Arrêt du 17 novembre 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 17 novembre 2004

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs,

recourante

Madeleine KUHNI, à Lausanne,

autorités intimées

Municipalité de Lausanne, représentée par Philippe JATON, avocat, à Lausanne,

Service de l'économie et du tourisme, représentée par la POLICE CANTONALE DU COMMERCE,

I

I

autorité concernée

Service cantonal de l'environnement et de l'énergie,

constructrice

Ville de Lausanne

Objet

Décision de la Municipalité de Lausanne du 24 février 2004 (construction d'une salle de concert pour musiques actuelles "Théâtre des Roseaux")

Vu les faits suivants

A. Le projet litigieux dans la présente cause ainsi que dans le dossier AC.2004.0066 a fait l'objet d'un rapport-préavis no 2003/33 du 3 juillet 2003 de la Municipalité de Lausanne, intitulé "Réhabilitation du Théâtre des Roseaux d'Expo 02 pour une nouvelle salle de concert, parcelle no 891, sise à Sévelin 36; réponse à la motion de M. Maurice Calame et consorts". D'après ce document, la disparition du cabaret "Dolce-Vita" en mai 1999 a fait apparaître le besoin d'une nouvelle scène "Live" à Lausanne, ce qui a conduit au projet d'aménager dans ce but les arches 1 à 3 du Grand-Pont et, après l'échec d'un autre projet à St-Martin, à l'acquisition de l'ancien Théâtre des Roseaux d'Expo 02 et à la création d'une Fondation pour les musiques actuelles. Le Théatre des Roseaux est une construction de type halle industrielle, d'une dimension de 24 m sur 35 m, d'une hauteur de 8 m, avec une ossature métallique et une façade en modules composites. En raison des faiblesses acoustiques du bâtiment d'origine, les études réalisées en collaboration avec un ingénieur-acousticien ont montré la nécessité de prévoir la construction d'une nouvelle structure intérieure indépendante de la structure existante, avec aménagement des exutoires de fumée et des portes (sas d'entrée). La municipalité a demandé au Conseil communal un crédit d'ouvrage de 2'660'000 fr. et répondu à la motion Calame, qui contestait la nécessité de deux espaces pour le rock et les musiques actuelles, qu'il ne s'agissait de trouver simplement un "garage" pour des concerts mais d'un projet culturel possédant un lieu propre et identifiable, ce qu'aucune des salles existantes ne permet de réaliser.

La municipalité a décidé d'installer le Théâtre des Roseaux d'Expo 02, qu'elle avait décidé d'acquérir le 30 janvier 2003, à Sévelin 36, à la place des anciens transformateurs, sur la parcelle no 891.

B. L'enquête publique au eu lieu du 20 juin au 10 juillet 2003. Elle a suscité les oppositions par les personnes suivantes :

a) WTF Properties (Switzerland) Ltd, Hamilton Bermuda, propriétaire de la parcelle no 432, qui invoque l'impact sur sa construction

b) Pascal Gabella, qui exploite une menuiserie dans un bâtiment récemment construit à l'Av. de Sévellin 18-20, qui se plaint de l'évolution du quartier (dépôts et déchets, trafic de drogues, prostitution), de l'absence d'études architecturales pour le projet (murs borgne en tôle ondulée grise). Il craint le chaos (la circulation et le stationnement étant déjà difficiles) et l'aggravation de la pénurie de places de parc, ainsi que l'absence de cheminement pour les piétons malgré les promesses faites antérieurement. Il craint également le bruit de la nouvelle installation.

c) Swisscom Mobile manifeste ses craintes pour l'accès permanent à son bâtiment et les conditions de travail de ses collaborateurs assurant un service de renseignements permanent.

d) l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH) évoque l'accès aux WC pour les handicapés et la nécessité d'une installation d'écoute pour les malentendants,

e) Madeleine Kuhni, par lettre du 23 juin 2003, explique que la Ville de Lausanne est déjà suréquipée d'établissements nocturnes offrant des musiques actuelles. Selon elle, l'installation projetée sera exploitée en discothèque, attirant les jeunes dans l'alcoolisme et la drogue; elle explique qu'elle habite au centre ville où elle assiste au va-et-vient bruyants des clients des établissements nocturnes jusqu'à des heures matinales. Pour elle, la municipalité "a un sacré culot d'investir des millions dans deux discothèques de trop (y compris les arches du Grand-Pont) peut-être gérées par des individus alternatifs" qui ne respecteront pas les lois.

C. Par lettres du 24 février 2004, la Direction des travaux a informé les opposants de la décision de la municipalité, prise en séance du 5 février 2004, d'autoriser le projet.

A la recourante Madeleine Kuhni, la municipalité expose que le projet chapeauté par une fondation en faveur des musiques actuelles permettra de promouvoir l'image culturelle de Lausanne et de garantir une utilisation pertinente des subventions. La municipalité a joint à sa décision les autorisations spéciales délivrées par les départements cantonaux par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations spéciales (CAMAC).

D. Par lettre du 15 mars 2004, Madeleine Kuhni a recouru contre cette décision. Elle expose que le projet a reçu une licence de discothèque dancing pouvant être exploitée jusqu'à 4-5 h du matin alors que les salles de concert sont exploitées au plus tard jusqu'à 2 h du matin. Selon elle, le projet engendrera pour les habitants du centre ville le va-et-vient de nombreux jeunes et moins jeunes consommateurs d'alcool et de diverses drogues.

La recourante de Madeleine Kuhni, comme les autres recourants, s'est acquittée d'une avance de frais de 2'500 francs.

Les décisions municipales ont également suscité un recours de Swisscom Mobile SA mais il a été retiré si bien que la cause a été rayée du rôle pour ce qui concerne Swisscom Mobile SA par décision du juge instructeur du 31 mars 2004.

Pascal Gabella a également recouru en reprenant les moyens soulevés dans son opposition.

Ces deux autres recours (Swisscom Mobile et Pascal Gabella) ont été enregistrés dans le dossier AC.2004.0066.

E. En enregistrant le recours de Madeleine Kuhni, le Tribunal administratif l'a interpellée sur sa qualité pour recourir pour le motif qu'elle est domiciliée à la rue Centrale 19, qui se trouve à plus de 1'000 mètres à vol d'oiseau de l'emplacement du projet litigieux.

Madeleine Kuhni n'a donné aucune suite à cette interpellation.

Le 6 avril 2004, le tribunal a informé les parties qu'il délibérerait à huis clos sans autre mesure d'instruction en application de l'art. 35 a LJPA.

F. Le Service de l'environnement et de l'énergie, le14 avril 2004, et la Police cantonale du commerce, le 19 avril 2004, ont conclu en substance au rejet du recours.

La Municipalité de Lausanne a successivement déposé des demandes de prolongation du délai qui lui était imparti pour transmettre son dossier au tribunal et déposer sa réponse au recours. Elle a invoqué à quelques reprises des négociations avec Pascal Gabella. En dernier lieu, son conseil a demandé par lettre du 28 octobre 2004 que le tribunal statue sur le recours de Madeleine Kuhni en exposant que les pourparlers avec Pascal Gabella étaient sur le point d'aboutir. Rappelant que l'application de l'art. 35a LJP présuppose que le tribunal ait reçu le dossier de la cause, le juge instructeur a indiqué que le tribunal rendrait un arrêt sur la recevabilité du recours de Madeleine Kuhni lorsqu'il aurait reçu le dossier. Il a informé les parties qu'au vu des explications du conseil de la municipalité, il semblait qu'il n'y ait pas lieu de joindre les recours AC.2004.0059 et AC.2004.0066 pour les instruire et les juger ensemble.

Le dossier municipal a été transmis au tribunal le 4 novembre 2004. Il n'est pas complet car on y trouve que le plan de situation du géomètre mais pas les plans d'architectes. Le tribunal considère toutefois que la cause est en état d'être jugée au vu des considérants qui suivent.

Considérant en droit

Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir p. ex. AC.2003.0196 du 14 avril 2004; AC.1998.0031 du 18 mai 1998, AC.1995.0195 du 21 juin 2000 ou AC.2000.0174 du 1er mai 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa).

C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

En matière d'autorisation de construire, la qualité pour recourir est reconnue au voisin occupant une maison en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking) ou au voisin qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b) ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999).

En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue lorsque les effets de l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand de tir ou d'un aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 cons. 1c); elle sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 cons. 3 et ZBl 1990, 349). Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres mais de tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FSA le 12 septembre 1996 sur les recours au Tribunal fédéral, p. 20; AC.1995.0153 du 6 novembre 1996; AC.1996.0183 du 13 janvier 1997). En revanche, on ne saurait admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.1998.0031 du 18 mai 1998, où a été déclaré irrecevable le recours d'un voisin qui invoquait les règles communales sur l'aménagement des combles tout en admettant que l'aménagement litigieux en l'espèce ne le dérangeait pas).

On rappellera enfin l'observation du Tribunal fédéral selon laquelle on ne parvient guère à éviter l'action populaire pourtant prohibée si l'on considère qu'un intérêt digne de protection est atteint dès que l'issue de la procédure où le recourant entend intervenir peut influencer sa sphère d'intérêt, soit lui procurer une utilité pratique ou lui épargner un inconvénient provoqué par la décision attaquée (ATF 109 Ib 203, consid. 4 c, concernant le recours d'un concurrent). Dans un arrêt ultérieur (ATF 123 II 376, consid, 5 b aa et bb p. 382 s.), le Tribunal fédéral s'est référé à cet ATF 109 sans s'en départir (le tribunal de céans avait jugé qu'il appelait une nouvelle analyse, AC 1996/0225 du 7 novembre 1997, RDAF 1998 I 197) en observant que la délimitation d'avec l'action populaire ne pouvait pas procéder d'une appréhension conceptuelle fondée sur une logique juridique rigoureuse, mais que cette délimitation devait se fonder sur une pratique raisonnable: cette limite doit être tracée séparément pour chaque domaine du droit (ATF 123 précité, p. 383; v. encore au sujet du recours du concurrent, ATF 125 I 7).

La qualité pour recourir doit donc être examinée exclusivement en regard des griefs soulevés, qui délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l'objet même de la discussion sur la délivrance de l'autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l'importance relative de l'inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l'action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2 c et d p. 179 s., qui rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des voisins d'une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d'accident, et au recours de voisins d'une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré par la construction pour l'approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir et AC 1999/0195 du 21 juin 2000).

On retiendra surtout de ce qui précède qu'il faut veiller à ne pas ouvrir excessivement la voie de la contestation judiciaire lorsque l'auteur du recours n'est pas le bénéficiaire de l'autorisation litigieuse, mais un tiers. C'est ainsi que le Tribunal administratif à jugé par exemple que le seul fait de passer plusieurs fois par jour - à pied ou en voiture - à proximité d'une parcelle sur laquelle est prévue une construction ne saurait conférer un intérêt digne de protection aux passants (AC.2004.0021 du 19.05.2004). De même, les voisins ne peuvent se voir reconnaître un intérêt digne de protection pour contester un projet de construction qui se situe à plus de 500 mètres de leur propre terrain lorsque, lorsque le projet en cause (pharmacie de quartier) ne génère pas de nuisances perceptibles à cette distance (AC.2002.0035 du 21.04.2004).

En l'espèce, la recourante a été interpellée sur sa qualité pour recourir pour le motif qu'elle habite à la rue Centrale 19, soit à plus de 1'000 mètres à vol d'oiseau de l'emplacement du projet litigieux. Elle ne s'est pas déterminée. Dans ces conditions, il y a lieu d'examiner sa qualité pour recourir sur la base des seuls éléments qui ressortent du dossier. En effet, c'est à la recourante qu'il appartient de faire la démonstration qu'elle a qualité pour recourir et le tribunal ne saurait procéder d'office à la recherche de tous les moyens qui auraient pu être invoqués pour justifier l'entrée en matière sur le recours.

Habitant très loin du projet litigieux, la recourante ne peut invoquer aucun des habituels moyens soulevés par les voisins tels que la perte de la vue, l'esthétique de la construction projetée ou l'insuffisance des accès existants ou le risque de leur saturation. Certes, elle invoque "les aléas habituels, à savoir ceux que les habitants subissent au centre de la ville avec le va-et-vient de nombreux jeunes, et moins jeunes", mais elle ne prétend pas qu'elle serait personnellement exposée à une augmentation perceptible du trafic. Du reste, s'il est vrai que l'on peut passer par la rue Centrale pour se rendre à Sévelin ou en revenir, il ne s'agit là que de l'un des nombreux trajets possibles puisque Sévelin se trouve à proximité du centre de la ville et relié à de nombreuses voies de communication. On ne saurait donc, même s'il devait s'avérer que le projet engendre du trafic, considérer que la recourante serait touchée dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés.

A bien y regarder, la recourante paraît plutôt invoquer des préoccupations de moralité et de consommation d'alcool ou de drogues. Pour respectable qu'elles soient, ces préoccupations ne sauraient lui conférer qualité pour recourir. En effet, il faut considérer par principe que la violation d'un intérêt général, dont, par idéalisme, le recourant se préoccuperait plus que d'autres personnes est insuffisante pour créer la qualité pour agir (voir un exemple dans AC.2004.0034 du 24 mai 2004, Blaise Golay c/ Lausanne, s'agissant de préoccupation liées au tabagisme également).

La recourante n'a donc pas qualité pour agir.

Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable aux frais de la recourante. En effet, celle-ci, probablement à cause de son âge, a déjà bénéficié de la mansuétude du tribunal mais elle a été prévenue qu'elle ne pourrait plus s'attendre à l'avenir à pareille faveur si elle devait saisir à nouveau la voie judiciaire sans disposer personnellement à cet effet d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA.

La Municipalité de Lausanne n'ayant pas eu à procéder sur le recours, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens à la charge de la commune intimée.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 novembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint