 décembre 2004 qu'il n'y aurait pas de vision locale.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
Il est établi que le bâtiment objet du litige et la parcelle sur laquelle il est érigé sont colloqués en zone "espaces verts" prévue à l'art. 12 du règlement du PEP "Village de Pully". Les recourants invoquent le fait que la construction, en tant que "bâtiment privé" serait soumise à l'art. 16 du règlement du PEP qui prévoit ce qui suit (dans sa teneur adoptée en séance du conseil communal du 24 mars 1982) :
"Les bâtiments privés sont destinés au logement, aux activités du secteur tertiaire, à l'artisanat, cas échéant, à toute autre activité d'intérêt public.
Dans la règle, le 50% au moins des surfaces de planchers au-dessus du rez-de-chaussée est affecté au logement.
Des dérogations sont accordées si cette exigence porte atteinte d'une façon particulièrement grave, à une situation acquise ou au développement de l'activité commerciale, artisanale ou autre, ou si un ou des appartement à réaliser ne pourraient que difficilement trouver preneur."
Cette question doit être examinée à la lueur des différents documents qui constituent le PEP "Village de Pully", soit le règlement, le plan de situation, voire le plan des élévations-types des bâtiments sur rues.
Le plan de situation précité opère tout d'abord une distinction entre les bâtiments publics et les bâtiments privés, les premiers étant marqués d'un "pointillé" et les seconds de "petites hachures obliques". Il est vrai que le pointillé se voit bien sur le plan, alors que les hachures obliques ne se voient guère, voire disparaissent, selon la couleur de fond du bâtiment, notamment les bâtiments colorés en rouge. Toujours est-il que ces signes distinctifs indiquent la qualité du propriétaire du bâtiment (personne privée ou collectivité publique). A cette première distinction vient s'ajouter un autre critère, celui de la catégorie à laquelle appartiennent les bâtiments, soit les dépendances (grandes hachures obliques et coloration rose), les bâtiments de la catégorie A (coloration orange), B (grandes hachures obliques et coloration rayée rouge et blanc), C (coloration rouge) et D (coloration blanc cassé). Ainsi, on peut mentionner à titre d'exemple le grand bâtiment entre la rue de la Poste et la rue du Centre, qui est un bâtiment public de la catégorie B (grandes hachures rayées rouge et blanc, plus le pointillé) et la construction attenante, à la rue du Centre, qui est une dépendance publique (grandes hachures roses et pointillé).
En l'espèce, la construction propriété des recourants est hachurée (petites hachures), mais n'a pas de couleur propre, étant colorée en vert vif, couleur qui correspond à la zone "espaces verts". C'est également le cas pour d'autres constructions situées dans la zone "cours et jardins" (couleur vert d'eau) comprise entre les rues du Midi, du Centre et la ruelle du Croset. Cela signifie que, selon le plan de situation, la construction objet du litige appartient effectivement à une personne privée et non à la collectivité publique. Elle n'entre toutefois ni dans la catégorie des dépendances, ni dans celle des bâtiments répertoriés sous lettres A, B, C ou D. Il convient d'examiner ce que dit le règlement du PEP à cet égard.
Le règlement du PEP énumère sous lettre B, les secteurs inconstructibles : il s'agit des espaces verts (art. 12), des cours et des jardinets (art. 13) et des places publiques (art. 14). L'art. 12 qui s'applique à la zone dans laquelle se trouve la construction objet du litige prévoit ce qui suit :
"Les espaces verts sont destinés à garantir des dégagements importants à l'intérieur et aux abords du secteur.
Ils sont caractérisés par l'interdiction de bâtir et sont maintenus ou réaménagés au profit de l'agrément du site et de la mise en valeur de la silhouette des bâtiments. La création de chemins pour piétons et de places de jeux pour enfants y est autorisée."
Cela signifie que la construction s'est trouvée, au plus tard dès l'entrée en vigueur du PEP en 1982, dans un secteur inconstructible et qu'elle n'est plus conforme, voire qu'elle n'a jamais été conforme à la vocation de la zone dans laquelle elle est située. On ne saurait par conséquent lui appliquer, comme l'invoquent les recourants, l'art. 16 du règlement PEP, au seul motif qu'il traite des "bâtiments privés". En effet, l'article précité est inclus dans le chapitre III "Affectation des bâtiments" et il prévoit à l'alinéa premier que "les bâtiments privés sont destinés au logement, aux activités du secteur tertiaire, à l'artisanat, cas échéant, à toute autre activité d'intérêt public". Cette règle n'est pas valable pour une construction qui n'a jamais été affectée au logement et qui est tolérée en zone inconstructible. Il convient par contre de lui appliquer l'art. 42 du règlement du PEP ainsi libellé :
"Les bâtiments existants, non conformes aux dispositions du présent plan d'extension partiel, peuvent être maintenus dans leur état actuel aussi longtemps qu'ils ne subissent pas de travaux de transformation ou d'aménagement importants.
Dans le cas contraire, ils sont adaptés aux caractéristiques architecturales et aux gabarits fixés ainsi qu'aux dispositions réglant leur affectation."
et d'examiner ci-après, sous chiffre 5, la nature, en particulier l'importance des travaux envisagés par les recourants.
A titre accessoire, il n'est pas inutile de mentionner le fait que le plan des élévations-types des bâtiments sur rues ne s'applique qu'aux bâtiments des catégories A, B et C, à l'exclusion de ceux de la catégorie D (bâtiments ou groupes de bâtiments dont le volume et l'architecture rompent la cohérence urbanistique du secteur), ces derniers ne pouvant être, dans leur forme actuelle, qu'entretenus, réparés ou transformés (art. 10 du règlement PEP). Le bâtiment, objet du litige, qui n'y figure pas, ne saurait par conséquent bénéficier d'un régime plus favorable que celui prévu pour les bâtiments de la catégorie D.
Les travaux envisagés en l'espèce, soit la création d'un logement de deux pièces, à l'intérieur des volumes existants, auparavant utilisés comme garage, impliquent un changement d'affectation et constituent à l'évidence des travaux importants qui dépassent le simple entretien destiné à maintenir le bâtiment dans son état actuel. Il est vrai que le tribunal a encore récemment rappelé que l'entrée en vigueur d'une nouvelle réglementation n'autorise pas l'autorité à faire démolir ou supprimer les éléments qui ne seraient pas conformes aux nouvelles règles. Il a ajouté que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et à l'interdiction de la rétroactivité (art. 5 Cst.), il n'est par principe pas admissible d'appliquer immédiatement de nouvelles restrictions du droit de propriété à des constructions existantes établies conformément à l'ancien droit. On parle dans ce cas de garantie de la situation acquise. Pour autant qu'un intérêt public prépondérant ne l'interdise pas, il faut au moins que la poursuite de l'utilisation antérieure et de l'entretien normal soient autorisés. Les cantons sont habilités à garantir la situation acquise d'une manière plus large encore. C'est ainsi qu'ils peuvent - sous réserve d'intérêts prépondérants de la planification - permettre également la rénovation, le changement d'affectation, l'agrandissement et même la reconstruction complète d'une construction existante (v. arrêt TA AC.2004.0198 du 31 janvier 2005 consid. 2 et les arrêts cités, en particulier ATF 1P.418/2002 du 16 décembre 2000 qui cite ATF 113 Ia 119 consid. 2a p. 122). La solution adoptée dans le canton de Vaud est précisée à l'art. 80 LATC en ces termes :
"Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
En l'espèce, le projet des recourants impliquerait, rappelons-le, un changement d'affectation, assimilable à la transformation d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone à bâtir, transformation qui ne serait admissible qu'aux conditions prévues par la loi, c'est-à-dire pas d'atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone, pas d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur ou des inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
La construction s'inscrit, selon le règlement du PEP, dans une zone d'espaces verts caractérisée par l'interdiction de bâtir, destinée à agrémenter le site et à mettre en valeur la silhouette des bâtiments. Cette zone doit par conséquent rester libre de toute construction et ne peut accueillir ni habitations, ni même de simples dépendances. Il est clair que la construction d'un logement de deux pièces, l'aménagement de la terrasse sur le toit, ainsi que la présence d'une cheminée sur ce toit, aggraveraient *"l'atteinte à la réglementation en vigueur".*L'une des opposantes au projet a d'ailleurs relevé les nuisances nouvelles qu'elle subirait du fait de la transformation. Le tribunal doit admettre que la nouvelle affectation du bâtiment, actuellement inoccupé, constituerait non seulement une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur, mais que l'utilisation accrue de la parcelle résultant de la création d'un logement entraînerait inévitablement des nuisances pour le voisinage proche, en particulier pour l'opposante, dont l'habitation n'est située qu'à quelques mètres, c'est-à-dire de l'autre côté du chemin Davel. Les recourants invoquent certes le fait que depuis le jardin et la terrasse situés sur le bâtiment à transformer la vue donne déjà sur la propriété de l'opposante et que la prétendue gêne existerait déjà en l'état actuel. Il convient toutefois de relever le fait que l'utilisation actuelle de la terrasse n'est pas comparable aux nuisances supplémentaires causées par un nouveau logement, sur deux étages, même de dimensions modestes, dont les fenêtres et la porte d'entrée ne se trouvent qu'à quelques mètres de la propriété voisine, qu'elle domine, vu la configuration du terrain légèrement en pente.
En définitive, force est de constater que les travaux envisagés par les recourants ne peuvent être autorisés au regard de l'art. 80, alinéa premier, LATC, en tant que travaux de réparation ou d'entretien, et qu'ils ne satisfont pas aux conditions restrictives de l'art. 80, al. 2, LATC.
Il est dès lors superflu d'examiner la question du défaut d'équipement invoquée par la municipalité, puisque, même dans l'hypothèse où la parcelle remplirait les conditions prévues à l'art. 104, al. 2, LATC, ce qui ne semble, a priori, pas être le cas, les travaux ne pourraient pas être autorisés pour les motifs évoqués ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Pully du 13 septembre 2004 refusant de délivrer l'autorisation de procéder aux travaux de transformation du bâtiment n° ECA 1075, parcelle 254, est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Jacqueline Veillon et Pierre Veillon, solidairement entre eux.
IV. Jacqueline et Pierre Veillon verseront solidairement un montant de 1'000 (mille) francs à la commune de Pully, à titre de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint