décision du 15 juin 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 décembre 2004

Composition

François Kart, président; Georges Arthur Meylan et Pierre-Paul Duchoud , assesseurs ; Cyrille Bugnon, greffier.

Recourants

Mauro et Aude COMINOLI, à Jongny, représentés par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey

Autorité intimée

Municipalité de Jongny, représentée par Me Jean Anex, avocat à Aigle

Tiers intéressé

Rosemarie MASSON, à Maur, représentée par Me Peter Schaufelberger, avocat à Lausanne

I

Objet

Permis de construire

Recours Mauro et Aude Cominoli contre la décision de la Municipalité de Jongny du 15 juin 2004, ordonnant la mise en conformité de la construction sise sur la parcelle 385 B du cadastre communal.

Vu les faits suivants

A. Mauro et Aude Cominoli (ci-après les constructeurs) sont copropriétaires de la parcelle n° 385 B du cadastre de la Commune de Jongny. Cette parcelle est colloquée en zone de maison familiale B selon le Règlement communal d'affectation, légalisé le 12 janvier 1994 (RCA). Elle est située dans une zone en forte pente, orientée du nord-ouest au sud-est, en aval de la route cantonale n° 744 reliant Jongny à Châtel - St. Denis.

Cette parcelle de 900 m² et la parcelle n° 831, qui lui est contiguë en amont au nord-ouest, résultent du morcellement de l'ancienne parcelle n° 385, qui couvrait une surface de 1'854 m². La nouvelle parcelle n° 385 B a été vendue aux époux Cominoli par Rosemarie Masson, qui a conservé la propriété de la parcelle n° 831.

B. Les époux Cominoli ont mis à l'enquête un projet de construction d'une villa individuelle avec un garage et un couvert pour deux voitures. Cette villa, d'une emprise au sol de 112,5 m², comporte sept pièces habitables, réparties sur quatre niveaux, soit deux niveaux sous la corniche, un étage de combles et un sous-sol partiellement enterré renfermant, outre les locaux techniques et le garage, un carnotzet, une salle de jeu et une salle pour un bain vapeur. Elle est recouverte d'une toiture comportant deux faîtes principaux. Le premier, orienté dans le sens de la pente, du nord-ouest au sud-est, est long de 10 mètres, tandis que le second, orienté perpendiculairement au premier, est long de 9 mètres. La construction comporte deux façades pignon principales, l'une orientée vers le sud-est, l'autre vers le sud-ouest. Selon les plans mis à l'enquête publique, la hauteur au faîte par rapport au terrain naturel atteint 10,5 mètres, soit le maximum autorisé par l'art. 52 RCA.

C. L'enquête publique s'est déroulée du 4 au 24 octobre 2002 et a suscité l'opposition de quatre voisins. L'un d'eux demandait la pose de gabarits pour mieux évaluer la hauteur de la construction, les autres exprimaient leur inquiétude quant à la hauteur des murs, l'implantation et le bon fonctionnement des canalisations EC-EU. Constatant que la construction était réglementaire, la municipalité a levé lesdites oppositions ou pris acte de leur retrait, et a accordé le permis de construire aux époux Cominoli par acte du 17 décembre 2002. Les conditions afférentes au permis de construire comprenaient le contrôle, par un géomètre officiel ou l'architecte, du niveau fini du radier ou de la 1er dalle, avec remise d'une attestation au Bureau technique intercommunal (BTI).

La coordination et la surveillance du chantier ont été confiées par les constructeurs, non pas à leur architecte, Gérald Corali, mais à la société d'entreprise générale Uniglobe Sàrl, à Montreux. Les travaux ont débuté le 10 juin 2003. La charpente a été terminée en décembre 2003. Il ressort en effet de la carte de contrôle de la toiture avant couverture que celui-ci a été effectué par le BTI le 22 décembre 2003.

D. Par courrier de son mandataire du 7 avril 2004, Rosemarie Masson a invité la municipalité à faire stopper les travaux. Elle invoquait un dépassement de la hauteur maximale autorisée, constatant que le faîte de la toiture atteignait la cote altimétrique de 648,92 mètres, alors que la limite était fixée par le plan d'enquête à 648,7 mètres. Dès lors que les tuiles n'avaient pas encore été posées, elle craignait un dépassement de 30 à 35 centimètres après la fin des travaux. La municipalité a interpellé les constructeurs par courrier du 14 avril 2004, en joignant une copie de la correspondance de Rosemarie Masson. Elle les enjoignait de faire certifier, dans un délai fixé au 30 avril 2004, l'altitude actuelle du bâtiment par le géomètre officiel, Michel Cardinaux. Les constructeurs ont répondu par courrier du 25 avril qu'ils avaient fait vérifier, par le charpentier et le maçon, l'altitude du bâtiment par rapport à la borne du géomètre et que ces vérifications avaient confirmé le respect des hauteurs prévues par les plans d'enquête. Pour sa part, le géomètre Michel Cardinaux, qui avait dressé le plan de situation, a adressé à la municipalité un courrier, daté du 3 mai 2004, par lequel il rendait compte du résultat de mesures de vérifications effectuées le 30 avril à la demande de Rosemarie Masson, qui l'avait entre temps mandaté pour la construction d'une villa sur la parcelle 831. Il indiquait ainsi les altitudes suivantes, avec, entre parenthèses, les cotes mises à l'enquête:

"(…)

• sous-sol: 636,98 sur béton brut à l'entrée du garage (doit: 637,02)

• rez inf.: 639,81 sur chape (doit: 639,62)

• rez sup.: 642,51 sur chape (doit: 642,32)

• combles: 645,23 sur chape (doit: 645,02)

• faîte: 648,95 (doit: 648,70)

(...)"

Ce courrier a été complété par un second, daté du 14 mai 2004, dont il convient de reproduire ci-après l'essentiel:

"(…)

Suite à divers entretiens avec l'architecte, M. Corali et les entreprises de maçonnerie et de terrassement, je suis en mesure de vous apporter des informations complémentaires à mon rapport du 3 mai dernier.

Différences de niveau:

Les altitudes figurant sur les plans d'exécution pour les étages supérieurs et la toiture correspondent à celles des plans d'enquête.

Pour le niveau du sous-sol par contre, les plans d'exécution diffèrent de ceux de la mise à l'enquête car le sous-sol a été abaissé à l'altitude 636.92 et à 636.80 pour le garage. Une chape supplémentaire de 4 cm d'épaisseur a été posée dans le garage si bien que l'altitude devrait être actuellement de 636.84 contre 636.98 en réalité.

Les différences constatées aux différents étages se résument donc comme suit:

• sous-sol: 636.98 sur chape / doit: 636.84 / différence: +14 cm;

• rez inf.: 639.81 sur chape / doit 639.62 / différence: +19 cm;

• rez sup.: 642.51 sur chape / doit 642.32 / différence: +19 cm;

• combles: 645.23 sur chape / doit: 645.02 / différence: +21 cm;

• faîte: 648.95 / doit: 648.70 / différence: +25 cm.

Origine du dépassement:

Le dépassement au faîte provient d'une part d'une erreur de référence altimétrique qui a entraîné une surélévation du 17 cm et d'autre part de l'imprécision liée à la construction qui explique les 8 cm restants.

L'erreur de référence altimétrique découle d'une interprétation erronée d'une altitude figurant sur le plan de l'architecte doublée d'une erreur sur notre plan d'enquête.

En effet, les entretiens que j'ai eus avec M. Sono de l'entreprise Grisoni Zaugg pour le terrassement et avec M. Milici et son contremaître pour la maçonnerie ont révélé les faits suivants:

• Le plan du sous-sol de l'architecte figure une altitude de 636.20 devant l'entrée du garage en limite du domaine public. Cette cote correspond à l'altitude de raccordement de la rampe d'accès inférieure sur le bord de chaussée. A cet endroit se trouve une chaville "CADASTRE" plantée dans la bordure en béton par le bureau Jourdan lors de la mensuration de la commune.

• M. Sono m'a confirmé qu'il avait pris cette cheville "CADASTRE" comme référence altimétrique à 636.20.

• Le contremaître de l'entreprise de maçonnerie a fait de même mais a effectué un contrôle sur la cheville "limite" n° 11 de notre plan d'enquête.

• Notre plan mentionne dans la légende "11. 636.70 s/ cheville", ce qui est une erreur car l'altitude avait été mesurée non pas sur la cheville (scellée dans un mur), mais au sol devant la cheville.

Nous avons déterminé l'altitude de la cheville "CADASTRE" qui se trouve à 636.37 et non pas à 636.20. Par malchance, la différence de hauteur entre l'axe de la cheville "limite" n° 11 et le sol est également de 17 cm. Ainsi le contrôle effectué par le contremaître n'a pas permis de mettre en évidence la mauvaise référence utilisée. Pour la bonne compréhension, je précise qu'il ne s'agit pas d'une erreur sur le plan d'architecte mais d'une mauvaise interprétation d'une cote d'altitude y figurant.

Comme vous pouvez le constater le dépassement d'altitude de faîte provient, pour 17 cm, de deux erreurs différentes qui concordent, par hasard, parfaitement entre elles.

Ce dépassement est donc totalement accidentel et ne résulte pas du tout d'une volonté délibérée d'outrepasser les règles en la matière. Je souhaite vivement qu'il soit tenu compte de ce fait dans votre détermination sur la suite à donner à cette affaire.

(…)"

Par courrier du 18 mai 2004 adressé à Uniglobe Sàrl, la municipalité déclarait "confirmer l'arrêt des travaux de construction", au sens des art. 105 et 127 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), au vu de l'expertise du géomètre Cardinaux. Elle indiquait qu'elle réexaminerait sa position dès que tous les éléments utiles à sa détermination finale seraient en sa possession. Elle ouvrait les voies du recours au Tribunal administratif. L'instruction n'a toutefois pas permis de constater, contrairement à ce que semble indiquer ce courrier, qu'il ait été précédé d'un ordre d'arrêter les travaux.

E. Par décision du 15 juin 2004 adressée à Uniglobe Sàrl, la Municipalité de Jongny a ordonné la démolition/mise en conformité de la construction, aux fins qu'elle respecte la hauteur autorisée de 10,5 mètres correspondant au maximum autorisé par le RCA. Cette décision ne comporte pas de délai d'exécution.

F. Mauro et Aude Cominoli se sont pourvu en temps utile au Tribunal administratif contre la décision municipale. Ils concluent à son annulation, avec suite de dépens. La municipalité intimée conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Rosemarie Masson, invitée à participer à la procédure, s'en remet à justice.

G. Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son audience du 7 décembre 2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et procédé à une visite des lieux. Il a en particulier examiné l'impact du dépassement sur la vue dont Rosemarie Masson pourra jouir depuis la villa dont elle a mis à l'enquête la construction. L'on relève à ce titre que son implantation était indiquée sur le terrain par un piquetage et que le Tribunal avait en mains le plan de situation et les plans d'architecte figurant au dossier d'enquête, fourni par le représentant de la municipalité. A l'issue de cette audience, les parties ont maintenu leurs conclusions. Leurs moyens seront examinés ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

Les recourants font valoir que le dépassement litigieux, dont ils ne contestent pas l'existence et la non réglementarité, résulte de la conjonction de diverses erreurs commises par le bureau du géomètre officiel, l'entreprise générale et l'entreprise de terrassement, et que leur bonne foi ne saurait dès lors être mise en doute. Selon eux, le coût de la mise en conformité et les inconvénients qui en résulteraient, s'agissant notamment de l'utilisation des combles et de l'aspect extérieur de la construction sur le plan architectural, sont hors de proportion avec l'importance du dépassement, qu'ils qualifient de modeste. Ils considèrent que celui-ci a un impact réduit sur la situation de la parcelle 831 et qu'à lui seul, l'intérêt public au respect de la réglementation ne justifie pas l'ordre de démolition. Ils invoquent par conséquent la violation du principe de proportionnalité, lequel commanderait selon eux de renoncer à exiger la remise en état.

La municipalité ne conteste pas que ce dépassement résulte d'une erreur de mensuration de la part de divers corps de métier. Après avoir mis en doute la bonne foi des constructeurs dans son écriture du 12 août 2004, au motif qu'ils auraient passé outre l'ordre d'arrêter les travaux, la municipalité est revenue sur cette affirmation, par la voix du municipal des travaux présent à l'audience du 7 décembre 2004. Elle relève cependant que ceux-ci ont choisi de construire le faîte de leur maison au maximum autorisé par le règlement, ce qui aurait dû les inciter à davantage de prudence et de contrôles. Lors de l'audience, le municipal a insisté à cet égard sur le fait que le permis de construire posait comme condition le contrôle du niveau fini du radier ou de la première dalle par un géomètre officiel ou l'architecte et la remise d'une attestation au BTI, contrôle qui n'aurait pas été effectué. Sur le plan de la proportionnalité, la municipalité considère que les constructeurs ne subiraient guère de préjudice du fait de la mise en conformité de leur villa, dès lors qu'ils seraient en mesure de faire valoir des prétentions en dommages-intérêts devant un juge civil contre les auteurs des erreurs à l'origine du dépassement. Le municipal entendu à l'audience a souligné avant tout la crainte de la municipalité de se voir opposer un précédent par certains habitants de la commune.

a) Outre le fait que la réalisation de la construction ne correspond pas au projet autorisé par le permis de construire du 17 décembre 2002, le dépassement litigieux viole l'art. 52 RCA, qui limite à 10,5 mètres la hauteur des constructions dans la zone considérée. A teneur de l'art. 105 al. 1er LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA du 25 février 1993, AC 1992 /0046; du 15 octobre 1996, AC 1996/0069). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b). La proportionnalité de la mesure doit être examinée dans tous les cas, la mauvaise foi du propriétaire étant alors un élément de la pesée des intérêts en présence (Droit fédéral et vaudois de la construction, 3e édition Lausanne 2002, commentaires sous chiffres 1.2.1 et 1.2.2 ad art. 105 LATC et références citées).

En application de ces principes, le Tribunal administratif a régulièrement confirmé les ordres de remise en état émanant des autorités communales. Dans certain cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision municipale. Le Tribunal a ainsi annulé récemment une décision municipale ordonnant la démolition d'une toiture dépassant de 23 centimètres la hauteur réglementaire (arrêt du 26 avril 2004, AC 2003/0212); celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt du 27 janvier 2004, AC 2000/0113). Dans un cas plus ancien, le Tribunal a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt du 16 février 1995, AC 1992/0027, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995/spi du 12 octobre 1995, rejetant le recours de droit public formé par la commune en cause).

b) aa) Les règles sur la hauteur des constructions poursuivent un objectif d'intérêt public consistant notamment à assurer l'intégration des constructions dans leur environnement et à garantir que la vue dont on peut jouir depuis les bâtiments voisins, cas échéant, ne sera pas entravée de manière excessive. Cet intérêt public englobe ainsi également, d'une certaine manière, la protection des intérêts des voisins. Au vu de ces objectifs, il ne saurait être considéré comme secondaire. En l'occurrence, le dépassement de la hauteur réglementaire est au plus de 25 centimètres. Il est de 22 centimètres, si l'on se réfère à l'expertise du géomètre Olivier Renaud du 24 juin 2004. S'il est vrai que l'on ne peut la qualifier d'insignifiante, compte tenu de la hauteur autorisée par le RCA, soit 10,5 mètres, cette violation de la réglementation communale apparaît toutefois comme relativement bénigne, à tel point d'ailleurs qu'elle est difficilement décelable même pour l'œil d'un professionnel. En ce qui concerne la situation de la parcelle 831, la vision locale a permis au Tribunal de se convaincre que la construction mise à l'enquête par Rosemarie Masson ne subira qu'un impact mineur: la vue dont on pourra jouir sur les montagnes n'est affectée que de manière insignifiante; celle sur le lac n'est en rien touchée, vu l'implantation respective des bâtiments. Les autres propriétaires voisins ne subissent aucun préjudice.

b) bb) Sous l'angle de la bonne foi, rien ne permet d'inférer du comportement des constructeurs qu'ils auraient voulu mettre l'autorité intimée devant le fait accompli. La municipalité a en effet interpellé les constructeurs pour la première fois au sujet du dépassement de la hauteur le 14 avril 2004, soit peu avant que les tuiles soient posées alors que la construction de la charpente était achevée depuis le mois de décembre 2003 (le contrôle de la toiture avant couverture a été effectué par le Bureau technique intercommunal le 22 décembre 2003). A ce moment là, la municipalité n'a pas exigé l'arrêt des travaux, mais seulement la vérification des hauteurs. Ayant obtenu les assurances du charpentier et du maçon quant à leur respect, les constructeurs ont estimé qu'il n'y avait pas lieu de suspendre le chantier, ce que l'on ne saurait leur reprocher. La municipalité a eu la confirmation d'un dépassement qu'à réception du courrier du géomètre Michel Cardinaux daté du 3 mai 2004, reçu le 4. L'ordre d'arrêter les travaux n'a été adressé qu'en date du 18 mai 2004 et rien n'indique que les constructeurs aient alors passé outre cette injonction. La bonne foi des constructeurs ne saurait ainsi faire de doute. De surcroît, ils ne profitent en aucune manière du dépassement litigieux, si bien que l'on voit mal ce qui aurait pu les inciter à violer la réglementation communale.

Selon la jurisprudence, les constructeurs répondent des manquements de leurs représentants (RDAF 1992, p. 479; RDAF 1989, p. 218). Ils convient par conséquent de vérifier si un comportement de mauvaise foi peut être imputé à ces derniers. Sur ce point, l'instruction a révélé que l'origine du dépassement provient en partie d'une mesure transcrite de manière erronée sur le plan de situation, indiquant une cote altimétrique "sur cheville", alors que la mesure avait été prise "au sol", soit 17 centimètres plus bas. L'entreprise de terrassement s'est fondée, pour mesurer le niveau du sous-sol, sur une cheville "cadastre", scellée à la suite d'une mensuration cadastrale intervenue juste avant le début des travaux, et située fortuitement à 17 centimètres du sol également. Ce concours de circonstances a eu pour résultat que les contrôles croisés, effectués entre le géomètre et l'entreprise de terrassement, n'ont pas permis de déceler l'erreur figurant au plan de situation. On serait bien en mal d'en déduire un comportement contraire à la bonne foi de la part des mandataires des constructeurs. Quant à la modification du niveau du sous-sol, qui a contribué pour 8 centimètres au dépassement litigieux, l'instruction n'a pas davantage permis de mettre en évidence qu'elle résultait d'une quelconque volonté de tromperie, mais tout au plus d'une certaine imprécision dans l'exécution de la chape, ce qui résulte également de l'analyse du géomètre Cardinaux (voir son courrier du 14 mai 2004, reproduit ci-dessus). Si l'on peut reprocher aux constructeurs et à leurs mandataires de n'avoir pas témoigné d'une attention accrue en ce qui concerne le respect des hauteurs, dès lors qu'ils n'avaient pris en compte aucune marge de sûreté, l'on ne saurait en déduire pour autant un manquement aux règles de la bonne foi. On ne saurait notamment déduire un tel manquement du simple fait que le contrôle du niveau fini du radier ou de la première dalle et la remise d'une attestation au BTI ont été omis par les constructeurs. Outre le fait que, malgré les contrôles effectués par les corps de métiers concernés, l'erreur n'aurait probablement pas pu être décelée à ce stade de la construction (l'imprécision quant à l'altitude de la chape du sous-sol aurait été "couverte" par l'erreur du géomètre et de l'entreprise de terrassement), il ressort d'un courrier du BTI du 27 septembre 2004 que ce bureau n'a pas réagi au fait que cette attestation ne lui ait pas été remise en temps utile.

Au vu de ce qui précède, l'on ne saurait imputer ni aux constructeurs, ni à leurs mandataires un comportement contraire aux règles de la bonne foi.

c) Selon les estimations de l'architecte, non contestées par la municipalité, le coût de la mise en conformité de la toiture s'élèverait à quelque 120'000 à 150'000 francs.

Le Tribunal considère que ce coût est hors de proportion avec l'importance du dépassement et la violation du règlement communal qu'il implique (22 ou 25 centimètres selon les expertises). Cette appréciation ne saurait être remise en cause par le fait que, comme le relève la municipalité, ce coût pourrait finalement être supporté par les entreprises responsables du dépassement et leurs assureurs respectifs, à l'issue d'une action civile. On note à cet égard que l'issue d'un éventuel procès civil est forcément aléatoire, cet aspect ne pouvant par conséquent que difficilement être pris en compte dans le cadre de l'examen du principe de la proportionnalité auquel doit procéder le Tribunal de céans.

Tout bien considéré, compte tenu de ce que le dépassement litigieux constitue une violation somme toute peu importante du règlement communal, de l'importance du coût de remise en état et, enfin, de la bonne foi des constructeurs et de leurs mandataires, l'ordre de mise en conformité ne respecte pas le principe constitutionnel de la proportionnalité et il convient d'annuler la décision dont est recours.

Le recours des époux Cominoli doit ainsi être admis et la décision entreprise annulée. Dans la mesure où la non réglementarité de la construction n'est pas contestée, il se justifie, en équité, de ne pas allouer de dépens aux recourants et de laisser les frais à la charge de l'Etat. La municipalité, qui succombe, n'a pas droit à l'allocation de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Jongny du 15 juin 2004 est annulée.

III. Les frais de la présente cause sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 décembre 2004.

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint