CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 janvier 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président, MM. Guy Berthoud et Antoine Thélin, assesseurs
recourante
Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et consorts, à Villeneuve, représentés par Edmond de BRAUN, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), représenté par le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, à Lausanne,
I
autorités concernées
Municipalité de Noville, à Noville,
Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), à Lausanne,
Département des infrastructures (DINF), à Lausanne, représenté par Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains
Objet
Plan d’affectation cantonal
Recours Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et crts c/ décision du DIRE du 9 juin 2004 (site marécageux de Noville - modification du plan d'affectation cantonal n° 291 et plan d'affectation cantonal n° 291 bis)
Vu les faits suivants
A. a) Le plan d'affectation cantonal no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a été mis à l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224 oppositions. Au nombre de celles-ci figurent des oppositions formées par la Municipalité de Noville, respectivement l’Association pour la cohabitation dans les Grangettes, ainsi que par Robert Dänzer, notamment.
b) Le périmètre du PAC 291 tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone réservée adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. Il est délimité notamment au nord par la rive du Léman, à l’ouest par le Rhône et s’étend à l’est sur le territoire de la Commune de Villeneuve. La seule modification par rapport à la zone réservée concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman ; en effet, contrairement au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.
Selon le rapport d'aménagement joint au dossier d'enquête, il apparaissait superflu d'inclure le plan d'eau, domaine public, dans le périmètre du plan d'affectation cantonal, au motif que ce secteur du Léman est déjà soumis à de nombreuses autres mesures. En conséquence, "la limite du plan suit la rive existante".
L'art. 1er du règlement du PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit :
"Ce plan poursuit les buts suivants :
a) garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des biocénoses qui les caractérisent;
b) favoriser l'amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes qu'il a subies;
c) maintenir un paysage proche de l'état naturel;
d) permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection."
Le plan précité comprend huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire forestière :
zone des biotopes;
zone des prairies tampons;
zone agricole protégée;
zone de plage;
zone du port et du chantier naval;
zone du camping;
zone du hameau des Grangettes;
zone des Fourches.
On relève également que, à teneur de l’art. 3, le plan de circulation – soit un document distinct – définit les réseaux destinés aux véhicules motorisés, aux cyclistes, aux cavaliers, aux piétons ainsi que les mesures à prendre et la signalisation à mettre en place ; cette disposition réserve d’ailleurs les règles applicables à l’adoption d’un tel plan. Par ailleurs, l’art. 7, relatif à la zone de plage, indique que celle-ci est destinée à la baignade et au délassement au bord de l’eau dans le respect de la nature.
c) A l'issue de l'enquête publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques modifications.
d) Le rapport précité rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :
inventaire cantonal prévu par l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites;
inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);
convention internationale de Ramsar de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);
inventaire annexé à l'ordonnance fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance nationale (OROEM; RS 922.32);
inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié sous No 123);
inventaire des bas marais d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le Gros Brasset (No 1382).
On mentionnera également l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne notamment, en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description, figurant en annexe II de l'OSM est la suivante :
"Formé sur le delta du Rhône, à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
B. Contrairement à l’Association précitée et Robert Dänzer, la Commune de Noville a contesté le rejet de son opposition relative aux zones de plage retenues dans le plan ; elle a ainsi porté sa cause successivement auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (devenu ultérieurement Département des institutions et des relations extérieures ; ci-après : DJPAM et DIRE), puis auprès du Tribunal administratif ; l’une et l’autre de ces autorités ont rejeté ces recours, lesquels tendaient à l’extension de la zone de plage projetée en direction de l’ouest depuis la zone de plage légalisée par le PAC 291 ; la recourante demandait en particulier que soit légalisée une surface en nature de plage dite « plage des naturistes ». Dans ses considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu ce qui suit (arrêt du 10 décembre 1998 AC.1998.0066) :
« Il faut toutefois observer d'emblée que la rive sise entre l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal, hormis à proximité de ce dernier, n'est desservie par aucun autre accès; seuls des sentiers piétonniers se sont frayés un passage jusqu'à celle-ci, parfois d'ailleurs au travers du marais d'importance nationale précité. Dès lors, il apparaît d'emblée que l'affectation en zone de plage d'une partie de cette rive serait de nature à créer des difficultés importantes, tout au moins si celle-ci doit s'accompagner de la création de véritable plage publique à cet endroit. S'agissant par exemple du problème des déchets, échoués en quantité importante sur l'ensemble de la rive, leur ramassage, puis leur évacuation apparaît d'emblée extrêmement problématique, voire exclue. La vision locale effectuée sur la plage dite des naturistes a montré à cet égard que les usagers - au demeurant assez méticuleux à cet égard - ramassent ces déchets pour les stocker, fréquemment en empiétant sur le bas-marais lui-même. Dans l'hypothèse où les lieux seraient affectés à une plage publique, il n'est tout d'abord pas certain que les usagers procéderaient à un nettoyage aussi systématique, qui seul donne son charme à ce site; en outre, le problème d'évacuation des déchets se posera dans les mêmes termes. Il est à redouter également que les usagers d'une plage publique soient moins disciplinés s'agissant de l'évacuation de leurs propres déchets, étant précisé que la recourante ne paraît pas prête à étoffer le personnel de son administration pour assurer une surveillance de ces plages, au demeurant malaisée.
Les considérations qui précèdent conduisent le tribunal, aux termes d'une appréciation de l'ensemble des circonstances déterminantes en l'espèce à la conclusion que le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant le projet, en tant qu'il concerne les zones de plage délimitées entre l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal. »
C. On ajoutera encore que le PAC 291 a fait l'objet, parallèlement au pourvoi de la Commune de Noville, d'autres recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud. Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral.
En substance, les organisations recourantes précitées faisaient valoir que la valeur du site des Grangettes dépendait notamment des relations existantes entre milieu terrestre et lacustre, ainsi que de la richesse particulière liée aux interfaces entre la terre et l'eau. Les décisions rendues sur recours par le département, après une analyse juridique portant notamment sur le régime de la protection des sites marécageux d'importance nationale, a suivi cette argumentation, ce d'autant que le plan du site marécageux des Grangettes figurant à l'annexe II OSM montre que ce site comprend une partie lacustre (v. à ce sujet consid. II de ces décisions; ces dernières citent également l'art. 17 al. 1 a LAT selon lequel les plans d'affectation régis par cette disposition peuvent inclure des zones à protéger comprenant notamment des cours d'eau, des lacs et leurs rives).
Dans le souci d'être complet, on notera encore que ces décisions sur recours ont corrigé le règlement sur plusieurs points; l'art. 7 al. 2, qui permettait certains aménagements dans la zone de plage, a ainsi été supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre modifié pour exclure la création d'une buvette dans le périmètre de la zone du port.
D. a) Les départements concernés, soit le Département des infrastructures (ci-après : DINF) et celui de la sécurité et de l’environnement (ci-après : DSE) ont repris l’étude du PAC 291 pour mettre en œuvre les exigences formulées par le DJPAM ou le Tribunal administratif, dans le cadre de leurs décisions sur recours ; simultanément, le DSE a élaboré le plan des circulations prévu à l’art. 3 RPAC (il a pris la forme d’un plan d’affectation cantonal, le PAC 291 bis).
b) Le PAC 291 a, en particulier, été complété par une extension de son périmètre sur une partie de l’espace lacustre ; deux zones y ont été délimitées (zone lacustre I et zone lacustre II). Le plan figure notamment une zone lacustre II qui s’étend au large entre l’embouchure du Vieux Rhône à l’ouest et la zone de plage délimitée par le plan, à l’est ; les zones lacustres II sont en outre englobées dans la zone lacustre I. Le RPAC est complété par des art. 11a et 11b, régissant chacune de ces zones. Selon l’art. 11a, les constructions et aménagements sont interdits dans la zone lacustre protégée I (l’extraction de matériaux y est en outre admise si elle est compatible avec les buts de protection) ; l’art. 11b prévoit que, en complément des dispositions de l’art. 11a, il est interdit de naviguer dans la zone lacustre II avec des bateaux et d’autres engins flottants ou de se baigner, cela durant toute l’année (les activités liées à la pêche professionnelle, entretien des ouvrages et la surveillance ne sont en revanche pas concernés par l’interdiction de navigation).
c) Quant au PAC 291 bis, on l’a vu, il arrête le réseau des voies publiques et des cheminements dans le périmètre du PAC 291 ; il ne traite que de la circulation ouverte au public (art. 20 du PAC 291 bis). Selon l’art. 3 de ce texte, il ne sera pas autorisé d’autres accès et cheminements que ceux prévus sur le plan ; des mesures physiques de restriction peuvent être prises en cas de besoin. L’art. 6 réserve encore notamment la législation sur le marchepied le long des lacs.
S’agissant du secteur ici en cause, le plan ne reprend pas un cheminement piétonnier existant reliant les constructions sises à l’ouest de l’embouchure du Grand canal et la plage « dite des naturistes ».
d) La modification du PAC 291 a été soumise à une enquête complémentaire, simultanément à l’enquête ouverte à propos du PAC 291 bis, cela du 10 octobre au 9 novembre 2000 ; l’enquête a été renouvelée du 17 novembre au 18 décembre 2000. Le PAC 291 a suscité 4'088 oppositions, le PAC 291 bis soulevant pour sa part 3'870 oppositions, dont l’Association pour la cohabitation dans les Grangettes, ainsi que de Pierre Edgar Croci, Pierre-André Fattebert, Henri Choffat, Robert Dänzer et Pierre Clerc.
e) Par décisions du 20 juin 2002, le DINF et le DSE ont levé les oppositions.
Le 4 juillet 2002, l'ACG et les cinq consorts précités (ci-dessus lit. d) ont saisi le DIRE de deux recours, dirigés l'un contre la décision du DINF et l'autre contre celle du DSE. Ils concluent d'une part à la suppression de la zone lacustre protégée II définie au large de la plage sise au lieu-dit "Gros Brasset", au maintien de la plage existant à cet endroit et d'autre part au maintien du cheminement actuel, reliant le Vieux-Rhône au Grand-Canal.
Dans une décision du 13 novembre 2002, le DIRE a déclaré les recours de l’ACG et consorts irrecevables ; le 6 février 2003, le Tribunal administratif a cependant annulé cette décision et renvoyé la cause au département pour nouvelle décision.
On notera que, au cours de la procédure devant le département, les conclusions prises par les recourants ont été modifiées à plusieurs reprises, cela dans le sens d’une réduction de celle-ci (on reviendra d’ailleurs sur ce point dans les considérants en droit ci-après).
Le 9 juin 2004, le DIRE a rejeté les recours formés par l’association et ses consorts à l’encontre des plans d’affectation cantonaux 291 et 291 bis.
C’est contre cette décision que l’ACG et ses consorts ont recouru au Tribunal administratif ; leurs conclusions, prises avec dépens, sont en substance les suivantes :
II. « Les décisions du DINF et/ou du DSE adoptant le PAC 291 et ses modifications ainsi que le PAC 291 bis et leurs règlements respectifs sont annulées ;
III. Le dossier est renvoyé aux départements concernés afin qu’ils rectifient et complètent leurs plans et règlements (inexacts et lacunaires) au sujet de la plage des naturistes et son accès et en règlent le mode d’utilisation au sens des considérants. »
e) Dans leurs diverses prises de position, les autorités intimées proposent le rejet du pourvoi ; le WWF, ainsi que Pro Natura, qui sont intervenus à la procédure, en font d’ailleurs de même.
Pour leur part, les recourants ont également complété leurs déterminations, notamment dans une écriture du 5 novembre 2004. Dans ce cadre, ils ont modifié une nouvelle fois leurs conclusions, toujours avec dépens, dans le sens suivant :
"II. Il est constaté et au besoin ordonné aux autorités compétentes de modifier les PAC 291 et 291 bis et leur règlement dans ce sens :
l'usage commun de la plage publique située dans le périmètre de la nouvelle zone lacustre protégée II est maintenu et n'est pas interdit;
le périmètre de la zone lacustre protégée II est réduit et ramené à celui correspondant à la partie III définie par la Confédération dans sa réserve nationale et internationale des Grangettes (objet no 8) et demeure pour le surplus, colloquée dans la zone lacustre protégée I;
le chemin d'accès public et de marchepied établi le long de la rive au Gros Brasset et jusqu'à la plage évoquée ci-dessus est maintenu."
Les recourants ont d'ailleurs joint à cet envoi un extrait du Registre foncier relatif à une servitude de passage public pour piétons grevant la parcelle 919 de Noville. L'extrait du Registre foncier se lit au surplus comme suit :
"Exercice : le propriétaire du fonds servant autorise le libre passage pour piétons, le long de la rive du Lac Léman et sur une largeur de 2 m comptée dès la limite de la grève.
Ce passage est un passage public. Il autorise toutes personnes quelconques à emprunter le tracé du marchepied. Le propriétaire du fonds servant prend acte que cette servitude entraîne une dérogation à l'art. 2, al. 2 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains. Le propriétaire ne pourra formuler aucune opposition à ce que d'autres personnes que celles désignées par cette législation fassent usage du marchepied et s'introduisent sur sa propriété.
Des restrictions quant à l'usage de ce passage pourront être édictées pour des périodes déterminées dans l'année, d'entente entre le propriétaire et la bénéficiaire si les circonstances le nécessitaient: tel pourrait être le cas par exemple en période de nidification si ce passage devait troubler la reproduction harmonieuse des espèces nichant dans la réserve.
Toutes dérogations au libre passage convenu devront être décidées en fonction des circonstances et d'entente expresse et unanime entre parties."
Les recourants ont d'ailleurs produit un autre extrait relatif à une servitude de passage public à pied, dont le bénéficiaire est l'Etat de Vaud, grevant le chapitre de Sagrave SA (parcelle 866 de Noville; v. également l'envoi du 10 novembre 2004 et ses annexes).
Les autres parties ont eu la faculté de se déterminer sur ces nouveaux éléments; le DIRE et le SAT, en particulier, ont conclu à l'irrecevabilité des conclusions nouvelles.
f) Le Tribunal administratif a statué sans fixer d’audience.
Considérant en droit
a) Dans le cadre de la procédure devant le DIRE, les recourants ont modifié leurs conclusions, en dernier lieu dans une écriture du 5 janvier 2004. En substance, ils demandent avec dépens que la plage « dite des naturistes » soit affectée formellement en zone de plage ; par voie de conséquence, il faut modifier également la zone lacustre II de manière que l’interdiction de navigation et de baignade soit ramenée derrière les digues existantes (ils se réfèrent sur ce point à un plan daté du 27 octobre 2003) ; de même, ils demandent le maintien du chemin d’accès existant jusqu’à cette plage. Les recourants précisent expressément qu’ils renoncent au surplus « à toute et plus ample conclusion prise dans le cadre de leurs précédentes écritures ». Il en découle – comme le dit expressément cette écriture – que les recourants abandonnent leurs critiques relatives aux cheminements et à l’accessibilité au lac sur toute la bande riveraine se situant au-delà de ladite plage.
Dans le cadre de leur recours au Tribunal administratif, ils ont pris des conclusions tendant à l'annulation pure et simple des décisions relatives à l'adoption du PAC 291 et ses modifications; ainsi que du PAC 291 bis et de leur règlement. Enfin, les recourants ont modifié encore leurs conclusions dans leur écriture du 5 novembre 2004.
L'objet du litige, en procédure administrative également, est circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la RDAF 1998, 263, qui se fonde sur le principe de libre disposition, et Pierre Moor, Droit administratif II 444 et 446 s.). Cette règle est absolue devant la juridiction administrative, mais elle peut être tempérée devant l'autorité de recours interne à l'administration (v. art. 62 PA, sur le plan fédéral). S'agissant de la présente procédure, ouverte devant le Tribunal administratif, il suffit de constater, en l'absence de disposition expresse dans la LJPA (v. art. 53 ss de cette loi notamment) qu'elle est régie sans restriction par le principe de libre disposition. Quant à la procédure de recours devant le département, elle est soumise, selon toute vraisemblance, au même principe; au demeurant, ni la LATC (art. 60a al. 3; art. 73 al. 4) ni le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures ne prévoient expressément une solution divergente. On ajoutera que l'objet du litige est circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait omis de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être (Moor, op. cit., p. 446 s.). Dès lors, le Tribunal administratif ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher. (v. à ce propos TA, arrêt du 10 décembre 1998, AC.1998.0065, concernant déjà le PAC 291). Ce dernier arrêt ajoute que, si la pratique du tribunal est très libérale s'agissant de moyens nouveaux, présentés après l'échéance du délai de recours, cette solution ne saurait être admise en outre pour des conclusions nouvelles ou modifiées; force est en effet de considérer que, à l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, soit dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile. Elles ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la contestation (v., dans le même sens, RDAF 1998, 34).
Dans le cas d'espèce, l'on pouvait se demander si les conclusions initiales du recours au Tribunal administratif - tendant à l'annulation des décisions rendues en première instance par les départements, n'allaient pas au-delà des conclusions réduites articulées dans la procédure de recours devant le DIRE; dans cette hypothèse, elles auraient été irrecevables, en application du principe de libre disposition évoqué ci-dessus. S'agissant des conclusions de l'écriture de 5 novembre 2004, on constate que deux d'entre elles (ch. II 1er et 3ème tiret) constituent une confirmation ou une réduction des conclusions prises devant le DIRE, de sorte qu'elles sont recevables. Il paraît en aller de même de la troisième conclusion (ch. II, 2ème tiret), laquelle apparaît en définitive comme précisant les conclusions prises devant le DIRE (dans la mesure où cette dernière conclusion irait plus loin, force serait de la considérer comme irrecevable, pour le motif qu'elle n'a pas été formulée auparavant devant l'autorité de recours inférieure).
b) Comme on le verra ci-après, les questions qui se posent dans le cadre du présent litige sont essentiellement de nature juridique (et pour partie d'ordre procédural), de sorte que la fixation d’une inspection locale ne paraît pas nécessaire dans le cas d’espèce. On relèvera au surplus que les recourants – qui s’en prennent à une limitation à leur droit d’usage commun du domaine public cantonal – ne peuvent sans doute pas se prévaloir de l’art. 6 de la convention européenne des droits de l’homme.
a) Comme son nom l'indique, l'enquête complémentaire a pour objet de compléter l'enquête précédente (principale); elle porte sur des éléments partiels, sur lesquels le projet qui a fait l'objet de l'enquête principale se trouve modifié ou complété. L'art. 58 al. 4 LATC permet au conseil de la commune d'adopter sans nouvelle enquête des modifications non susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection; quant à l'art. 5, il prévoit l'hypothèse d'une enquête complémentaire pour "des modifications plus importantes". Certes, cette disposition concerne les plans d'affectation communaux, mais - même si l'art. 73 LATC relatif aux plans d'affectation cantonaux n'en parle pas
Il va par ailleurs de soi que le propriétaire intéressé qui forme opposition lors de l'enquête complémentaire doit diriger celle-ci contre l'objet de cette dernière et non contre celui qui a été traité dans l'enquête de base. Ce principe vaut d'ailleurs dans la même mesure s'agissant ensuite des voies de recours. Cette solution s'impose en matière de plans d'autant plus clairement que seul celui qui a formé une opposition est habilité par la suite à déposer un recours (art. 60 LATC; arrêt AC 94/0077 du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 84).
b) Il en découle, dans le cas d’espèce, que les recourants ont la faculté de s’en prendre aux modifications du PAC 291 traitées dans le cadre de l’enquête complémentaire, sans pouvoir remettre en cause les autres éléments de ce plan. Il faut cependant réserver ici l’hypothèse de circonstances sensiblement modifiées au sens de l’art. 21 al. 2 LAT (voir également art. 63 et 75 LATC ; l’art. 67 al. 2 LATC n’entre en revanche pas en ligne de compte ici ; sur cet aspect du litige, voir considérant 3 ci-après).
La question revient dès lors à interpréter les deux plans successifs précités et plus précisément à cerner leur portée juridique. Les documents graphiques composant un plan d’affectation comportent en effet des éléments à caractère descriptif (par exemple ils figurent les bâtiments construits ; ou en l’occurrence le Grand canal). Ils reproduisent ainsi une situation de fait, parfois de manière inexacte, parce que la réalité a évolué (ainsi, dans l’hypothèse où un bâtiment a été construit ou démoli depuis la date à laquelle le plan de base a été établi). Compte tenu de l’évolution rapide et naturelle du tracé des rives du lac, tout particulièrement dans ce secteur du delta du Rhône, la remarque qui précède vaut également sur cet aspect. En d’autres termes, le plan n’a pas pour vocation de délimiter les secteurs terrestres des secteurs lacustres. Le PAC 291, dans sa teneur mise à l’enquête en 1995 comporte un périmètre qui ne concernait d’ailleurs que les secteurs terrestres (voir ce plan et la « signature » de la limite de périmètre, qui longe la rive; v. aussi le rapport d'aménagement joint au dossier d'enquête). Cela ne signifiait en revanche pas que le plan perdait sa portée s’agissant de surfaces terrestres – telle la plage ici en cause – figurant sur le plan comme englobées dans le lac. Dans son arrêt du 10 décembre 1998, le Tribunal administratif, même s’il n’a pas relevé ce point expressément, a bien considéré que la plage en question était régie par le PAC 291 (alors limité aux secteurs terrestres). Quant au PAC 291 mis à l’enquête en 2000, notamment pour mettre ce document en conformité avec les exigences découlant des décisions du DIRE sur les recours de Pro Natura et du WWF, il comprend désormais un large périmètre lacustre. Concrètement, la plage ici en cause recouvre une surface qui est désormais figurée sur le plan en zone lacustre II. Il reste que, là encore, le plan, dans sa nouvelle teneur, doit être interprété à l’aide aussi bien du document graphique que du règlement, voire du rapport 47 OAT joint au dossier d’enquête. Il résulte ainsi des art. 11a et 11b que ces dispositions, propres aux deux zones lacustres, n’ont vocation à s’appliquer qu’à des surfaces inondées, parties intégrantes du lac (on y traite notamment de baignade, de navigation et de pêche) ; le rapport 47 OAT confirme cette interprétation : lorsqu’il évoque le secteur situé devant le Gros Brasset, il précise que la partie lacustre retenue par le plan dans ce secteur vise à protéger les roselières en expansion (comme élément non terrestre ; ce document souligne cependant encore le lien étroit entre les marais du Gros Brasset et ce secteur lacustre).
Les remarques qui précèdent permettent de comprendre que le PAC 291, en tant que document juridique, distingue le statut des secteurs terrestres de celui des secteurs lacustres ; en d’autres termes, la plage ici litigieuse, en tant que partie du secteur terrestre est bien comprise dans le secteur de la forêt tampon et elle est soumise au régime de celui-ci, quand bien même la surface correspondant à son emprise est englobée sur le plan dans la zone lacustre II. En d’autres termes, la modification du PAC 291, mise à l’enquête en 2000, ne concernait pas la plage, mais uniquement des surfaces lacustres ; dès lors, le statut de la plage « dite des naturistes » n’a pas été affecté par la modification du plan et le PAC 291, tel qu’entré en force pour ces secteurs terrestres, a conservé sa valeur pour cette plage.
b) Les recourants ne font pas valoir au surplus que les conditions d’application de l’art. 21 al. 2 LAT seraient remplies, à juste titre. En effet, les phénomènes d’érosion, respectivement d’atterrissement étaient déjà connus en 1995, ainsi que lors du prononcé de l’arrêt du 10 décembre 1998. Ces éléments ont été pris en compte dans le cadre de la planification de ce secteur naturel. On ne saurait non plus retenir que l’imprécision du plan soit une circonstance qui exigerait, aujourd’hui déjà, d’en exiger la modification sur cet aspect. Dans le cas contraire, il faudrait envisager des modifications permanentes de ce document, les pièces produites notamment par Pro Natura établissant que le tracé de la rive varie constamment (suivant la dynamique naturelle d’un delta).
c) Plus précisément, on constate que les recourants ne s'en prennent plus au PAC 291, tel qu'entré en force après la liquidation de l'enquête de 1995 (notamment, ils ne demandent plus que ce plan, lacunaire et imprécis, soit corrigé pour être adapté à la situation de fait), sous une modeste réserve (conclusion II, 1er tiret, consid. 4 ci-après); ils concentrent au surplus leur demande sur les modifications du PAC 291, issues de l'enquête de 2000 (périmètre des zones lacustres; conclusion II 2ème tiret, consid. 5 ci-après) et sur l'adoption du PAC 291 bis (conclusion II, 3ème tiret, relatif plus précisément au chemin d'accès à la plage dite des naturistes; consid. 6 ci-après).
Par ailleurs, l’usage revendiqué par les recourants ne se confond pas avec celui que tend à garantir la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains ; il s’agit en effet d’un espace d’une largeur de 2m qui doit être laissé libre de toute construction ou obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, voire pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche (art. 1 al. 1 et surtout art. 2 al. 1 de cette loi). Il ressort de la seconde disposition précitée que l’espace libre, concerné par le marchepied, n’est réservé qu’en faveur de ces personnes ; on en déduit que l’espace en question n’est pas destiné aux baigneurs ou à toute autre activité de délassement. Quoi qu'il en soit, l'on ne doit pas perdre de vue ici que le PAC 291, dans sa version soumise à enquête publique en 1995, visait déjà des buts de protection de la nature; dans le secteur ici en cause, les auteurs du plan ont même souhaité faire prévaloir ces buts, en considérant que le maintien d'activités humaines sur la plage en question était préjudiciable, partant, incompatible avec les buts de protection. Le plan excluait donc la présence d'une plage publique dans le secteur, soit aussi bien la plage envisagée par la Commune de Noville elle-même, qu'une plage dont bénéficierait, par exemple l'association recourante, sur la base d'une concession d'usage accru du domaine public. Cela n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté désormais par les recourants. Quant à l'usage commun, il va de soi que les autorités compétentes ont la faculté de le réglementer, comme elles ont celle de restreindre les accès à cette plage (ce deuxième aspect relève cependant plutôt des points examinés aux considérants 4 et 5 ci-après).
En résumé, il faut donc constater que le PAC 291, dans sa version initiale concernant les secteurs terrestres, vise bien à préserver le secteur de la plage ici en cause des pressions humaines; la demande des recourants, qui tend à obtenir la constatation que l'utilisation actuelle (comme plage naturiste) - en tant que conforme à l'usage commun - soit admis, doit être rejeté.
Le tribunal, pour sa part, retient que les objectifs de protection de la nature doivent prévaloir sur l'intérêt, défendu par les recourants, au maintien d'activités de délassement sur la plage ici en cause. On peut renvoyer à cet égard à l'arrêt du 10 décembre 1998 (AC.1998.0066); l'autorité de céans ne voit pas de motif de s'en écarter et elle estime que les considérations qui y sont développées valent également pour la zone lacustre proprement dite, les réglementations des zones terrestres, respectivement lacustres devant assurément être cohérentes. Cela conduit au rejet de cette seconde conclusion également.
a) La critique apparaît ici également liée au grief principal, qui tend à l’utilisation, au titre de l'usage commun, du secteur litigieux comme plage; c’est en effet le sentier en question qui en constitue le principal, voire le seul accès terrestre. A l’inverse, il est cohérent aux yeux des autorités intimées, dès lors que l’affectation en zone de plage est refusée, de supprimer le cheminement en question. Dans tous les cas, les recourants ne font valoir aucun moyen de nature à couper le lien entre ces deux éléments.
On rappelle ici le principe de la coordination, codifié à l'art. 25 a LAT; son al. 4 précise en effet que les principes posés par cette disposition sont applicables par analogie en matière de plans d'affectation. Or, selon l'al. 2 lit. d, l'autorité compétente doit notamment veiller à la concordance matérielle des décisions, soit ici des plans (l'al. 3 prescrit d'ailleurs que ces décisions ne doivent pas être contradictoires). En d'autres termes, dans le cas d'espèce, il convient de retenir, dans le cadre des PAC 291, respectivement 291 bis, des solutions qui soient cohérentes sur le plan matériel. Cela étant, dans la mesure où, dans le secteur en cause, la pression humaine doit céder le pas aux objectifs de protection de la nature (ce qui était vrai en 1998, lors du traitement du PAC 291 mis à l'enquête en 1995; ce qui est toujours le cas aujourd'hui, v. consid. 4 ci-dessus), force est au tribunal de retenir, sur le principe, le bien-fondé de la suppression du cheminement ici en cause.
b) Cependant, les recourants se prévalent encore à ce sujet d'une servitude publique de passage grevant la parcelle 919 de Noville. Il s'agit ici d'une servitude de passage public, dont bénéficie la Commune de Noville, propriété de Pro Natura. Interpellés à ce sujet, les recourants on indiqué qu'il n'existait pas de plan officiel définissant l'assiette exacte de cette servitude (portant no 24464; l'extrait du registre foncier, cité plus haut, indique seulement que le passage s'exerce le long de la rive du Léman et sur une largeur de 2 m comptée dès la limite de la grève).
A lire les plans versés au dossier, qui figurent un passage existant, ce dernier a une assiette différente de celle décrite pour la servitude précitée (ce d'autant que la parcelle 919 de Noville est désormais relativement loin de la rive proprement dite) et il emprunte successivement la parcelle 919, puis le domaine public 9'040 proprement dit. Quant au PAC 291 bis, il figure, sous forme d'un traitillé, le cheminement existant, mais cela uniquement sur un bref tronçon (apparemment interrompu dès le passage d'un fossé). Pour le surplus, ce cheminement n'est pas repris dans ceux que confirme le PAC 291 bis, de sorte qu'il se trouverait désormais interdit par le jeu de l'art. 3 du règlement accompagnant le PAC 291 bis, dont le texte est le suivant :
"Il ne sera pas autorisé d'autres accès et cheminements que ceux prévus sur le plan.
Des mesures physiques de restriction peuvent être prises en cas de besoin."
Pour les recourants, le plan litigieux ne saurait impliquer la suppression d'une servitude de passage public en vigueur.
aa) Il convient au préalable de mentionner quelques distinctions, avant de procéder à l'examen de cette question.
On rappelle ici qu'il existe divers droit de passages légaux ou publics sur le fonds d'autrui dans la législation vaudoise. Celle-ci prévoit notamment un droit de marche-pied, fondé sur la loi du 10 mai 1926, évoquée ci-dessus (consid. 4 ); la loi sur la pêche, ainsi que la loi vaudoise d'introduction au code civil prévoient respectivement un droit de marchepied et un marchepied public légal (sur ces différents points, v. Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, no 2'029 et suivants). Enfin, l'octroi de concessions d'usage des eaux publiques s'accompagne d'une servitude de marchepied à charge du concessionnaire (même auteur, no 2'978 ss). Dans le cas d'espèce, on rencontre une telle servitude grevant la parcelle no 866 (elle a été versée au dossier sous pièce 2 annexée à l'écriture du 5 novembre 2004 des recourants). En l'occurrence, il s'agit d'une servitude grevant un bien-fonds de la Sagrave SA, cela en faveur de l'Etat de Vaud.
Enfin, l'art. 781 CC permet la création de servitudes de passage public; en droit vaudois, les art. 75 à 77 du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (ci-après : CRF) complètent cette réglementation. Ces dispositions règlent en particulier les relations prévalant, notamment sur le terrain de la procédure, entre le droit civil et la législation sur les routes. On rappelle en effet que, à teneur de l'art. 1 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, les servitudes de passage public sont soumises à cette loi. L'art. 75 al. 1 CRF prévoit ainsi, sous réserve de lois spéciales, que les servitudes de passage public ne peuvent être établies, modifiées ou supprimées sans l'enquête publique prévue par la législation sur les routes (art. 13 LR, dont l'al. 1 prévoit une enquête publique de 30 jours; les al. 2 et 3 de cette disposition renvoient au surplus aux règles applicables aux plans communaux, respectivement cantonaux de la LATC; s'agissant de la désaffectation d'une route, v. art. 17 LR, lequel renvoie à nouveau à l'art. 13 précité). L'art. 76 CRF traite de la procédure civile régissant les contestations entre le propriétaire du fonds grevé et la collectivité publique titulaire de la servitude; l'al. 2 précise cependant comment s'articule la procédure d'enquête publique de la loi sur les routes et la procédure civile (sur l'ensemble de ces questions, v. Denis Piotet, op. cit. no 2'125 et suivants, spécialement no 2'129 - et 458 -, ainsi que 2'133 ss).
bb) S'agissant de la servitude de passage public grevant la parcelle no 919, en faveur de la Commune de Noville, force est de relever que la suppression de celle-ci est soumise à une procédure d'enquête publique régie, vu le renvoi de l'art. 17 LR, par l'art. 13 de cette loi. En l'occurrence, le PAC 291 bis a précisément été soumis à une enquête publique de 30 jours, le contentieux qui en est résulté ayant été régi en outre par les règles de la LATC en matière de plans d'affectation cantonaux, conformément au renvoi de l'art. 13 al. 3 LR.
Le PAC 291 bis ne fait pas une mention expresse de la servitude de passage public ici en cause; c'est bien plutôt l'absence de celle-ci, au nombre des cheminements désignés expressément comme autorisés désormais, qui en implique la suppression. A cet égard, on peut certes regretter que les servitudes de passage public supprimées ne fassent pas l'objet d'une indication expresse; il reste que le PAC 291 bis, avec l'art. 3 de son règlement, apparaît comme suffisamment clair, lorsqu'il exclut d'autres accès et cheminements que ceux prévus par le plan.
Ainsi, sous l'angle procédural, on retiendra que le PAC 291 bis, qui constitue un plan cantonal, était à même d'entraîner la suppression d'une servitude de passage public communale (soit un plan d'affectation routier de rang communal), cela en application notamment de l'art. 74 LATC (selon cette dernière disposition, un plan d'affectation cantonal peut en effet déroger à un plan communal).
cc) Au cours de la procédure précitée, tendant à la désaffectation de la servitude de passage public, les usagers ont la faculté d'intervenir (Piotet, op. cit. no 458); l'association recourante, qui regroupe des usagers, ainsi que les recourants individuels, ont donc à juste titre fait valoir leurs moyens dans cette procédure.
dd) S'agissant des questions de fond, elle ont trait à la pesée d'intérêts déjà évoquée plus haut (aux considérants 3,4 et 5a); le tribunal ne voit pas de motifs de considérer que l'existence d'une servitude de passage public soit de nature à modifier le résultat de l'appréciation des différents intérêts en présence et, notamment, la prévalence de l'intérêt public à la protection de la nature et des sites. Le texte même de l'extrait du registre foncier relatif à l'exercice de la servitude rappelle d'ailleurs lui-même que le passage en question peut être soumis à des restrictions - durant certaines périodes déterminées de l'année, il est vrai - pour des motifs liés par exemple à la protection de la faune et plus spécialement des oiseaux. En l'occurrence, force est de constater que les autorités cantonales compétentes ont considéré, par rapport à la situation prévalant au moment de la création de la servitude, que la protection de la faune, de la nature et des sites devait être améliorée encore, cela au détriment des activités humaines, notamment de délassement. Le tribunal juge cette appréciation appropriée, de sorte que ce moyen doit être écarté lui-aussi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours par le Département des institutions et des relations extérieures le 9 juin 2004 à propos des plans d'affectation cantonaux nos 291 et 291 bis est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et consorts, solidairement entre eux est fixé à 2'500 (deux mille cinq cents) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 janvier 2005
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)