CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 2004
Composition
Pierre Journot, président; M. François Despland et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Recourants
Vincent et Magali GROUX, à Romainmôtier, représentés par Alain THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Romainmôtier-Envy, représentée par Anne-Christine FAVRE, avocate, à Vevey,
I
Constructeurs
Jorge et Lia BONNY, à Ecublens,
Propriétaire
Adrien DUBUIS, à Evilard
Objet
Décision de la Municipalité de Romainmôtier-Envy du 24 mars 2004 (construction sur les parcelles 504 et 506 au Fochau)
Vu les faits suivants
A. Sur le territoire de Romainmôtier, à proximité du pont qui permet de franchir la route cantonale pour gagner le village situé plus à l'ouest, le plan de quartier "Au Fochau" (approuvé par le Conseil d'Etat le 10 février 1997) instaure une zone d'habitation sur la portion de territoire qui se trouve le long de la route cantonale, à l'est de celle-ci. Outre les secteurs déjà bâtis à l'époque, ce plan créait plusieurs secteurs "A" destinés à recevoir de nouvelles constructions. D'après l'état parcellaire de l'époque qui apparaît sur le plan , l'un de ces secteurs A, qui s'étend le long de la route cantonale, était constitué par la parcelle 188 dont l'intimé Dubey était déjà l'un des propriétaires. Ce secteur A comprenait un périmètre d'implantation (figuré en jaune sur le plan reproduit ci-dessous) pouvant accueillir 1000 m² de surface brute de plancher utile et il comportait le long de la route cantonale un "P" indiquant l'emplacement d'un parking à créer. D'après l'illustration qui figure à titre indicatif sur le plan, était envisagée la construction de 6 villas formant deux rangées alignées dans l'axe nord sud, à savoir une rangée de deux villas dans l'angle nord ouest du secteur A (jouxtant le parking à créer au sud de cette rangée) et une rangée de quatre villas dans la partie est du secteur A.
Comme le montre le plan de l'enquête litigieuse (où ne figurent pas toutes les constructions existantes) reproduit ci-dessous, l'ancienne parcelle 188 a été fractionnée, notamment à l'intérieur du périmètre d'implantation (figuré en rouge) ainsi qu'à l'emplacement du parking (désormais composé de parcelles alignées parallèlement les unes autres et larges de 5,5 m chacune). Les recourants Groux sont propriétaires des parcelle 501, qui correspond à la partie de l'illustration décrite ci-dessus où était envisagée la construction des deux villas constituant l'extrémité nord de chacune des deux rangées de villas déjà décrites. Ils sont aussi propriétaires de la parcelle 506 qui est l'une des parcelles situées à l'emplacement du parking prévu. On précisera aussi, selon les explications et constatations recueillies en inspection locale, que la parcelle 502 a été achetée en commun par les propriétaires de villas situées plus à l'est, qui y ont aménagé des places de parc pour pallier l'absence de places destinées aux visiteurs.
Le secteur A est régi par les dispositions suivantes du plan de quartier "Au Fochau":
SECTEUR A
2.1 Les bâtiments d'habitations doivent s'inscrire à l'intérieur des périmètres d'implantation fixés sur le plan.
2.2 L'ordre contigu est admis.
2.3 Pour les bâtiments construits en ordre non contigu à l'intérieur d'un périmètre, la distance entre bâtiments sera au minimum de 7 m mais ne sera pas inférieure à la hauteur du faîte le plus élevé.
En cas de façades ne bénéficiant d'aucune vue, la Municipalité pourra autoriser des distances inférieures entre bâtiments (par exemple, passages piétons entre groupes d'habitations), sous réserve des dispositions de l'ECAI.
2.4 Le nombre maximum de niveaux habitables est fixé à 2, y compris les combles.
2.5 La surface de plancher maximum utilisable est indiquée à l'intérieur de chaque périmètre d'implantation.
Ne sont pas comptés dans les surfaces constructibles: les balcons, loggias, porches d'entrée et couverts (pergolas, passages, etc.).
2.6 La toiture à 2 pans est obligatoire
2.7 La pente sera comprise entre 30 et 100 %.
2.8 La hauteur maximale des constructions est limitée à 7,50 m au faîte. La hauteur est mesurée à partir du terrain aménagé.
2.9 La surface bâtie minimum au sol par construction est de 65 m2
B. Les constructeurs Bonny et le propriétaire Dubuis ont mis à l'enquête, du 9 au 29 septembre 2003, un premier projet qui prévoyait l'implantation sur la parcelle no 501 d'une villa dont l'angle le plus rapproché se serait trouvé à 1,54 m. de la limite de la parcelle no 501 des recourants. L'opposition formée par ces derniers n'a pas fait l'objet d'une décision de la municipalité car les requérants, ainsi qu'ils l'ont confirmé à l'audience du tribunal, ont abandonné ce projet.
C. Un nouveau projet a été mis à l'enquête du 30 janvier au 20 février 2004. Le plan de situation, reproduit ci-dessus, indique une distance de 3 m entre l'angle le plus rapproché du projet et la limite de la parcelle des recourants. Toutefois, d'après les plans de l'architecte, cette distance n'est en réalité que de 2,82 mètres.
Les plans de l'architecte montrent aussi que le garage (large de 3,00 m) et le couvert (large de 2,50 m) occupent toute la largueur de la parcelle no 506 et sont couverts par un toit à deux pans dont les petits avants-toits, les chenaux et les descentes d'eau de pluie empiètent sur les parcelles voisines de part et d'autre, soit notamment sur la parcelle no 505 qui appartient aux recourants.
Ces derniers ont formé oppositions par lettre de leur conseil du 17 février 2004.
D. La municipalité a délivré le permis de construire aux constructeurs Bonny le 24 mars 2004. Ce permis contient une annexe dont le texte est le suivant :
Dans sa séance du 23 mars 2004, et conformément à la réglementation du plan de quartier "En Fochau", la Municipalité a décidé de vous délivrer le permis de construire concernant le projet de construction de votre habitation familiale.
Elle y apporte toutefois la réserve suivante:
En vertu de l'art. 14 du Code rural et foncier, dont l'application ne lui incombe pas, la Municipalité attire votre attention sur le fait que selon cet article: "On ne peut établir de vues droites ou fenêtres, ni balcons ou autres semblables saillies sur le fonds de son voisin, s'il n'y a pas 3 mètres de distance":
En ce qui concerne plus particulièrement le garage et le couvert à véhicules, vous n'êtres pas autorisés à les construire tels qu'ils sont projetés
Toutefois, elle considère l'implantation d'un garage sans couvert comme acquise et vous dispense d'une mise à l'enquête ultérieure, pour autant que ce garage soit d'une architecture identique à ceux bâtis sur les biens-fonds attenants et y soient juxtaposés.
La municipalité a communiqué sa décision aux recourants en reproduisant dans sa lettre un texte qui diffère légèrement (on y reviendra dans les considérants) du texte ci-dessus.
E. Par acte du 14 avril 2004, les recourants ont contesté cette décision en demandant son annulation et le refus du permis de construire.
Le conseil de la commune a conclu au rejet du recours par réponse du 8 juin 2004.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 10 décembre 2004. Ont participé à cette audience les recourants, assistés de leur conseil, le propriétaire Adrien Dubuis assisté par Gérald Dagon, le constructeur Eric Boss accompagné de l'architecte du projet Michel Lardieri, les constructeurs Bonny, et pour la municipalité le syndic Pascal Lugon et le conseiller municipal Fabrice de Icco, assistés de l'avocate Anne-Christine Favre.
La commune a versé au dossier un plan du 17 juin 2004 remplaçant la construction prévue sur la parcelle 504 par un unique box à toit plat. Ce plan complète apparemment un autre plan du 3 mai 2004 (postérieur à la décision attaquée) fourni par l'architecte à la municipalité, prévoyant l'implantation de la villa avec une distance de 3,00 m entre le point le plus rapproché et la limite de la parcelle des recourants. Ces plans là n'ont toutefois pas fait l'objet d'une décision de la municipalité.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale.
Considérant en droit
Les recourants font valoir au sujet du garage prévu sur la parcelle 504 que jusqu'ici, la municipalité a toujours exigé que seul le garage soit couvert par un toit plat, la place attenante ne devant pas être couverte. Ils soulignent aussi le fait que les avants-toits et la descente des chenaux empiètent sur les parcelles adjacentes, notamment sur leur parcelle 505. Ils rappelent qu'ils n'ont pas donné leur accord. Ils font aussi valoir que le texte de la décision municipale qui leur a été communiqué n'est pas clair au sujet du garage. Ce texte est le suivant :
"Elle a par contre autorisé l'autorisation de construire le garage et le couvert tels que projetés, autorisant une future construction d'un garage à la condition que celui-ci soit d'architecture identique à ceux des biens-fonds attenants et qu'il y juxtapose".
C'est à juste titre que les recourants critiquent cette formulation qui est d'autant plus ambiguë qu'elle ne correspond pas tout à fait au texte qui figure à ce sujet sur le permis de construire. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà eu l'occasion de juger que l'art. 116 LATC n'est pas respecté (il prévoit que les auteurs d'opposition sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis) si la municipalité adresse deux communications différentes aux constructeurs et à l'opposants (AC.2003.0220 du 11 octobre 2004; AC.2002.0242 du 22 mai 2003). Il en va en effet de la sécurité du droit car il est dangereux pour cette dernière qu'une décision concernant un projet de construction identique entre en vigueur dans une teneur différente pour les différents intéressés. De toute manière, on se trouve en présence d'une décision qui autorise (ou qui déclare "acquise" selon le permis de construire, ce qui est encore moins clair) une construction pour laquelle aucun plan n'était encore disponible au moment de la décision attaquée. Si elle peut considérer comme opportun d'annoncer ses intentions, la municipalité ne peut en revanche pas, dans une situation conflictuelle comme celle qui prévaut en l'espèce, délivrer une autorisation de manière aussi imprécise. Sa décision ne peut pas être maintenue.
On ne voit pas très bien d'où les recourants parviennent à tirer l'obligation, pour le constructeur, de se plier à une règle selon laquelle chaque parcelle constituant le parking devrait recevoir un garage et une place de stationnement non couverte. En effet, dans le secteur A, l'art. 6.5 du règlement "Au Fochau" prévoit que pour les habitations, le nombre de places de stationnement ou garages ne sera pas inférieur à deux par logements, y compris les places visiteurs. Quant au règlement du plan général d'affectation communal, son art. 70 al. 1 exige pour chaque maison individuelle deux places de stationnement dont un garage, ce qui ne semble pas pouvoir interdire la construction de deux garages. Il est vrai qu'en pratique, la configuration serrée des parcelles destinées à l'aménagement de places de parc a pour effet d'imposer une alternance de deux garages succédant à deux places de parc à aménager côte à côte, faut de quoi une place de parc unique aménagée entre deux garages serait probablement inutilisable en raison de son étroitesse.
Peu importe cependant car les recourants invoquent à juste titre le fait qu'ils n'ont pas consenti à ce que le projet de construction litigieux sur la parcelle 506 empiète, par ses avants-toits et ses chenaux, sur leur parcelle 505. C'est donc en fin de compte à juste titre que la municipalité a décidé de ne pas autoriser le projet mis à l'enquête, qui viole en soi l'exigence de l'art. 108 al. 1 LATC selon lequel les travaux à exécuter sur le fonds d'autrui (ou empiétant sur celui-ci) doivent être au bénéfice d'une signature du propriétaire concerné dont l'utilité est de manifester l'accord de ce propriétaire.
La municipalité, dans la communication adressée aux recourants, a indiqué qu'elle autorisait "une future construction d'un garage à la condition que celui-ci soit d'architecture identique à ceux des biens-fonds attenants et qu'il s'y juxtapose". On ne comprend effectivement pas bien, comme le font valoir les recourants, la portée de cette déclaration. Il faut surtout relever que dans l'annexe au permis de construire, qui n'a pas été communiquée aux recourants, la municipalité déclare en outre qu'elle accepte d'emblée une dispense de mise à l'enquête pour un garage sans couvert.
Dans sa réponse au recours, le conseil de la municipalité fait valoir que l'exigence d'une place de stationnement non couverte repose sur l'art. 117 LATC qui n'impose à l'évidence pas une enquête publique complémentaire. Ce raisonnement ne peut pas être suivi car l'art. 117 vise l'hypothèse où la municipalité délivre le permis de construire en imposant des modifications de minimes importance. Or en l'espèce, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire. L'art. 117 LATC ne lui permet pas, lorsque le permis de construire n'est pas délivré, d'annoncer d'emblée au constructeur qu'il pourra obtenir sans enquête publique l'autorisation de construire un projet modifié. L'assurance donnée par la municipalité, ne peut donc pas être maintenue.
Est également mal fondée la dispense d'enquête publique que la municipalité a cru pouvoir accorder d'avance aux constructeurs (sans d'ailleurs en informer les opposants) en vue de la construction dudit garage sans couvert. En effet, une dispense d'enquête publique au sens de l'art. 111 LATC ne peut être accordée, compte tenu de la manière dont le Conseil d'Etat a fait usage de la compétence conférée par cette disposition, qu'à la condition que le projet ne soit pas "susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins" (art. 72d RATC). Cela signifie que pour qu'une dispense d'enquête publique soit possible, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal administratif (notamment un voisin) ne soit touché par la décision attaquée (v. par exemple AC.2001.0255 du 21 mars 2002; AC.2003.0163 du 18 septembre 2003). Cette condition ne peut pas être remplie lorsque le projet litigieux est un garage ou une place de stationnement qui s'étend nécessairement, compte tenu de la configuration des lieux, jusqu'à l'extrême limite de la parcelle.
En tant qu'il délivre à tort une dispense d'enquête publique pour un projet futur, le passage correspondant à la décision attaquée doit être annulé.
Pour ce qui concerne la villa projetée, les recourants s'en prennent à la distance entre le projet et la limite de leur parcelle. Constatant que le règlement du plan de quartier "Au Fochau" ne contient aucune disposition expresse sur la distance minimale entre les constructions et la limite de la parcelle, ils font valoir que selon la jurisprudence (RDAF 1986 p. 192) l'autorité municipale devrait s'inspirer du code rural et foncier en cas de silence de la réglementation communale.
Les restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans, constituent des limitations du droit de propriété relevant du droit public (art. 6 al. 1 LATC). Elles sont soumises à l'exigence d'une base légale. On ne doit pas admettre trop facilement la création de restrictions qui ne sont pas formulées dans les textes mais qui résulteraient simplement d'une interprétation ou de la conception que l'autorité se fait de ce qu'aurait dû être la réglementation souhaitable. En l'espèce, le règlement communal ne contient pas de règle sur la distance entre les constructions et la limite de la propriété. Il se contente de fixer une règle sur la distance entre les bâtiments. En l'espèce, la hauteur au faîte du projet litigieux atteint 7,50 m (les parties en sont tombées d'accord en audience) si bien qu'en application de l'art. 2.3 du règlement du plan de quartier, il suffit qu'une distance de 7.50 m sépare le projet litigieux de la maison des recourants. Certes, ce dispositif réglementaire paraît avoir été taillé pour régir la réalisation d'un lotissement fondé sur un projet d'ensemble intéressant tout le périmètre d'implantation, plutôt que pour l'hypothèse dans laquelle on se trouve ici, où le périmètre d'implantation a été découpé en petites parcelles où s'implantent peu à peu des projets non coordonnés entre eux. La réglementation communale est en cela loin d'être parfaite car elle accorde un avantage certain à celui qui s'implante en premier. Il est va d'ailleurs de même de la limitation de la surface brute utile de plancher à 1'000 m² sur l'ensemble du périmètre d'implantation puisque les droits à bâtir à disposition des constructeurs diminuent au fur et à mesure que les projets déjà réalisés créent des surfaces habitables qui s'imputent sur le maximum global. Il n'y a cependant pas lieu que l'autorité judiciaire instaure des restrictions de la propriété que le législateur communal n'a pas envisagées. Au reste, le résumé de jurisprudence qu'invoque les recourants, qui concernait apparemment un tunnel en plastique, ne fait en réalité aucune allusion expresse aux règles du code rural (il pourrait s'agir, selon le conseil de la municipalité, de l'ancienne règle équivalent à l'actuel art. 135 LATC, v. art. 56 quinquies al. 3 de la LCAT de 1941). Que les opposants en soient réduits à invoquer devant le juge civil les droits que leur confère le code rural et foncier n'est assurément pas une solution particulièrement opportune mais cela n'impose pas que le Tribunal administratif reconnaisse l'existence d'une véritable lacune qu'il serait autorisé à combler en se substituant au législateur communal.
On observera pour le surplus que l'on ne se trouve pas dans l'hypothèse visée par l'art. 135 LATC, qui instaure des règles de police des constructions subsidiaires (notamment une distance à la limite de 5 m, v. art. 135 al. 2 litt. b LATC) car cette disposition vise seulement les territoires ou fraction de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement. Tel n'est pas le cas du plan de quartier "Au Fochau" dont l'adoption est même relativement récente. On ne se trouve en tout cas pas dans la situation où un plan d'affectation antérieur à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'aurait pas été adapté au droit fédéral dans le délai au 31 décembre 1987 imparti par l'art. 35 al. 1 litt. b LAT (v. à ce sujet notamment AC.2001.0215 du 31 janvier 2003; AC.2001.0026 du 31 décembre 2002).
Considérant en conséquence qu'on peut mesurer sur les plans (comme cela a été fait en audience) une distance d'environ 13 m entre la maison des recourants et le projet litigieux, le Tribunal administratif juge que la municipalité a délivré à juste titre le permis de construire la villa projetée.
Vu ce qui précède, le recorus est très partiellement admis, ce qui justifie le prélèvement d'un émolument auprès des recourants et l'octroi de dépens à la municipalité, qui a consulté un mandataire rémunéré pour procéder.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Romainmôtier-Envy du 24 mars 2004 est annulée en tant qu'elle déclare admettre et dispenser d'une mise à l'enquête ultérieure l'implantation d'un garage sans couvert. Elle est maintenue pour le surplus.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV. La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de Romainmôtier-Envy à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 16 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint