Arrêt du 2 juin 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 2 juin 2005

Composition :

M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Magali Zürcher, M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.

Recourants :

Municipalité de Morrens, à Morrens,

Bernard PICHON, à Morrens, représenté par Raymond DIDISHEIM, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée :

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,

Objet :

Recours Municipalité de Morrens et Bernard Pichon contre décision du SAT du 11.08.04 (refus de délivrer l'autorisation spéciale relative à la construction d'une villa sur la parcelle 618)

Vu les faits suivants

A. Bernard Pichon est propriétaire des parcelles nos 408 et 618 du cadastre de la commune de Morrens. La première, située en zone agricole, est construite d'un bâtiment (n° ECA 260) habité par le propriétaire. La seconde, non construite, est comprise en partie dans la zone du plan de quartier "La Vignettaz", approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août 1979, plan dont le règlement prévoit que le quartier est réservé à l'habitation permanente réalisée sous forme de villas à raison d'une seule villa par parcelle.

B. Le propriétaire envisage de construire sur la parcelle n° 618 une villa individuelle, avec un garage enterré de deux places, chauffée au moyen d'une pompe à chaleur, ainsi qu'une place de parc et un accès au bâtiment. Le projet a été soumis à l'enquête publique du 14 mai 2004 au 3 juin 2004 et il n'a suscité aucune opposition, à l'exception de celle du SAT dont il sera question ci-après. Par lettre du 24 juin 2004 adressée au Conseiller d'Etat Jean-Claude Mermoud, la municipalité a complété le dossier de mise à l'enquête en donnant les informations suivantes à propos du quartier de la Vignettaz :

"1. Deux modifications du plan de quartier ont eu lieu:

a. une modification du règlement adoptée par le Conseil général le 19 juin 1981 et approuvée par le Conseil d'Etat le 22 juillet 1981,

b. un avenant au plan de quartier adopté par le Conseil général le 14 mars 1989 et approuvé par le Conseil d'Etat le 09 juin 1989. Nous pouvons penser que ces approbations du Conseil d'Etat valent pour l'ensemble du plan de quartier de la Vignettaz et de son règlement.

Un agrandissement de 50 % environ de la surface bâtie de la villa de Mme Staehli, située dans le périmètre du plan de quartier de la Vignettaz, a été accepté par le SAT. Cette construction a été exécutée sur la base d'un permis de construire délivré le 13.09.1989."

Agissant à la demande du chef du département, le SAT a répondu à la municipalité, par lettre du 9 juillet 2004, que le plan partiel d'affectation "La Vignettaz" était caduc, ayant été approuvé par le Conseil d'Etat avant l'entrée en vigueur de la LAT (1.1.1988) et s'appliquant à une portion du territoire communal qui ne fait pas partie de l'agglomération largement bâtie (art. 36 al. 3 LAT; ATF 127 I 103 consid. 6b/bb). Le projet mis à l'enquête ne pouvait dès lors être autorisé.

C. Dans son rapport de synthèse du 11 août 2004, la CAMAC a informé la Municipalité de Morrens (ci-après : la municipalité) que le permis de construire sollicité ne pouvait pas être délivré, car le SAT refusait de délivrer l'autorisation spéciale pour les motifs suivants :

"1. CHEMIN D'ACCES (zone agricole):

Un chemin d'accès est envisagé à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal. Dès lors, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l'article 120 lettre a LATC.

Il apparaît que le chemin susmentionné projeté en zone agricole n'est manifestement pas nécessité par les besoins d'une exploitation agricole. Dans ce contexte, ce projet n'est pas conforme à la destination de la zone agricole (art. 16a LAT).

Par ailleurs, les travaux envisagés ne répondent pas non plus aux exigences posées par la législation dérogatoire (art. 24 LAT). En effet, la jurisprudence du Tribunal fédéral exige que l'ensemble des équipements destinés à répondre aux besoins des constructions érigées dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral (en particulier les accès) soient compris à l'intérieur de cette zone (ATF 118 Ib 467). Il n'est pas possible de remédier à un défaut de planification en recourant à l'article 24 LAT.

En conséquence, le Service de l'aménagement du territoire refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les travaux situés à l'intérieur de la zone agricole.

CONSTRUCTION DE LA MAISON D'HABITATION (plan de quartier):

Le projet est situé à l'intérieur du plan de quartier "Vignettaz" approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud en date du 15 août 1979, soit à une date antérieure à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Il n'est pas conforme aux principes de la dite loi.

La parcelle où sont envisagés les tavaux est située nettement à l'écart du village, dans une portion du territoire communal qui ne fait pas partie de l'agglomération largement bâtie selon l'art. 36 al. 3 LAT, de sorte qu'elle ne peut être considérée comme appartenant à la zone à bâtir provisoire de Morrens.

Ainsi, le plan de quartier susmentionné, approuvé en 1979, est devenu caduc le 1er janvier 1988, en application de l'art. 35 al. 1 let. b LAT (ATF 127 I 103 consid. 6b/bb).

Vu ce qui précède, le présent projet doit être considéré comme étant situé hors des zones à bâtir. Dans ce contexte et sur la base de la jurisprudence en la matière (ATF 1A.43/2002 du 06.06.2002), ce projet requiert une autorisation exceptionnelle conformément aux dispositions de l'article 24 LAT et ss.

Or, les dispositions susmentionnées du droit dérogatoire (articles 24c ou 24d LAT) autorisent uniquement la transformation, voire l'agrandissement, de bâtiments existants. En revanche, elles ne permettent nullement la réalisation de nouvelles constructions.

Vu ce qui précède, notre Service se voit dans l'obligation de refuser également de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la construction de la maison d'habitation projetée."

Le SEVEN a également refusé de délivrer l'autorisation spéciale au motif que le projet contreviendrait à l'art. 41 RATC et il a mentionné les adaptations que le SESA aurait exigé du projet, notamment en raison d'un risque d'interférence hydraulique. Le refus, sur ce point, n'est pas contesté par le recourant Pichon qui a indiqué dans son mémoire de recours du 9 septembre 2004 que le projet serait modifié en conséquence.

Le 26 août 2004, le Conseiller d'Etat Jean-Claude Mermoud a informé la municipalité que la décision du SAT était fondée car le plan partiel d'affectation "La Vignettaz" serait effectivement contraire au droit fédéral et qu'"aucune mesure de planification n'est envisageable pour ce secteur qui est éloigné des zones à bâtir". Par lettre du 31 août 2004, la municipalité a informé Bernard Pichon qu'elle ne pouvait pas délivrer le permis de construire sollicité en raison du refus du SAT. Elle a admis les déterminations de l'autorité s'agissant du chemin d'accès situé en zone agricole, mais elle a contesté le fait que la construction de l'habitation nécessite une autorisation spéciale, en précisant ce qui suit :

"La position de la Municipalité est justifiée par le fait que le plan de quartier de la Vignettaz a fait l'objet d'un avenant adopté par la Municipalité le 20 décembre 1988, soumis à l'enquête publique du 06 janvier au 06 février 1989, adopté par le Conseil général le 14 mars 1989 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 09 juin 1989 . Dès lors, nous estimons que la ratification du Conseil d'Etat ne concerne pas exclusivement l'avenant mais bien l'ensemble du plan de quartier la Vignettaz et de son règlement. L'avenant ratifié par le Conseil d'Etat concernait aussi directement la parcelle no 618. D'autre part, on ne peut admettre que le Conseil d'Etat ait ratifié, en 1989, un avenant dont la portée aurait concerné un plan de quartier caduc.

Ainsi, nous considérons que l'approbation du Conseil d'Etat du 09 juin 1989 de l'avenant donne au plan de quartier de la Vignettaz et à son règlement une totale légalité."

D. Le 30 août 2004, la municipalité a contesté la décision du SAT du 11 août 2004 refusant de délivrer l'autorisation spéciale auprès du Tribunal administratif; elle a conclu à son annulation et elle a demandé que la validité du plan de quartier de "La Vignettaz" soit pleinement reconnue et que la surface de la parcelle n° 618 comprise dans ce périmètre soit reconnue comme étant située en zone à bâtir.

Par lettre du 9 septembre 2004, agissant par l'intermédiaire de son conseil, Bernard Pichon (ci-après : le recourant) a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre les décisions du SAT du 11 août 2004 et de la municipalité du 31 août 2004. Il a expliqué que, désireux d'édifier une maison pour ses enfants sur la parcelle n° 618, il avait, dans le courant de l'année 2003, demandé à la municipalité, puis au SAT s'il était possible de déplacer quelque peu l'aire constructible telle que déterminée par le plan de quartier. Ce dernier n'aurait pas manifesté d'opposition au projet de construction, mais, s'agissant du déplacement à l'intérieur de la parcelle, il aurait considéré que cette modification devait être incluse dans une étude plus générale du plan de quartier, visant notamment à son extension en direction du sud. La représentante du SAT aurait en outre déclaré au conseil du recourant que son client pouvait édifier, sans la moindre difficulté, une construction dans les limites du périmètre existant, conforme au plan de quartier, et qu'il obtiendrait rapidement un permis de construire. Fort de ces assurances, il aurait soumis à l'enquête publique son projet. Dans son mémoire, le conseil du recourant a proposé de modifier l'accès à la construction, dont l'assiette se situerait ainsi intégralement dans l'aire constructible, et de modifier le projet dans le sens souhaité par le SEVEN. Il a requis du tribunal qu'il annule la décision du SAT et qu'il l'invite, moyennant les modifications proposées (accès en zone constructible et mise en conformité du projet par rapport aux règles de l'art. 41 RATC), à délivrer l'autorisation spéciale requise, qu'il annule la décision de la municipalité et qu'il l'invite à statuer à nouveau sur la demande de permis de construire.

La municipalité a déposé ses observations par lettre du 12 octobre 2004.

Le SAT a répondu au recours le 12 septembre 2004.

A la requête du juge instructeur, la municipalité a produit au tribunal, le 25 novembre 2004, les documents relatifs à l'agrandissement de la construction située sur la parcelle voisine n° 407, propriété de Martine Staehli.

En réponse au juge instructeur, le SAT a expliqué, par lettre du 30 novembre 2004, la pratique du Conseil d'Etat en matière de contrôle de la conformité à la LAT des plans communaux. Le 14 décembre 2004, il a produit ses observations s'agissant de la construction sur la parcelle n° 407.

Le 29 décembre 2004, le conseil du recourant a produit d'ultimes déterminations et le SAT y a répondu par lettre du 6 janvier 2005. Le 21 mars 2005, le conseil du recourant a attiré l'attention du tribunal sur un arrêt non publié du Tribunal fédéral rendu le 23 décembre 2002 et traitant de la notion d'espace largement bâti.

Considérant en droit

Le litige porte sur la question de savoir si le plan de quartier "La Vignettaz" (ci-après : le plan de quartier) approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août 1979 est caduc, comme le soutient le SAT ou s'il est encore en vigueur, ce que soutiennent le recourant et la municipalité. Les objections soulevées par le SEVEN et incorporées au préavis de la CAMAC ne sont en revanche pas contestées, et par conséquent ne sont pas litigieuses dans la présente procédure.

a) L'art. 35 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), entrée en vigueur le 1er janvier 1980, a fixé aux cantons un délai de cinq ans pour veiller à ce que les plans directeurs soient établis (lettre a) et un délai de huit ans au plus pour établir les plans d'affectation (lettre b). L'art. 133 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a prévu que dès l'entrée en vigueur de la loi, c'est-à-dire le 1er janvier 1987, le Conseil d'Etat établissait la liste des communes dont les plans et les règlements d'affectation en vigueur étaient conformes aux dispositions de la dite loi (al. 1). Simultanément, il était prévu qu'il impartisse à celles dont les plans d'affectation n'étaient pas conformes ou qui n'en avaient pas, un délai, pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au maximum, pour adopter un plan répondant aux exigences légales. Passé ce délai, l'Etat avait la possibilité de procéder conformément à l'article 45, alinéa 2, lettre d (al. 2), c'est-à-dire établir ou modifier lui-même le plan d'affectation, aux frais de la commune.

b) Il apparaît, si l'on fonde sur les explications du SAT, que le Conseil d'Etat n'aurait appliqué l'art. 133 LATC que partiellement. En fait, "seules certaines communes - totalement dépourvues de plan d'affectation et de règlement - auraient été invitées à combler cette lacune de leur aménagement local". Le SAT constate toutefois que les seuls plans communaux susceptibles d'être conformes à la LATC n'auraient dès lors été que "ceux qui avaient obtenu l'approbation du Conseil d'Etat après l'entrée en vigueur de la LAT", c'est-à-dire ceux approuvés à partir du 1er janvier 1980. Toujours selon le SAT, un plan de quartier antérieur à l'entrée en vigueur de la LAT ne saurait être conforme au futur droit, *"sauf à pouvoir démontrer que le plan en question résulterait d'une application anticipée du nouveau droit fédéral qui n'était pas encore en vigueur."*Non seulement le plan de quartier objet du présent litige aurait perdu sa validité, mais encore les parcelles englobées dans son périmètre ne seraient pas situées dans une portion du territoire communal répondant à la définition "d'agglomération largement bâtie" telle que la prévoit l'art. 36 al. 3 LAT.

aa) Il convient en premier lieu d'examiner la question de la validité du plan de quartier. Il apparaît que le règlement du plan en question précise qu'il s'agit d'une zone réservée à l'habitation permanente, réalisée sous forme de villas, à raison d'une seule villa par parcelle. Cette zone s'étend sur cinq parcelles (nos 404, 405, 406, 407 et 618), sises au sud du territoire de la commune de Morrens, à la limite de la commune de Cheseaux. Le plan prévoit un périmètre d'implantation à l'intérieur duquel les habitations doivent obligatoirement s'ériger. Par deux avenants au plan, postérieurs à l'entrée en vigueur de la LAT, le premier en 1981 et le deuxième en 1989, le règlement a été modifié quant aux dimensions des bâtiments (hauteur du faîte et surface bâtie). Les deux avenants ont été approuvés par le Conseil d'Etat, respectivement le 22 juillet 1981 et le 9 juin 1989. Le SAT s'est également déterminé sur le plan, dans le cadre de la demande de permis de construire portant sur l'agrandissement pour activité professionnelle de la villa sise sur la parcelle no 407 (mise à l'enquête publique du 2 juin au 21 juin 1989); le 31 août 1989, il a précisé ce qui suit :

"Il appartient à la municipalité de faire observer les prescriptions légales et réglementaires applicables en matière de constructions et plus particulièrement le plan de quartier "Vignettaz" et son avenant approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juin 1989 (art. 17 LATC)".

Cela signifie qu'il n'a, à l'époque, ni remis en cause la conformité du plan aux dispositions légales, ni son approbation par le Conseil d'Etat, alors que la LAT était en vigueur depuis près de neuf ans. Ce n'est que quinze ans plus tard, respectivement vingt-quatre ans après l'entrée en vigueur de la LAT, que le SAT a, pour la première fois si l'on se réfère aux pièces du dossier et aux déclarations des parties, remis en cause la validité du plan de quartier, en affirmant qu'il serait devenu caduc le 1er janvier 1988.

bb) Il est vrai que, selon la jurisprudence, les plans établis selon l'ancien droit, non approuvés conformément à l'art. 35 al. 3 LAT et contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ont perdu leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 litt. b LAT) et qu'à compter de cette date, la zone à bâtir comprend la partie de l'agglomération déjà largement bâtie jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la loi sur l'aménagement du territoire soit établi (art. 36 al. 3 LAT) (A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, n. ad art 35 et les arrêts cités). Dans l'un des deux arrêts cités, le Tribunal fédéral a toutefois rappelé qu'il est également possible qu'en certaines circonstances la protection de la bonne foi requiert le classement d'un terrain en zone à bâtir (ATF 118 Ib 38 consid. 2 d = JT 1994 I 393). En effet, dans un arrêt plus ancien, il s'était demandé si la confiance qu'avaient pu faire naître chez des propriétaires un plan général de 1956 et un plan partiel de 1966 pouvait les amener à penser que leur terrain pourrait très vraisemblablement être construit dans un proche avenir. Le Tribunal fédéral avait précisé que cela aurait éventuellement pu être le cas si la commune avait envisagé dans un proche avenir le transfert de cette partie du terrain en zone à bâtir de première étape ou la construction ou l'extension des équipements qui faisaient encore défaut, notamment les égouts (ATF 112 Ib 403 consid. 6 d = JT 1988 I 407).

cc) En l'espèce, tout pouvait laisser croire au propriétaire de la parcelle que celle-ci était constructible. Ni la municipalité, ni l'autorité cantonale n'ont remis en cause, avant que le propriétaire ne mette son projet de construction à l'enquête publique, la validité du plan de quartier. Au contraire, un projet d'agrandissement de la villa voisine, destiné à abriter les locaux d'une fiduciaire, mis à l'enquête publique après l'entrée en vigueur de la LAT, a été autorisé par les autorités concernées, en particulier le SAT, qui s'est expressément référé au plan de quartier. Bien plus, lorsque le recourant a demandé, à titre préalable, à la municipalité et au SAT, s'il était possible de prévoir une construction partiellement située en dehors de l'aire constructible prévue par le plan de quartier, aucune des deux autorités n'a mis en doute le caractère constructible de la parcelle. La municipalité n'a quant à elle jamais envisagé d'enlever à la zone son caractère de zone à bâtir, raison pour laquelle elle a contesté la décision rendue par le SAT auprès du tribunal. Le propriétaire pouvait donc de bonne foi envisager d'ériger une construction sur sa parcelle, en respectant le règlement du plan de quartier. Le plan de situation montre que la parcelle est équipée (collecteurs eaux claires et eaux usées, eau, électricité et téléphone) et qu'elle se trouve non loin d'un autre plan de quartier ("Au Deven") ratifié par le Conseil d'Etat le 6 février 1980, alors qu'il s'agit, comme le plan de quartier "La Vignettaz", d'une petite zone composée de quelques parcelles seulement, certaines non construites, intercalée entre l'aire forestière et la zone agricole. On peut encore ajouter que la construction envisagée par le recourant vient se placer au milieu de trois constructions existantes, ce qui signifie qu'elle n'est pas isolée au milieu d'une zone dont la vocation serait essentiellement agricole. Comme l'a relevé le SAT, la parcelle n° 405 d'origine qui porte désormais le n° 1552 a été construite d'un bâtiment (n° ECA 328). Par conséquent, en l'état actuel, la seule parcelle du plan de quartier à n'être pas encore construite est celle du recourant. En outre, bien que cet élément ne soit pas déterminant, il convient de mentionner le fait que, sur le plan de synthèse des affectations du schéma directeur du Nord lausannois, du 12 décembre 2003, la parcelle objet du litige et toutes celles comprises dans le plan de quartier "La Vignettaz" sont indiquées comme appartenant à la zone d'habitation de faible densité. Enfin, dans le cadre d'une pesée globale des intérêts, on ne voit pas en quoi le plan existant, respectivement la construction d'une villa sur le terrain du recourant, porterait atteinte aux objectifs de l'aménagement du territoire, soit le développement organisé de l'urbanisation, la protection de la nature et des sites, la protection de l'environnement ou le maintien d'espaces agricoles (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438-439; 116 Ia 328 consid. 4c p. 334; cf. Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 81 à 88 ad art. 15, p. 31 à 33). Dès lors, le SAT ne peut pas refuser de délivrer au propriétaire le permis de construire au seul motif que le plan de quartier qui régit la parcelle n'aurait pas été entériné en bonne et due forme par le Conseil d'Etat et qu'il serait par conséquent caduc, cela d'autant plus que la question de l'accès par la parcelle voisine, située elle en zone agricole, a été réglée, le nouveau projet prévoyant l'accès par la route qui dessert le quartier. Il est dès lors superflu d'examiner la question sous l'angle de l'art. 36 al. 3 LAT qui prévoit que tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

Il convient pour terminer de mentionner le fait que la Municipalité de Morrens est en train d'élaborer un plan directeur. Suite au remaniement parcellaire opéré par le syndicat d'améliorations foncières, certaines parcelles contigues au quartier de la Vignettaz, qui se trouvaient sur le territoire de la commune de Cheseaux, ont été rattachées à la commune de Morrens. La municipalité envisage d'étendre le périmètre du plan de quartier "La Vignettaz". Dans ce but, elle a réuni à plusieurs reprises les propriétaires concernés au début de l'année 2004. Le SAT a été tenu au courant des démarches de la municipalité et son représentant n'aurait pas attiré l'attention de celle-ci sur la caducité du plan existant.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours du propriétaire et de la municipalité sont admis. La décision du SAT refusant de délivrer l'autorisation spéciale pour la construction et le chemin d'accès est annulée. Le recourant présentera un projet modifié, prévoyant le chemin d'accès par l'aire constructible et se conformant aux conditions énoncées par le SESA, aux autorités cantonales qui sont invitées à accorder les autorisations sollicitées. La décision de la municipalité refusant de délivrer le permis de construire est annulée; une nouvelle décision sera rendue une fois les déterminations des autorités cantonales déposées. Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat. Les recourants qui ont procédé avec l'aide d'un conseil ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours de la municipalité est admis.

II. Le recours de Bernard Pichon est admis.

III. La décision du SAT du 11 août 2004 est annulée, le dossier étant renvoyé aux autorités cantonales pour nouvelle décision.

IV. La décision de la municipalité du 31 août 2004 est annulée.

V. L'Etat de Vaud versera au recourant Bernard Pichon la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 2 juin 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint