CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 février 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Despland et M. Pedro De Arago, assesseurs ; Mme Anouchka Hubert, greffière.
Recourants
Liana et Jacky RUDAZ, à Lonay,
Nicole et Guiseppe SCUDERI, à Lonay, tous représentés par Jacky RUDAZ, à Lonay,
Autorités intimées
Municipalité de Lonay, représentée par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après : SFFN-CCFN), à Lausanne,
Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du XVème arrondissement (ci-après : SFFN-FO15), à Morges,
Constructeurs
Francine et Jean-Daniel PASCHE, à Lonay,
Objet
Recours RUDAZ Liana et Jacky et crts contre décisions du SFFN-CCFN et du SFFN-FO15 du 27 juillet 2005 et contre décision de la Municipalité de Lonay du 17 août 2005 (construction d'un abri de jardin-cave enterré non réglementaire)
Vu les faits suivants
A. Les époux Francine et Jean-Daniel Pasche (ci-après : les constructeurs) sont propriétaires de la parcelle no 1'493 du cadastre de la Commune de Lonay. Cette parcelle, située en zone d'habitation individuelle selon le plan général d'affectation de la Commune de Lonay et le règlement d'affectation communal approuvés par le Département des infrastructures le 10 avril 2001 (ci-après RPGA), comprend une villa individuelle de 135 m2 (ayant fait l'objet d'un permis de construire n°31/99 le 12 avril 2000), une place-jardin de 765 m2 et une partie boisée de 545 m2.
B. Les époux Liana et Jacky Rudaz ainsi que les époux Nicole et Guiseppe Scuderi sont propriétaires chacun d'une villa jumelle, toutes deux érigées sur la parcelle no 1'494 du cadastre de la même commune. Cette parcelle est contiguë à la parcelle des constructeurs (la limite de propriété se trouvant au sud-ouest de la parcelle no 1'494) et située en amont de cette dernière, le terrain étant en pente.
C. Le 26 mai 2002, le mandataire des constructeurs a sollicité auprès de la Municipalité de Lonay (ci-après : la municipalité) une dispense d'enquête pour la construction d'un réduit de jardin enterré. Il ressort des plans produits à cette occasion que le réduit envisagé, d'une dimension de 5 m x 3 m, serait situé au sud-ouest de la parcelle des constructeurs, à 4 m de la lisière de la forêt, qu'il serait recouvert de terre végétale et d'une barrière et qu'il comporterait une fenêtre et une porte apparentes.
Le 4 juin 2002, les constructeurs ont été dispensés de procéder à une enquête et ont obtenu le permis de construire sollicité à la condition qu'aucune fenêtre ne soit créée et que le mur soit entièrement recouvert de terre, la porte, l'escalier et le mur au-dessus de l'escalier, demeurant seuls apparents (cf. correspondance de la municipalité au mandataire des constructeurs accompagné du permis de construire (M) n°23/02).
Les constructeurs ont également obtenu un permis de construire un mur avec dispense d'enquête publique le 14 juillet 2003 (permis de construire n°95/03).
D. Le 19 octobre 2003, les époux Rudaz et Scuderi ont adressé à la municipalité une correspondance qui comprend notamment le passage suivant :
"(…)
En date du 17 juillet 2003, vous nous avez signifié l'octroi d'une autorisation de construire un mur sur la parcelle 1493. Si nous n'avons pas soulevé d'objection à cette construction, nous sommes néanmoins surpris de constater la présence sur le plan soumis à cette occasion, d'une nouvelle construction (mur de soutènement? - voir tracé en rouge) qui semble contrevenir totalement au règlement édicté par le service des forêts. Ce dernier précise en effet qu'aucune construction ne doit être réalisée à moins de 10 mètres de la forêt, hormis la dérogation accordée pour la villa (cf. synthèse du Département des infrastructures du 22 février 2000). Nous vous prions de clarifier ce point avec les intéressés et de nous apporter les assurances nécessaires.(…)"
Le 5 novembre 2003, la Municipalité leur a notamment précisé s'agissant des points soulevés qu'il lui appartenait "d'en gérer la mise en conformité".
Les époux Rudaz et Scuderi se sont à nouveau adressés à la municipalité dans un courrier du 27 avril 2004 dans lequel ils ont rappelé le contenu de leur correspondance précédente et se sont déclarés surpris de constater que l'ouvrage signalé était en cours de construction, en violation manifeste des règlements de construction et des législations relatives aux constructions en limite de forêt. Ils se sont également plaints du fait que ces travaux ainsi que tous les aménagements extérieurs réalisés sur la parcelle no 1'493 étaient systématiquement effectués depuis plusieurs mois le samedi par des ouvriers non identifiés, ce qui leur causait d'importantes nuisances. Enfin, ils ont invité la municipalité à intervenir sans délai afin que les règlements en matière de construction, de travail légal ainsi que de nuisances pendant les week-ends soient respectés.
Le 14 mai 2004, la municipalité a précisé aux époux Rudaz et Scuderi que la construction dénoncée avait fait l'objet d'une autorisation municipale sous référence 23/02 et qu'elle serait entièrement enterrée.
E. Le 19 mai 2004, le SFFN-FO15 a informé la municipalité que, sur interpellation des voisins, il avait procédé à une visite locale et constaté que le projet en cause, situé à 4 m. de la lisière de la forêt n'avait pas fait l'objet d'une consultation de son service. Par ailleurs, le permis de construire octroyé le 4 juin 2002 ne faisait pas état des problèmes qui pourraient être liés à la proximité de l'aire forestière. Le SFFN-FO15 a dès lors invité le constructeur à faire des propositions "discutées avec les voisins" pour résoudre ce problème.
F. Par lettre signature du 26 août 2004 comportant les voie et délai de recours au Tribunal administratif, la municipalité a adressé aux époux Rudaz la décision suivante :
"(…)
Pour donner suite à vos divers entretiens téléphoniques avec l'administration communale ainsi que votre courrier LSI du 29 avril dernier, nous vous confirmons la décision suivante :
La décision d'octroi par la Municipalité du permis de construire No 23/02 a été entérinée lors des mesures d'allègement en matière de construction, mesures donnant certaines prérogatives en faveur des communes. Cette construction, entièrement enterrée ne dérangeant pas le voisinage, la Municipalité a décidé d'en autoriser la construction lors de sa séance du 4 juin 2002 (…)"
G. Les époux Rudaz et Scuderi ont recouru au Tribunal administratif le 10 septembre 2004. A l'appui de leur recours, ils invoquent en substance que l'ouvrage en cours de réalisation est en contradiction manifeste non seulement avec la réglementation relative aux constructions en limite de forêt mais également avec les conditions qu'avait posées le Département des infrastructures dans sa synthèse CAMAC établie le 22 février 2000 lors de la première demande de permis de construire déposée par les constructeurs (relative à la construction de leur villa familiale). Ils concluent à la démolition de la construction réalisée sans enquête publique ou, et sous réserve d'une position plus stricte du SFFN, à l'enterrement complet de l'ouvrage contesté (aucune partie bétonnée ne devant être visible dans les 9 m séparant la villa de la forêt et l'aménagement du terrain en talus conformément au plan d'aménagement produit lors de la procédure ayant conduit à la délivrance du permis de construire n°31/99).
Les recourants ont procédé en temps utile à l'avance de frais sollicitée.
H. Les constructeurs et à la municipalité ont conclu au rejet du recours, respectivement les 30 septembre et 1er novembre 2004.
I. Le SFFN s'est déterminé le 4 novembre 2004 en faisant valoir que dans la mesure où l'ouvrage litigieux était situé à moins de 10 m de la forêt, il devait faire l'objet d'une dérogation fondée sur l'art. 5 al. 2 de la loi vaudoise forestière du 19 juin 1966, dont l'octroi relevait de sa compétence. Or, faute pour le projet d'avoir été soumis à enquête publique, il n'avait pas circulé auprès des services cantonaux compétents pour délivrer l'autorisation spéciale susmentionnée. Au vu de ces circonstances, le recours devait dès lors, de l'avis de cette autorité, être considéré comme fondé et la décision municipale annulée sauf à ordonner une mise à l'enquête publique de régularisation de l'ouvrage qui permettrait ainsi un examen du projet, et, le cas échéant, la délivrance des autorisations cantonales y afférentes.
Invités par le juge instructeur du Tribunal administratif à se déterminer sur la position du SFFN, les constructeurs et les recourants ont déposé leurs observations respectivement les 9 et 29 décembre 2004. Quant à la municipalité, elle a sollicité une suspension de la procédure le 15 décembre 2004 afin de soumettre le projet litigieux à une enquête publique de régularisation.
J. Le 1er février 2005, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et suspendu la présente procédure jusqu'à droit connu sur le résultat de l'enquête publique susmentionnée.
K. L'enquête publique s'est déroulée du 8 avril au 28 avril 2005. Elle a suscité notamment l'opposition des recourants.
Le 27 juillet 2005, le secrétariat du Département des infrastructures, centrale des autorisations CAMAC, a adressé à la municipalité les observations et décisions prises par les instances cantonales concernées, qui ont en substance et sous réserve du respect de certaines conditions spéciales autorisé la régularisation du projet litigieux.
Le 17 août 2005, la municipalité a notifié aux recourants copie de cette synthèse.
L. Le 22 août 2005, la municipalité a sollicité du juge instructeur la reprise de l'instruction du recours. Par courrier du même jour, les recourants ont contesté les décisions prises par les différents services considérés et ont fait valoir en substance qu'aucune des conditions permettant l'octroi des autorisations spéciales n'étaient réunies et que l'octroi d'une telle autorisation a posteriori créerait un dangereux précédent dans la mesure où elle revenait à cautionner la politique du fait accompli et, partant, constituait un encouragement manifeste à transgresser les règlements cantonaux en matière de construction. Les intéressés ont conclu à la démolition de l'ouvrage litigieux.
Le 2 septembre 2005, les constructeurs se sont déterminés sur la correspondance susmentionnée.
M. Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 8 septembre 2005 au cours de laquelle les parties ont été entendues dans leurs explications. Les recourants ont produit des pièces qui ont été versées au dossier de la cause. A cette occasion, ils ont également précisé que n'était plus litigieuse la question du mur, du talus et des aménagements extérieurs, seul demeurant en suspens le problème de l'ouverture côté sud et de la barrière qui sera installée au dessus de la porte (d'une longueur de 2 m environ).
Hors audience, les parties ont procédé à des pourparlers transactionnels qui n'ont toutefois pas abouti.
N. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
O. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple arrêts TA AC.1998.0031 du 18 mai 1998, AC.2000.0174 du 1er mai 2003 et AC.2003.0227 du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.
En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Lorsque, comme en l’espèce, le recourant n’est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de construire, la jurisprudence se montre plus restrictive et exige que celui-ci soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 485 et la réf. cit.). L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit ainsi se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
a) S'agissant de la qualité pour recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l'art. 103 lit.a OJ lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire lorsqu'il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate (Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. p.694 ss). L'appréciation de la notion de "proximité immédiate" s'effectue en fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des particularités et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son environnement (arrêt TA AC.2002.0035 du 21 avril 2004 + réf. cit). Il faut en outre que le voisin subisse des inconvénients liés à la réalisation et à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site dont il pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause (cf. arrêt TA AC.1999.143 du 18 octobre 2000). Le tribunal a donc reconnu (cf. arrêt TA AC. 2002.0232 du 14 octobre 2003) la qualité pour recourir au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC. 1998.0005 du 30 avril 1999; v. également, par analogie: AC.2000.0009 du 4 septembre 2000; cf. également arrêts TA AC.2003.0227 du 29 décembre 2003 et AC.2003.0196 du 14 avril 2004).
On ne saurait toutefois admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre l’autorisation d’ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.1999.0024 du 27 avril 1999 qui cite l’arrêt AC 1998.0031 du 18 mai 1998, dans lequel a été déclaré irrecevable le recours d’un voisin qui invoquait les règles communales sur l’aménagement des combles tout en admettant que l’aménagement litigieux en l’espèce ne le dérangeait pas). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a rappelé que la qualité pour recourir devait être examinée exclusivement en regard des moyens soulevés, car ces moyens délimitaient le cercle des atteintes dont le recourant pouvait se voir reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l’objet même de la discussion sur la délivrance de l’autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l’importance relative de l’inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l’action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2c et d, p. 179 s., qui rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des voisins d’une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d’accident, et au recours de voisins d’une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré par la construction pour l’approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir).
b) En l'espèce, force est de constater que les recourants n'ont à aucun moment de la procédure, que ce soit dans leur recours du 10 septembre 2004, dans leurs écritures complémentaires du 22 août 2005 ou encore lors de l'inspection locale du 8 septembre 2005 allégué un quelconque préjudice résultant de la construction litigieuse. Dans leur pourvoi, ils se plaignent en effet uniquement de ne pas avoir pu bénéficier d'une voie de recours à l'encontre du cabanon en cause avant son achèvement et font en outre valoir que ce dernier est situé à moins de 10 m de la lisière de la forêt et comporte une ouverture du côté de la forêt. Dans leurs écritures du 22 août 2005, ils contestent la position adoptée par les services cantonaux concernés en alléguant que les conditions permettant une régularisation de l'ouvrage contesté ne seraient pas réunies et que la délivrance d'une telle autorisation aurait finalement pour effet de cautionner la politique du fait accompli. Enfin, lors de l'inspection locale du 8 septembre 2005, les recourants ont renoncé à contester la présence du cabanon à moins de 10 m de la lisière de la forêt et ont en définitive limité l'objet de leur recours à la présence d'une ouverture côté sud du cabanon et à la présence d'une barrière au dessus de cette ouverture, mais sans pour autant invoquer en quoi ces aspects leur créeraient un quelconque dommage.
Pour sa part, le tribunal a pu constater sur place que l'ouverture litigieuse n'est absolument pas visible depuis la parcelle des recourants et que la barrière sise en dessus de cette porte, si elle est certes visible depuis la propriété des époux Scuderi, ne porte néanmoins nullement atteinte à la vue ou au dégagement dont bénéficierait éventuellement cette parcelle. Ces derniers ne se sont du reste jamais plaints d'une telle atteinte au cours de la présente procédure.
Quoi qu'il en soit, les recourants n'ont à aucun moment exposé qu'ils subiraient des inconvénients liés à la réalisation, respectivement à la régularisation, du cabanon situé sur la parcelle de leurs voisins. Or, on rappellera que le Tribunal fédéral a jugé qu'il incombait au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme étant propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas avec évidence de la décision attaquée ou du dossier (ATF 120 Ia 227, cons. 1; 115 Ib 505, cons. 2). Le seul fait d'invoquer un intérêt public, comme l'ont en l'occurrence fait les recourants en alléguant une violation des règles sur les distances à la lisière de la forêt - pour finalement toutefois renoncer au cours de l'inspection locale à cet argument -, n'est pas de nature à favoriser leur propre situation, raison pour laquelle, la qualité pour recourir doit leur être déniée. La situation aurait en revanche été appréciée différemment si les recourants avaient invoqué une atteinte résultant du projet et, partant obtenu la qualité pour recourir, l'autorité de recours étant alors tenue d'entrer en matière sur tous les moyens soulevés indépendamment du point de savoir si les intéressés auraient eu un intérêt concret à invoquer telle ou telle violation du droit positif (voir sur ces questions, arrêts TA AC.2001.0053 du 3 juillet 2001 et AC.1994.0170 du 6 avril 1995).
c) En définitive, dans la mesure où les époux Rudaz et Scuderi n'invoquent aucun dommage propre résultant de la construction litigieuse, leur qualité pour recourir doit leur être déniée et leur recours est dès lors irrecevable.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument judiciaire doit être mis à la charge des recourants. La municipalité, assistée d'un mandataire professionnel, a quant à elle droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des époux Liana et Jacky Rudaz et Nicole et Guiseppe Scuderi, solidairement entre eux.
III. Les époux Liana et Jacky Rudaz et Nicole et Guiseppe Scuderi sont débiteurs solidaires de la Commune de Lonay d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 février 2006
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint