décision du 5 novembre 2003

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 28 février 2006

Composition

M. Alain Zumsteg, président; M. François Despland et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs

Recourante

Birgit THOMSEN-GUTH, à Grandvaux,

Autorité intimée

Municipalité de Grandvaux, représentée par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne

Constructeurs

Sébastien et Fabienne LOSEY, à Grandvaux

Sandro et Elena LONDEI, à Grandvaux

Objet

Recours Birgit THOMSEN contre un refus de statuer de la Municipalité de Grandvaux (procédure d'autorisation de construire No C-146-083-01-99-M) et contre sa décision du 5 novembre 2003 (construction d'un cabanon sur la parcelle no 1964)

Vu les faits suivants

A. Birgit Thomsen-Guth est propriétaire à Grandvaux d’une part de propriété par étages représentant 50 % de la parcelle de base No 1954, lui conférant un droit exclusif sur l’une des deux villas jumelles construites sur ce fonds (No 35 du chemin de la Bovarde). L’autre villa (No 37) est propriété de M. Christoph Altmikus, qui l’a acquise le 19 décembre 2002 d’Alexandra et Dominique Baour. D’une surface de 1'320 m2, la parcelle No 1954 est un terrain en forte pente, orienté vers le sud. Sa partie supérieure, au nord, forme une place goudronnée permettant l’accès et le stationnement des véhicules. On accède aux villas jumelles, situées en contrebas, par des escaliers.

Contiguë au nord et dominant la parcelle No 1954, se trouve la parcelle No 1964. D’une surface de 2'080 m2, ce bien-fonds est également constitué en propriété par étages, formée de deux parts égales respectivement copropriété de Sandro et Elena Londei et de Sébastien et Fabienne Losey.

B. En juillet 1995, ceux-ci ont mis à l’enquête publique le projet de construction des villas jumelles qu’ils habitent aujourd’hui (No 31 et 33 du chemin de la Bovarde). D’entente avec les copropriétaires de la parcelle No 1954, le projet comprenait, indépendamment de la construction principale comportant en façade sud deux garages semi enterrés formant terrasse au niveau du rez-de-chaussée, la construction, à cheval sur la limite entre les parcelles No 1954 et 1964, d’un groupe de cinq garages enterrés destinés aux copropriétaires de la parcelle No 1954, ainsi qu’à un tiers. Ces garages ont été érigés au bénéfice d’un droit de superficie constitué le 21 novembre 1995 (DDP Grandvaux/591) dont Mme Thomsen-Guth est copropriétaire pour deux cinquièmes et M. Altmikus pour deux autres cinquièmes. Ils s’ouvrent sur la place goudronnée aménagée dans la partie supérieure de la parcelle No 1954. Leur toiture est aménagée de manière à servir de place d’accès et de stationnement aux villas jumelles des époux Londei et Losey. Le droit de superficie est pour cela grevé en faveur de la parcelle No 1964 d’une servitude de passage et places de parc sur la toiture des garages.

Les plans mis à l’enquête du 26 juillet au 16 août 1995, non signés par les copropriétaires de la parcelle No 1954 (à l’exception du plan du situation du géomètre) sont peu précis sur la manière d’aménager la place carrossable devant les villas jumelles des époux Londei et Losey, en particulier dans le prolongement vers l’ouest de la terrasse formée par la toiture des garages enterrés. On comprend qu’au niveau des garages la terrasse se termine par une acrotère en béton, surmontée d’une barrière ; en revanche, dans le prolongement de la façade des garages, les plans figure simplement un «mur existant à démolir» sans indiquer précisément par quoi il devrait être remplacé ; il n’existe en particulier aucune coupe à cet endroit qui permette de comprendre comment on passe de la place de stationnement devant les villas projetées (alt. 678, 3 environ) à celle de la place d’accès et de stationnement de la parcelle 1954 (alt. 375 environ).

L’enquête publique n’a pas suscité d’oppositions, et le permis de construire a été délivré le 13 novembre 1995. Les travaux se sont achevés au début 1997.

C. Le 2 mai 1997, les époux Baour sont intervenus auprès de la municipalité pour lui signaler que, sur certains points, les travaux réalisés ne paraissaient pas conformes aux plans mis à l’enquête, notamment qu’un couvert empiétant sur la parcelle No 1754 avait été construit dans le prolongement des garages, au lieu d’un mur contigu. La municipalité a effectivement constaté des divergences entre les documents d’enquête et les travaux réalisés, au sujet desquels elle a demandé des explications à l’architecte des constructeurs. Il s’en est suivi un abondant échange d’écritures jusqu’à ce que soit produit, le 13 mars 1998, un relevé des constructions réalisées, dont il ressort notamment qu’un couvert, qui ne figurait pas sur les plans d’enquête, a été aménagé dans le prolongement des garages, sous la place donnant accès aux villas des époux Londei et Losey. Cette construction, en béton armé, empiète sur la parcelle No 1754, en particulier sur une surface dont Mme Thomsen-Guth a la jouissance exclusive à titre de place de parc.

D. Donnant suite à la demande de la Municipalité de Grandvaux, les constructeurs ont présenté, le 8 octobre 1998, une demande de mise à l’enquête complémentaire pour la régularisation des travaux réalisés de part et d’autre de la limite des parcelles Nos 1954 et 1964, ainsi que pour l’aménagement de nouveaux murs de soutènement. La lettre accompagnant la demande précisait que celle-ci n’était pas signée par les propriétaires de la parcelle No 1754 en raison du différend qui les opposait à leurs voisins. Après avoir vainement tenté d’amener les intéressés à un arrangement qui aurait permis de régler la question des empiètements sur la parcelle No 1954 aussi bien sur le plan du droit civil que du droit administratif, la municipalité a fait procéder à la mise à l’enquête complémentaire du 15 octobre au 3 novembre 1999 (enquête No C-146-083-01-99-M). Mme Thomsen-Guth a formé opposition le 14 octobre 1999. En substance, elle relevait qu’elle n’avait pas signé les plans mis à l’enquête et qu’elle n’approuvait pas les travaux réalisés, non conformes à la demande initiale de permis de construire. Les époux Baour ont également fait opposition le 26 octobre 1999.

Considérant que le problème devait d’abord être réglé sur le plan du droit civil, la municipalité s’est à nouveau efforcée, par l’entremise de son avocat, d’amener les intéressés à un arrangement.

Le 28 décembre 2000, Mme Thomsen-Guth s’est adressée au Département des infrastructures pour se plaindre de ce que le couvert en béton érigé sans autorisation à l’ouest des garages n’avait toujours pas fait l’objet d’une «décision de mise en conformité comme le prévoit l’art. 105 LATC». Elle demandait au département de statuer à la place de l’autorité communale. Le département a répondu à cette requête le 6 avril 2001, refusant de se substituer à la municipalité, mais invitant cette dernière à examiner le statut du couloir litigieux « et à prendre, le cas échéant, les mesures qui s’imposent auprès des propriétaires concernés ».

Le 14 mai 2001, Mme Thomsen-Guth a fait savoir à la municipalité qu’elle restait dans l’attente d’une décision formelle au sens e l’art. 105 LATC.

E. Le 18 septembre 2003, M. et Mme Losey ont écrit à la Municipalité de Grandvaux pour manifester leur intention d’implanter dans leur jardin une cabane en bois, d’environ 4 mètres sur 4. Un prospectus de cette cabane, ainsi qu’une photos de l’emplacement où elle devait être installée, étaient joints à la demande, complétée ultérieurement par un plan de situation figurant approximativement l’emplacement prévu. Revêtue d’un toit à deux pans d’une hauteur au faîte de 2 m 50, la construction projetée présentait l’aspect d’un petit chalet, d’une seule pièce, éclairée par deux fenêtres et une porte-fenêtre percées dans la façade principale.

Le 5 novembre 2003, la municipalité a décidé d’autoriser cette construction, « ceci sans enquête publique, mais sous réserve du droit des tiers ».

Le cabanon a été érigé en juin 2004. Il a aussitôt suscité une réaction de M. Altmikus et de Mme Thomsen-Guth, auxquels la municipalité a répondu le 30 juin 2004 que l'ouvrage en question avait été autorisé le 5 novembre 2003 et que la municipalité avait décidé « d’utiliser la possibilité que lui offre l’article RATC 72d pour autoriser une construction sans mise à l’enquête publique ».

F. Le 21 juillet 2004, Mme Thomsen-Guth a recouru au Tribunal administratif contre, d’une part, « le refus de statuer de la Municipalité de Grandvaux dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire No C-146-083-01-99-N) », d’autre part, « la décision de la Municipalité de Grandvaux du 5 novembre 2003 de dispenser d’enquête publique la construction du chalet visible sur la pièce 13 » (la pièce 13 comporte deux photographies pratiquement identiques du cabanon litigieux). Elle conclut principalement à ce qu’un délai à dire de justice soit fixé à la municipalité pour statuer sur la procédure No C-146-083-01-99-M et à ce que la décision du 5 novembre 2003 dispensant d’enquête publique la construction du chalet soit annulée. En ce qui concerne l’absence de décision à la suite de l’enquête publique complémentaire, la recourante se plaint d’un refus de statuer. S’agissant de la décision du 5 novembre 2003, elle conteste que les conditions d’une dispense d’enquête publique soient remplies.

La municipalité a déposé sa réponse le 23 août 2004. Elle conclut à l’irrecevabilité du recours pour refus de statuer et au rejet du recours contre sa décision du 5 novembre 2003.

Fabienne et Sébastien Losey ainsi qu’Elena et Sandro Londei se sont déterminés sur le recours le 16 août 2004, concluant implicitement à son rejet.

Mme Thomsen-Guth a déposé spontanément une réplique le 15 septembre 2004, confirmant ses conclusions principales et concluant subsidiairement à ce qu’un délai soit fixé à la Municipalité de Grandvaux et, à son défaut, au Département des infrastructures « pour statuer sur la mise en conformité du couvert en béton de 150 m3, ayant fait l’objet dans le cadre la procédure précitée, d’une demande de permis, sans que ledit permis n’ait été délivré, ainsi que des aménagements sauvages adjacents ».

Les copropriétaires de la parcelle No 1964 se sont déterminés sur cette écriture le 27 octobre 2004.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 23 septembre 2005 en présence de M. Otto Guth, représentant la recourante, son épouse, de Me Jacques Ballenegger, représentant la Municipalité de Grandvaux, de M. Georges Auert, conseiller municipal et de M. Sébastien Losey, représentant les copropriétaires de la parcelle No 1964. Le tribunal a constaté que le cabanon de jardin édifié sur la parcelle No 1964 est une construction préfabriquée légère, en bois, qui a été posée sur une planie préexistante, retenue au sud et à l’est par des traverses de chemin de fer. Ce cabanon ne comporte qu’une seule pièce, d’environ 4 m sur 3, dans laquelle se trouve une armoire ainsi que du mobilier de jardin. Devant sa façade est, la prolongation du plancher et de la toiture à deux pans forment une terrasse couverte d’environ 1,5 m de profondeur. Le cabanon est alimenté en électricité, mais ne comporte ni amenée ni écoulement d’eau. Il n’est pas isolé. Une fenêtre d’environ 60 cm sur 60 cm est percée dans sa façade sud. De cette fenêtre et de la terrasse, on a une vue oblique et plongeante sur la façade est de la maison de la recourante, ce qui permet d’apercevoir, au travers des fenêtres, une partie de la salle de bain et de la chambre à coucher (à l’étage), ainsi qu’une partie de la cuisine et de la salle à manger (au rez-de-chaussée).

A l’ouest, le cabanon est adossé à un cordon boisé, large de 15 à 20 m, qui suit la limite entre la parcelle No 1964 et les parcelles Nos 1599 et 1600.

Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt qui a été notifié aux parties le 13 octobre 2005.

Considérant en droit

a) L'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, BGC février 1996, p. 4487 ss); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 125 I 7, consid. 3c p. 9; 124 V 398 consid. 2b et les références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c/aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelledu recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., ch. 5.6.2.1, p. 630). Le recourant doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Le recours formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 ; ATF 125 I 7, précité; 123 II 376, consid. 2, p. 378, et les références).

b) L’art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC) dispose :

« Dans les 30 jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l’accompagner, (…), la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis »

Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, la commission de recours en matière de constructions avait jugé que les dispositions correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel art. 114 LATC, qui prévoient que la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire dans les trente jours qui suivent le dépôt de la demande ou la réception de l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise, est une simple prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si une décision d'octroi ou de refus du permis de construire tarde, seul le constructeur est en principe fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de motifs légitimes d'incriminer le retard dans la mesure où il n'a pas compromis leurs intérêts (prononcé No 4430, du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred Berger et consorts c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Cette jurisprudence, à laquelle le Tribunal administratif s’est rallié (arrêt AC.1991/0098 du 2 février 1993), n'est toutefois pas applicable dans l’hypothèse où, comme en l¿spèce, la demande de permis porte sur des travaux réalisés sans autorisation - ou de manière non conforme à l’autorisation donnée - et vise à en obtenir la régularisation. En pareil cas, l’absence de décision municipale ou le retard à statuer est de nature à porter atteinte aux intérêts de tiers, tels que les voisins, puisqu’ils reviennent à tolérer, sans se prononcer sur sa régularité, une situation de fait de nature à leur porter préjudice.

En l’occurrence, la recourante aurait incontestablement qualité pour recourir contre une décision municipale qui autoriserait les travaux faisant l’objet de l’enquête complémentaire qui s’est déroulée du 15 octobre au 3 novembre 1999. Elle est également fondée à se plaindre de l’absence de décision municipale en la matière.

c) Conformément à l’art. 31 al. 1, 2ème phrase, LJPA, le refus de statuer peut faire l’objet d’un recours en tout temps. C’est dès lors à tort que la municipalité prétend que ce recours serait tardif au motif qu'après s’être adressée sans succès au Département des infrastructures, la recourante ne serait plus intervenue pendant trois ou quatre ans.

d) Dans la mesure où le recours est dirigé contre l’autorisation de construire un cabanon de jardin sur la parcelle No 1964, sa recevabilité n’apparaît pas non plus douteuse. La jurisprudence reconnaît la qualité pour agir aux voisins lorsque leur terrain se trouve à proximité immédiate de la construction ou de l’installation litigieuse (ATF 121 II 17 consid. 2b). Sans doute le voisin doit-il encore alléguer des éléments de faits précis permettant de juger si la construction litigieuse est susceptible de lui causer un réel préjudice (ATF non publié du 3 janvier 2005 dans les causes 1A. 105/2004 et 1B.245/2004) , mais cette condition est remplie en l’espèce : la position dominante qu’occupe le cabanon litigieux par rapport à l’habitation et au jardin de la recourante est indéniablement de nature à provoquer une gêne pour cette dernière, qui invoque d’une part une perte d’intimité, d’autre part le caractère inesthétique de cette construction.

La municipalité justifie l'absence de décision à la suite de l’enquête complémentaire de 1999 par le fait que les travaux en cause soulèvent des problèmes de droit civil qui devraient être réglés avant qu’une décision soit prise sur le plan de la police des constructions. Le fait est que ces travaux empiètent largement sur la parcelle No 1954, sans que les copropriétaires de cette dernière aient donné leur accord. Ceci n’empêche cependant pas la municipalité de statuer sur leur régularité sous l’angle du droit public (lequel prend d’ailleurs en compte certaines question de droit privé, puisqu’il exige que la demande de permis pour les travaux à exécuter sur le fonds d’autrui soit signée par le propriétaire du fonds [art. 108 LATC] et que les équipements empruntant la propriété d’autrui soient au bénéfice d’un titre juridique [art. 104 al. 3 LATC]).

L’attitude de la municipalité apparaît d’ailleurs contradictoire dans la mesure où, malgré le fait que la demande de mise à l’enquête complémentaire n’a pas été contresignée par les copropriétaires de la parcelle No 1754, elle a néanmoins fait mettre à l’enquête publique les travaux réalisés, et suscité par là même l’opposition de la recourante. Elle devait dès lors mettre fin à la situation juridique ambiguë ainsi créée, en statuant sur la conformité des travaux exécutés au droit public de construction. Il lui appartiendra ensuite de décider, le cas échéant, si et dans quelles mesures des travaux non réglementaires doivent être supprimés ou modifiés (v. art. 105 LATC), ce qui constitue une autre question qui devra être résolue notamment en regard du principe de la proportionnalité des mesures administratives.

En ce qui concerne le cabanon de jardin, la municipalité a considéré à tort que cet ouvrage pouvait être autorisé sans enquête publique.

La municipalité peut dispenser de l’enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement d’application de la loi (art. 111 LATC). L’art. 72d du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC) énumère un certain nombre d’ouvrages pouvant être dispensés d’enquête publique, parmi lesquels « les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle, telles que cabanes,… ». Toutefois, ces objets ne peuvent être dispensés de l’enquête publique que « pour autant qu’aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu’ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier ceux des voisins ». Cette condition n’est en l’occurrence manifestement pas remplie puisque, comme on l’a vu plus haut (consid. 1 let. d), la recourante a un intérêt digne de protection à contester l’installation du cabanon litigieux sur la parcelle voisine de la sienne.

Le tribunal a par ailleurs constaté que ce cabanon est implanté à proximité immédiate d’un cordon boisé, à première vue soumis au régime forestier. A ce titre, il ne peut être édifié sans une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (art. 120 let. d LATC ; art. 5 al. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 [LVLFo-RSV 921.01]). Or, en cas d’autorisation spéciale, l’art. 122 LATC en relation avec les art. 109 ss de la même loi exigent une enquête publique (ATF Ia.250/1992 et 1P.694/1992 du 24 novembre 1993 dans la cause AC.1991.0237).

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à cette partie adverse déboutée, à l’exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d’assumer les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). L’émolument de justice sera en conséquence mis à la charge des constructeurs, copropriétaires de la parcelle No 1964. La recourante ayant procédé elle-même, sans recourir aux services d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu de lui allouer des dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. Un délai d'un mois dès la notification des considérants du présent arrêt est imparti à la municipalité pour statuer sur la demande d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei.

III. La décision de la Municipalité de Grandvaux du 5 novembre 2003 autorisant Sébastien et Fabienne Losey, ainsi que Sandro et Elena Londei à édifier un cabanon de jardin sur la parcelle no 1964 dont ils sont copropriétaires au chemin de la Bovarde no 33, est annulée.

IV. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Sébastien et Fabienne Losey, ainsi que de Sandro et Elena Londei, solidairement.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 28 février 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.